หากบอกว่า ข้อมูลทางราชการเป็นเสมือนหลุมดำของใครๆ หลายคนที่ยากจะเข้าไปสัมผัสได้ ก็คงไม่ใช่เรื่องผิดอะไร เพราะที่ผ่านมาแม้แต่เรื่องเล็กๆ ที่เกี่ยวกับชีวิตตัวเองแท้ๆ ก็เป็นเรื่องยากที่ประชาชนอย่างเราๆ จะเข้าไปถึงเอาง่ายๆ อย่างเรื่องข้อสอบเข้ามหาวิทยาลัย ซึ่งแทบจะไม่เคยมีการเฉลยข้อสอบให้สาธารณชนได้รับรู้เลย หรือแม้แต่เวชระเบียนซึ่งบันทึกเกี่ยวสุขภาพของตัวเองแท้ๆ บางทีก็ยังเข้าไปไม่ถึง
จนบางครั้งก็นำไปสู่ผลกระทบต่อชีวิตอย่างคาดไม่ถึง เช่น หากเกิดความผิดพลาดในการรักษาพยาบาล ก็ไม่สามารถเรียกร้องหาคนรับผิดชอบได้ เพราะไม่มีใครรู้ถึงขั้นตอนการรักษา หรือบางคนก็ได้รับผลกระทบทางด้านมลพิษจากโรงงาน เพราะแผนการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมไม่มีการตรวจสอบที่ดี แต่ประชาชนรอบข้างก็ไม่สามารถดูได้ เพราะถูกคำว่า 'ความลับ' ทางราชการประทับเอาไว้
จากผลกระทบที่หมักหมมมานานหลายทศวรรษ บวกกับกระแสเรียกร้องการปฏิรูปการเมืองในขณะนั้น จึงเป็นที่มาของพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 ซึ่งประกาศใช้ตั้งแต่วันที่ 2 กันยายน 2540
แต่ทว่าย่างเข้ามาสู่ปีที่ 14 เข้าไปแล้ว ดูเหมือนความลับก็ยังคงเป็นความลับต่อไป ตอกย้ำด้วยคำพูดของนายกรัฐมนตรีอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ที่ออกมายอมรับตามตรงว่า แม้กฎหมายฉบับนี้ช่วยให้การทำงานของหน่วยงานรัฐอยู่ภายใต้กติกาที่โปร่งใสและได้รับความเป็นธรรมมากขึ้น แต่ก็ยังมีหลายหน่วยงานที่ยังไม่ปฏิบัติตามข้อกฎหมาย และยังมีเจ้าหน้าที่ของรัฐ รวมถึงประชาชนจำนวนมากที่ยังไม่เข้าใจ และปฏิบัติไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ดังกล่าว
คำถามหนึ่งที่ตามมาแน่นอน ก็คือ ทำไมระยะเวลากว่าหนึ่งรอบปีนักษัตรกับกติกาใหม่ทางสังคมเพียงเรื่องเดียวถึงดูเป็นเรื่องยากเย็นที่จะปฏิบัติตามได้ หรือจริงๆ ภายใต้ระบบราชการนั้นยังมีเรื่องอะไรซุกซ่อนเต็มไปหมดจนไม่สามารถจะนำมาเปิดเผยข้อมูลกันแน่
1
แม้โดยขั้นตอนจะมีการกำหนดเอาไว้อย่างชัดเจนแล้วว่า หากประชาชนต้องการจะรับรู้ข่าวสาร ควรจะทำอย่างไร แต่ก็ยอมรับว่าในสถานการณ์จริงนั้นไม่ใช่เรื่องง่ายเลย
ยืนยันได้จากคำบอกเล่าของ นคร เสรีรักษ์ นักวิเคราะห์นโยบายและแผนเชี่ยวชาญ ประจำสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ (สขร.) ที่กล่าวว่า การที่ประชาชนจะมาร้องเรียนกับ สขร. ได้นั้น ก็ต้องต่อเมื่อถูกหน่วยงานของรัฐปฏิเสธการเปิดเผยข้อมูลมาแล้ว ซึ่งทุกวันนี้มีเรื่องร้องเรียนเข้ามาตกอยู่ปีหนึ่งประมาณ 400 เรื่อง ซึ่งส่วนใหญ่ก็มีเหตุผลมาจากไปแล้วไม่ได้รับความสะดวก หรือไม่ก็ไปแล้วไม่ยอมเปิดเผย ซึ่งคณะกรรมการ สขร. ก็มีสิทธิ์พิจารณาและสั่งการให้หน่วยงานนั้นเปิดเผยข้อมูลได้
“ถ้าเทียบกับ 60 ล้านคน 400 เรื่องที่เข้ามามันอาจจะดูน้อย แต่ในทางกลับกันก็คือมีถึง 400 เรื่องที่มีการปฏิเสธ โดยสาเหตุที่คนต้องร้องเรียนก็อย่างไปขอแล้วหน่วยงานใช้เวลาพิจารณานานมาก ไม่ยอมตอบกลับ เงียบไปเลย หรือว่าเป็นเรื่องที่ควรจะเอาได้วันนี้แต่กลับนัดเขา 7 วันแล้วค่อยมาดำเนินการ ไม่อำนวยความสะดวกแก่ประชาชน”
แต่ในความจริงก็ต้องยอมรับอีกเช่นกันว่า แม้จะคำสั่งออกเป็นลายลักษณ์อักษร ก็ไม่ได้หมายความจะเป็นเครื่องรับประกันใดๆ ได้ว่าหน่วยงานนั้นๆ จะยอมเปิดเผยข้อมูล อย่างกรณีของ ธนทศ ปรีเปรม ผู้ได้รับผลกระทบจากการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ คือหนึ่งในผู้ขอใช้สิทธิ์เปิดเผยข้อมูลจากภาครัฐมาแล้วหลายครั้ง แต่ความจริงที่เขาได้รับกลับเป็นความเชื่องช้า และความไม่จริงใจของหน่วยงานต่างๆ
“ข้อมูลไหนที่เขาอยากเปิดเผย เขาก็ให้ภาคประชาชนใช้สิทธิได้ แต่ข้อมูลไหนที่ชาวบ้านอยากรู้สิทธิ กลับไม่ถูกเปิดเผย บอกว่าเป็นความลับของราชการ เอาง่ายๆ เรื่องแบบสัญญาอะไรก็ดูไม่ได้ แม้เราจะยื่นไปขอข้อมูลทั้งที่เป็นเอกสาร หรือต่อหน้าสาธารณชน แต่สุดท้ายก็ถูกบิดเบือน ถูกปกปิดไว้ตลอด เช่น ตัวอย่างข้อมูลเรื่องเส้นเสียง (ผลกระทบของเสียงที่เกิดขึ้นจากการมีสนามบิน) ข้อมูลมติ ครม. เรื่องพวกนี้กว่าจะได้ ที่ผ่านมาบางเรื่องคณะกรรมการฯ ก็สั่งให้เปิด แต่ก็ถูกดึงเวลาอยู่ตลอด ยังทำไม่เสร็จบ้าง ทั้งๆ ที่หน่วยงานที่ทำบอกว่าเสร็จแล้ว พูดง่ายๆ คือเปิดในช่วงที่สายไปแล้ว”
ไม่ใช่เพียงแต่กรณีของสนามบินสุวรรณภูมิเท่านั้นที่มีปัญหา เรื่องสุขภาพเองก็เผชิญปัญหาไม่แพ้กัน ปรียนันท์ ล้อเสริมวัฒนา ประธานเครือข่ายผู้เสียหายทางการแพทย์ อธิบายถึงการบังคับใช้กฎหมายนี้ว่า มีปัญหาตลอด เช่นที่ผ่านมาเมื่อคนไข้ได้รับความเสียหายจากการรักษาพยาบาลแล้ว หากต้องการฟ้องร้องค่าเสียหายจะต้องอาศัยเวชระเบียน เพราะถือเป็นประวัติการรักษาพยาบาลของคนป่วย
แต่การจะขอดูได้ก็ต้องอาศัยช่องทางทางพระราชบัญญัติ เพราะโรงพยาบาลถือว่า เวชระเบียนของคนไข้เป็นสมบัติของตัวเอง ซึ่งกว่าจะยื่นได้ก็ต้องใช้เวลานานมาก ซึ่งบางครั้งก็ไม่ทันเวลา ซึ่งกรณีหนึ่งที่เห็นได้ชัด ก็คือกรณีที่คนไข้ไปคลอดลูกแล้วเสียชีวิตหากมีการร้องขอข้อมูล ซึ่งกว่าจะได้ก็ต้องใช้เวลานานถึง 3 เดือน และบางครั้งก็เกิดการแก้ไขเวชระเบียน เพื่อปกปิดความผิดของตัวเองแล้ว
“เวชระเบียนมักถูกแก้ไข เช่น ผู้ป่วยที่ไปคลอดลูก เมื่อไปคลอดเช้า เย็นต้องได้คลอด ไม่เกิน 12 ชั่วโมง แต่บางรายหมอให้รอ 23 ชั่วโมงเด็กตายแม่ตาย เขาก็แก้ตัวเลข เวลาไปฟ้องศาลหลักฐานเราอ่อนมากที่ผ่านมาเราได้ใช้ประโยชน์จากพรบ.นี้ บ้างแต่ไม่ได้ผลเต็มที่ ไม่มีประสิทธิภาพเลย”
และเมื่อมองต่อไปถึงบทลงโทษของผู้ฝ่าฝืน ก็ยังพบความจริงที่แสนจะเจ็บปวดว่า การจำคุกไม่เกิน 3 เดือน และปรับไม่เกิน 5,000 บาทที่ระบุไว้ในกฎหมายนั้นยังไม่เคยเกิดขึ้นแม้แต่ครั้งเดียว จึงไม่ใช่เรื่องแปลกเลยว่า ทำไมธนทศถึงให้คำนิยามแก่พระราชบัญญัติฉบับนี้ว่าเป็น 'เสือกระดาษ' ดีๆ นั่นเอง
2
เมื่อสถานการณ์เป็นเช่นนี้ คำถามที่ตามมาจากเรื่องที่เกิดขึ้นก็คือ แล้วอะไรกันแน่ที่เป็นอุปสรรคสำคัญที่ทำให้กฎหมายนี้ขาดความศักดิ์สิทธิ์และไม่สามารถบังคับใช้ได้จริงๆ สักที
หากพิจารณาในแง่ของตัวองค์กร ก็ต้องย้อนกลับไปดูคำพูดของ เธียรชัย ณ นคร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของ สขร. ที่กล่าวว่าในวงเสวนาเรื่องการผลักดันให้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมและสุขภาพเป็นข้อมูลข่าวสารที่ต้องจัดไว้ให้ประชาชนตรวจดูได้ตามมาตรา 9 (8) แห่ง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เมื่อ 2 ปีที่แล้วว่า ปัญหาสำคัญก็คือ กฎหมายไม่ระบุ 'นิยาม' ของคำว่า 'ข้อมูลสาธารณะ' ให้ชัดเจนว่าคืออะไรกันแน่ ทำให้กรรมการฯ ต้องใช้ความละเอียดอย่างมากในการพิจารณาว่าข้อมูลใดเป็นข้อมูลสาธารณะหรือข้อมูลไม่ใช่
ที่สำคัญ การเปิดเผยข้อมูลส่วนใหญ่ยังขึ้นอยู่กับหน่วยราชการเป็นหลัก หากภาครัฐเห็นว่าเปิดเผยแล้วจะส่งผลกระทบต่อผู้อื่นก็มีสิทธิ์ที่จะปฏิเสธได้ ซึ่งถ้าผู้ร้องต้องการทราบข้อมูลจริงๆ ก็ต้องยื่นอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการ ทำให้เสียเวลาอย่างมาก
ตัวอย่างหนึ่งที่เห็นได้ชัดเจนก็คือ เรื่องสิ่งแวดล้อมที่ส่วนใหญ่แทบจะไม่เปิดเผยข้อมูลใดๆ เลย และที่ผ่านมาทางคณะกรรมการฯ เองก็เคยหยิบยกเรื่องการเปิดเผยรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมหรืออีไอเอของโครงการสาธารณูปโภคต่างๆ ขึ้นมาพิจารณาเช่นกัน แต่ยังหาข้อยุติไม่ได้ โดยเฉพาะจุดที่เปิดเผยข้อมูลว่าควรเริ่มต้นเมื่อใด แต่ในความเห็นส่วนตัวกลับเห็นควร ตั้งแต่เริ่มกระบวนการจัดทำโครงการเลย เพราะประชาชนจะได้รู้ว่าโครงการนี้มีเงื่อนไขข้อกำหนดหรือกรอบการศึกษาอย่างไรบ้าง
แต่ในฐานะของภาคประชาชนอย่างธนทศ กลับมองว่าเรื่องนี้อยู่ที่ผลประโยชน์มากกว่า เพราะการปกปิดข้อมูลไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะประชาชนกับหน่วยงานภาครัฐเท่านั้น แต่ระหว่างหน่วยงานเองก็ยังมีการปกปิดด้วย
“จริงๆ ไม่ใช่แค่เรื่องสุวรรณภูมิเท่านั้นที่มีผลกระทบ ทุกเรื่องเป็นเหมือนกันหมด เรื่องไหนที่ให้แล้วเป็นโทษสำหรับเขาก็ไม่ให้ โดยเฉพาะผู้ที่ได้รับผลกระทบจากโครงการรัฐ ขอไปแทบจะไม่ได้ สิ่งที่เราทำได้ก็คือพึ่งสื่อ แต่มันก็ไม่ได้เป็นลายลักษณ์อักษร แล้วก็จะเป็นครั้งๆ ไปที่เขาออกมาแก้ตัว และก็ใช้คำพูดว่า เดี๋ยวจะให้ เดี๋ยวจะทำ พอเรื่องเงียบไปทุกอย่างก็เหมือนเดิม”
แต่เรื่องที่น่าจะเป็นหัวใจหลักของปัญหาคงหนีไม่พ้น ความไม่คุ้นเคยของประชาชนที่เรียกร้องหรือดำเนินการขอข้อมูล แม้ว่าข้อมูลนั้นจะเปิดหรือไม่ก็ตาม อย่างกรณีของการเมืองซึ่งถือว่าเป็นเรื่องใกล้ตัวและจำเป็น แต่ก็ต้องยอมรับว่าการรับรู้ของประชาชนก็ยังจำกัดอยู่ พูดง่ายๆ คือหากไม่ขอดู ก็ไม่มีโอกาสรับรู้ ซึ่ง รสนา โตสิตระกูล ประธานคณะกรรมาธิการศึกษาตรวจสอบเรื่องการทุจริตและธรรมาภิบาล วุฒิสภา ได้ชี้ให้เห็นว่า ถึงเวลาแล้วที่เรื่องนี้ต้องถูกต่อยอดอย่างจริงจังเสียที และต้องจัดระเบียบเพื่อให้ข่าวสารเผยแพร่ออกไปในวงกว้างกว่าที่เป็นอยู่ด้วย
“ข้อมูลบางเรื่องมันก็ไม่ได้เอื้ออำนวยให้สามารถเข้ามาดูได้ง่าย คือถ้ามีใครอยากรู้ก็เข้ามาดูได้เลย แต่ดิฉันเสนอว่า น่าจะมีการทำประวัติเอาไว้เผยแพร่อย่างเป็นระบบ ดังนั้นถ้าเราจัดทำเป็นแฟ้มเสีย อย่างประวัตินักการเมือง ต่อไป ใครอยากจะดูได้ว่าคนนี้มีความเห็นแบบใดกับเรื่องใดบ้าง ก็เข้ามาดูได้เลย”
เพราะฉะนั้นอาจจะกล่าวได้ว่า ปัจจัยสำคัญในเรื่องนี้ไม่ได้อยู่ที่การเปิดหรือไม่ปิดข้อมูลเท่านั้น แต่อยู่ที่ว่า ทำไมข้อมูลซึ่งถือเป็นประโยชน์และทุกคนควรรับรู้นั้น ถึงไม่วิ่งเข้าหาตัวประชาชนเองต่างหาก
3
แต่อย่างว่า งานนี้จะสรุปว่าปัญหาที่เกิดขึ้นเป็นเพราะนิสัยของสังคมไทยอย่างเดียวก็คงกระไรอยู่ เพราะแม้แต่ในประเทศอื่นๆ ก็เต็มไปด้วยปัญหานี้เช่นกัน ไม่เช่นนี้คงไม่เกิดกรณีวิกิลีกส์ขึ้นมาแน่นอน
ผศ.ดร.อัศวิน เนตรโพธิ์แก้ว คณบดีคณะนิเทศศาสตร์ มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์ ได้เปรียบเทียบรูปแบบการเปิดเผยข้อมูลของภาครัฐระหว่างประเทศไทยและประเทศอื่นๆ ไว้ว่า หากไปเทียบกับประเทศสังคมนิยมหรืออำนาจนิยม ก็ต้องถือว่า ไทยเปิดข้อมูลเยอะกว่ามาก แต่ปัญหาที่ทุกคนต้องจับตามองก็คือรูปแบบในการเปิดเผยข้อมูลนั้นออกมาในทิศทางไหนมากกว่า
“ถ้าสังเกตดูในระยะหลังๆ การให้ข้อมูลมันก็ยังมีลักษณะของอำนาจนิยมแฝงอยู่ค่อนข้างมาก จึงทำให้ช่องทางและการเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารยังมีข้อจำกัด อีกทั้งฝ่ายชนชั้นปกครองซึ่งเป็นผู้มีอำนาจทั้งทางตรงและทางอ้อม ก็ยังคงยึดติดอยู่กับกรอบและวิธีการเก่าๆ ที่รู้สึกว่าไม่จำเป็นต้องบอกข้อมูลทั้งหมด เลือกหยิบมาแค่ข้อมูลเพียงบางส่วนที่อยากให้รับรู้เท่านั้นก็พอแล้ว และเมื่อยังคงมีกรอบอย่างนี้ ภาคประชาชนก็คงต้องเรียกร้องและกระตุ้นเตือนในสิ่งที่เราสมควรได้รับรู้ เพื่อให้เห็นว่าการจะก้าวไปข้างหน้า สังคมมันต้องโปร่งใสเปิดกว้าง และมีเสรีภาพ มีความรับผิดชอบมากขึ้น ไม่ใช่ถอยหลังกลับไปสู่ระบบอำนาจนิยมอย่างเดิม”
ซึ่ง ผศ.ดร.อัศวิน บอกว่า หากจะแก้ปัญหานี้อย่างเป็นระบบ ทางออกที่สำคัญสุดน่าจะอยู่ที่สื่อมวลชน ที่ต้องมีความเป็นมืออาชีพมากขึ้น พยายามนำเสนอข้อมูลข่าวสารแบบไม่ให้ข้อจำกัดในเรื่องของการยึดโยงในเชิงธุรกิจ หรือระบบอำนาจนิยมเข้ามาครอบงำ ขณะที่ในส่วนของภาคประชาชนเองก็จำเป็นต้องมีการตื่นตัวให้สูงขึ้น จากเดิมที่เพิกเฉยหรือไม่เคยมีปากมีเสียงเลย ก็ต้องมีความกล้าให้มากขึ้น เพื่อให้เห็นว่าสังคมทุกวันนี้ ได้ก้าวไปข้างหน้าแล้ว และต้องการความโปร่งใสเปิดกว้างที่มีเสรีภาพ มีความรับผิดชอบมากขึ้น ไม่ใช่ถอยหลังกลับไปสู่ระบบอำนาจนิยมอย่างเดิม
แต่ทว่าในมุมองของ ธนทศชี้ว่าบทลงโทษต่างหากที่สำคัญที่จะทำให้เรื่องนี้ออกไปได้ เพราะแม้จะพึ่งสื่อ แต่ผลลัพธ์ที่ออกมาก็แสดงให้เห็นแล้วว่าไม่มีความยั่งยืน และเป็นแค่สัญญาปากเปล่า ซึ่งไม่ทำ แต่ถ้ากฎหมายมีความเข้มข้น และเข้มงวด ข้าราชการเองก็เริ่มมีความเกรงกลัว และต้องปฏิบัติตามอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
………
แม้ว่าคำพูดอย่าง ‘ความลับไม่มีในโลก’ อาจจะดูเป็นคำพูดที่หลักลอย เมื่อมาเทียบเคียงกับระบบราชการไทย แต่เมื่อความลับนั้นส่งผลกระทบโดยตรงต่อชีวิตของประชาชน ก็ถือเป็นเรื่องสำคัญที่ทุกคนได้ออกมาเปิดเผยข้อมูลนั้นให้เป็นที่ประจักษ์
เพราะต้องไม่ลืมว่า คุณภาพชีวิตของประชาชน และความรับผิดชอบที่มีร่วมกันในสังคมต่างหากที่สำคัญ แน่นอนว่า หากทุกคนต้องการให้เรื่องนี้เดินทางไปถึงผลสำเร็จโดยเร็ว ก็ต้องถือเป็นภาระของทุกคนที่จะต้องปรับตัวและแสดงให้เห็นว่า ข้อมูลสาธารณะนั้นเป็นสิ่งที่ทุกคนต้องเข้าถึงได้และเข้าถึงง่าย ไม่เช่นนั้นก็สุดท้ายก็จะไม่ต่างกับเวลา 10 กว่าปีที่ผ่านมาแทบจะไร้ค่ากับการบังคับใช้และกำกับดูแลกฎหมายฉบับนี้ในสังคมไทย
>>>>>>>>>>>
………
เรื่อง : ทีมภาพ CLICK
ภาพ : ทีมภาพ CLICK
