รัฐประศาสนศาสตร์ที่ใฝ่ประสงค์: ทลายกับดัก "คณะกรรมการเฟ้อ" สู่ภาวะผู้นำเชิงรุก

เอนก เหล่าธรรมทัศน์
อดีตอธิการวิทยาลัยรัฐกิจ ม.รังสิต
อดีตรัฐมนตรีว่าการกการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม

ต้องยอมรับว่า ไทยเรานั้นรับเอาความคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่มาเป็นแม่แบบนับตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา มี "สหรัฐ อเมริกา" เป็นต้นฉบับใหญ่ที่นักวิชาการและนักบริหารไทยเราไปรับเอามาใช้

หากมองผิวเผิน สหรัฐ อเมริกา คือดินแดนแห่งความย้อนแย้ง กล่าวคือเขารณรงค์ให้พนักงานทุกคนมีส่วนร่วมคิด มีฟีดแบค จากล่างขึ้นบน และรับฟังเสียงรอบด้าน แต่พอถึงเวลาเอาจริงทำจริง กลับมอบอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดให้ CEO หรือผู้นำคนเดียวฟันธงและรับผิดชอบไปเลย

นี่ไม่ใช่ความขัดแย้ง แต่มันคือ "กลไกคู่ขนาน" ที่ระดมสมองจากเบื้องล่าง แต่ให้อำนาจชี้นำจากเบื้องบน เพื่อไม่ให้องค์กรจมดิ่งลงสู่ห้วงอัมพาตทางความคิด โดยอาศัยวัฒนธรรมความรับผิดชอบส่วนบุคคลที่ CEO ต้องแบกรับทั้งเครดิตและความเสี่ยงทั้งหมด สะท้อนให้เห็นว่า ในระบอบประชา ธิปไตยที่เน้นการมีส่วนร่วม เขาก็ไม่เคยทิ้ง "ภาวะผู้นำ ศิลปะแห่งการนำ และความเด็ดขาดของซีอีโอ" ไปแม้แต่น้อย

หันกลับมามองสยามประเทศ ระบบราชการดั้งเดิมของเราไม่ได้มีปัญหาเรื่องความอ่อนแอ เรามี "หมาย เลขหนึ่ง" หรือศูนย์ กลางการตัดสินใจที่เด็ดขาดชัดเจนมาแต่ไหนแต่ไร พระมหากษัตริย์และขุนนางผู้ใหญ่ทรงอำนาจและขับเคลื่อนบ้านเมืองหรือแก้ไขวิกฤตได้อย่างเฉียบคมในแต่ละยุคสมัย

หากแต่วัฒนธรรมโบราณของเรามีจุดอ่อนสำคัญคือ "ขาดการมีส่วนร่วมของชั้นล่างหรือประชาชน" เป็นการสั่งการแบบทางเดียว จากยอดปิรามิดลงมาสู่ฐานราก

ทว่า เมื่อก้าวเข้าสู่โลกสมัยใหม่ แทนที่เราจะรักษาสมดุลระหว่าง "ความเด็ดขาดของผู้นำ" เข้ากับการ "รับฟังเสียงข้างล่าง" เรากลับหลงทางไปสร้าง "วัฒนธรรมคณะกรรม การ" ขึ้นมา

นี่เองที่ได้กลายเปลี่ยนเป็นความติดขัดใหญ่ในทางการบริหารที่ฝังรากลึก จนยากมากที่จะเปลี่ยนแปลงได้

ระบบคณะกรรมการได้กลายเป็นเกราะกำบังอันแยบยล เมื่อเกิดความผิดพลาดขึ้นมาจริงๆ เรากลับพบสัจ ธรรมที่ว่า "ร่วมกันรับผิดชอบ = ไม่มีใครต้องรับผิดชอบเลย"

คณะกรรมการถูกใช้เป็นเครื่องมือซื้อเวลา เกี่ยงงาน และเตะถ่วงนโยบาย จากผู้นำที่เคยเด็ดขาดแบบสยามโบราณ จึงถูกพันธการด้วยมติที่ประชุมจนกลายเป็นคนปลอดภัยเอาไว้ก่อน--เพลย์เซฟ ไร้นวัตกรรม ต่างจากบอร์ดบริหารตะวันตกที่เน้นแค่นโยบายและควบคุมดูแล (Oversight) แล้วปล่อยให้ผู้บริหารลุยงานเด็ดขาด

การแก้ปัญหาของเราอาจเริ่มจากการเรียนรู้จากนักคิดผู้นำระดับโลก และต่อด้วยบทเรียนในประวัติศาสตร์ไทย:

* วูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) - อดีตประธานาธิบดีสหรัฐฯ และผู้เชี่ยว ชาญรัฐประศาสน
ศาสตร์: ท่านชี้ว่าการทำให้ภาครัฐทำงานมีประสิทธิภาพนั้น มันยากกว่าการทำให้มันฉลาดขึ้นจริง เพราะการระดมคนนับร้อยมานั่งล้อมวงในคณะกรรมการเฟ้อ ไม่ได้ช่วยให้งานฉลาดขึ้น ตรงกันข้าม มันสร้างความสนใจหมกมุ่นในเรื่องหยุมหยิม

* ซี. นอร์ทโคต พาร์คินสัน (C. Northcote Parkinson) - นักคิดชาวอังกฤษ: เจ้าของกฎแห่งความหยุมหยิม (Law of Triviality) ที่เตือนว่า ยิ่งคณะกรรม การใหญ่ขึ้นเท่าไร ประสิทธิภาพก็จะยิ่งดิ่งลง และคนมักเสียเวลาไปกับการถกเถียงเรื่องปลีกย่อยไร้สาระ

โรคร้ายจากการประ ชุมและขอบเขตที่จำเป็นของคณะกรรมการ

ทั้งระบบราชการและภาคธุรกิจใหญ่ของไทยต่างหมดเวลาไปกับการประชุมที่ไม่มีประโยชน์ สวนทางกับความสำเร็จอย่างสิ้นเชิง วัฒนธรรมการประชุมที่ยืดเยื้อได้ทำลายความสามารถและภาวะผู้นำของคนเก่งๆ ไปเกือบหมด

กระนั้น มิได้หมาย ความว่าต้องยกเลิกการประชุมทั้งหมด แต่ผู้นำต้องเข้าใจ "ขอบ เขตที่จำเป็น" ของการใช้คณะกรรมการอย่างพอดี:

* งานที่ซับซ้อนและต้องการมุมมองข้ามศาสตร์: ใช้ "คณะทำงานเฉพาะกิจขนาดเล็ก" ที่มีผู้เชี่ยวชาญจริง ไม่ใช่ตัวแทนประดับบารมีทุกกระทรวง

* งานที่ต้องการฉันทามติเชิงโครงสร้าง: ใช้เพื่อสร้างความร่วมมือและลดแรงต้านในวาระสำคัญ (เช่น โมเดลคณะกรรมการประสานงาน)

* การควบคุมดูแลเชิงนโยบาย (Oversight): บอร์ดมีหน้าที่กำหนดทิศทาง ตรวจสอบ และประเมินผล CEO แล้วปล่อยให้ฝ่ายบริหารลุยงานเด็ดขาด
(กฏเหล็ก: คณะกรรมการต้องมีอายุจำกัด, ขนาดเล็กกระชับ, และมีเป้าหมายเพื่อตัดสินใจไม่ใช่ปัดความรับผิดชอบ)

ลี กวน ยิว (Lee Kuan Yew): ศิลปะการบริหารและการตัดสินใจอันเด็ดขาดของผู้สร้างชาติสิงคโปร์
หากพูดถึงโมเดลการบริหารภาครัฐที่ปฏิเสธ "โรคคณะกรรมการเฟ้อ" อย่างสิ้นเชิง ลี กวน ยิว คือตัวอย่างที่ทรงพลังที่สุดในระดับสากล ปรัชญาการบริหารของท่านตั้งอยู่บนหลักการที่ลึกซึ้ง:

* การปฏิเสธ Endless Consensus: ปฏิเสธการพยายามทำให้ทุกคนเห็นพ้องต้องกันอย่างไร้จุดสิ้นสุด เพราะจะพาองค์กรสู่อัมพาต ผู้นำต้องรับฟังข้อมูลรอบด้านแต่ต้อง "กล้าตัดสินใจเด็ดขาด" ในยามวิกฤต

* ระบบ Meritocracy และค่าตอบแทนเทียบเท่าเอกชน: ดึงคนเก่งที่สุดมาเป็นหัวหน้าหน่วยงาน ให้ผลตอบแทนสูงเพื่อป้องกันคอร์รัปชัน และเพื่อให้ข้าราชการระดับสูงมีอำนาจกล้าตัดสินใจแบบ CEO โดยไม่ต้องพึ่งมติคณะกรรมการเป็นเกราะบังหน้า

* Pragmatism (ความจริงจังและมุ่งผลสัม ฤทธิ์): รื้อทิ้งนโยบายหรือกฎหมายที่ล้าสมัยทันทีอย่างไร้ความลังเล เพื่อให้ประเทศแข่งขันได้

ถอดบทเรียนจากสามผู้นำไทย: ศิลปะการใช้ทีมงานกับการตัดสินใจเด็ดขาด
เมื่อหันมาพิจารณาบริบทการบริหารของไทยในอดีต จะพบว่าเรามีต้นแบบผู้นำที่พยายามทลายข้อจำกัดของระบบราชการและหลีกหนีจากหลุมพราง "คณะกรรมการเฟ้อ" ผ่าน 3 สไตล์ที่แตกต่างกัน:

* พลเอก เปรม ติณสูลานนท์: โมเดล "รัฐ บุรุษผู้ใช้ระบบคณะกรรมการสมานฉันท์"
* วิธีการบริหาร: ใช้ศิลปะการฟัง การสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจ และจัดวางกลไก "คณะกรรมการประ สานงาน" ร่วมกับพรรคร่วมรัฐบาลเพื่อสร้างเสถียรภาพทางการเมือง พร้อมทั้งดึงผู้เชี่ยวชาญหรือเทคโนแครทสายเศรษฐกิจมือสะอาดเข้ามาบริหารกระทรวงสำคัญโดมิยอมให้การเมืองเข้ามาแทรกแซง

* ความเด็ดขาด: บุคลิกพูดน้อย ฟังมาก แต่มีความเด็ดขาดสูงสุดในการ "ฟันธง" เพื่อรักษาเสถียรภาพของชาติในยามวิกฤต แสดงให้เห็นว่าความเด็ดขาดไม่จำเป็นต้องมาพร้อมความดุดันเสมอไป แต่เกิดจากบารมีและความน่าเชื่อถือ

* พลเอก ชาติชาย ชุณหะวัณ: โมเดล "CEO สายวิสัยทัศน์และการทูตฉับพลัน"

* วิธีการบริหารและการตัดสินใจเด็ดขาด: สมัยที่ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการต่างประเทศ พลเอกชาติชายได้แสดงให้เห็นถึงวิสัยทัศน์และความเด็ดขาดระดับโลกมาแล้ว เมื่อท่านตัดสินใจ "ฟื้นความสัมพันธ์กับประเทศจีนชั่วข้ามคืน" ท่ามกลางกระแสสง ครามเย็นและความหวาดระแวงของระบบราชการไทยในยุคนั้น โดยไม่ต้องรอตั้งคณะกรรมการศึกษาเป็นปีๆ
* เมื่อขึ้นมาเป็นนายกฯ พร้อมกับ "ทีมที่ปรึกษาบ้านพิษณุ โลก" ท่านยังสร้างความฮือฮาด้วยการ "ตัดสินใจพบปะผู้นำกัมพูชาเพื่อมุ่งสู่สัน ติภาพ" อย่างไม่ชักช้า หักดิบขั้นตอนของกระทรวงการต่างประเทศ สำนักงบประมาณ หรือหน่วยราชการอื่นที่อุ้ยอ้าย เพื่อเปลี่ยนสนามรบให้เป็นสนามการค้าทันที
* อานันท์ ปันยารชุน: โมเดล "CEO ภาครัฐผู้รื้อโครงสร้างและชิงออกแบบอนาคตประเทศ"

* วิธีการบริหารเชิงลึก: เมื่อเข้ารับตำ แหน่งผู้นำในยามวิกฤต คุณอานันท์ใช้วิธีจัดตั้งคณะรัฐมนตรีที่เปรียบเสมือน Executive Board ของบริษัทมหาชน ดึงเอาข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ที่เกษียณแล้วและมืออาชีพผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน (เช่น รัฐมน ตรีกระทรวงการคลังและเศรษฐกิจที่เป็น Technocrat ขนานแท้) เข้ามาคุมกระทรวงโดยไม่มีโควตานักการเมืองมาต่อรอง

* การใช้คณะทำงานเฉพาะกิจ: ในประเด็นยุทธศาสตร์ชาติ เช่น การปฏิรูปภาษีครั้งใหญ่และการผลักดันภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) รวมถึงการเปิดเสรีโทรคมนาคม ท่านไม่เคยตั้งคณะกรรมการชุดใหญ่ที่เต็มไปด้วยตัวแทนทุกกระทรวงมาเตะถ่วงเวลา แต่ใช้ "คณะทำงานเฉพาะกิจขนาดเล็ก" ที่ทำงานรวดเร็วแบบมืออาชีพ

* ความเด็ดขาดขั้นสุด: เปิดพื้นที่ให้ทีมงานถกเถียงและวิเคราะห์ข้อมูลรอบด้านอย่างอิสระ หากแต่เมื่อถึงเวลาชี้ขาด ท่านจะใช้สถานะผู้นำสูงสุด "ฟันธง" กล้าชนกับกลุ่มทุนและผลประโยชน์ทับซ้อน โดยไม่ใช้มติคณะกรรมการมาเป็นเกราะบังหน้า และพร้อมรับผิดชอบผลลัพธ์แต่เพียงผู้เดียว

บทสรุป:

การปฏิรูประบบราชการและการเมืองไทยไม่ใช่การคิดค้นประดิษฐ์สูตรใหม่ที่ซับซ้อน แต่เป็นการดึง "ความเด็ดขาดแบบสยามดั้งเดิม" มาผสานเข้ากับ "ศิลปะการบริหารแบบ CEO และทีมงานมืออาชีพ" ตามรอยบทเรียนจากอดีตผู้นำทั้งความกล้าหาญแบบพลเอกชาติชาย และความเด็ดขาดรอบ คอบแบบคุณอานันท์ ผสานกับแนวทางสากลอันทรงพลังของ ลี กวน ยิว และวิลสัน เพื่อทุบทำลายกำแพงคณะกรรมการเฟ้อและการประชุมที่ไร้ผลผลิต

เหนือสิ่งใด บทเรียนทั้งหมดนี้สอนให้เราตระหนักสัจธรรมข้อสำคัญที่สุดว่า—ในฐานะคนในภาครัฐ เราต้องเลิกทำงานเพื่อสร้างภาพ เพื่อให้คนชมหรือนิยมเป็นหลัก เพื่อให้ถูกกฎระเบียบเป็นหลัก แต่ต้องทำเพื่อสร้างผลงานให้บ้านเมือง และเพื่ออนาคตของบ้านเมืองอย่างแท้จริง นั่นจึงจะเป็นผู้นำไทยยุคนี้อย่างแท้จริง