ศ.ดร.ศิวัช พงษ์เพียจันทร์
ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยและพัฒนาการป้องกันและจัดการภัยพิบัติ
คณะพัฒนาสังคมและยุทธศาสตร์การบริหาร
สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า)
การที่รัฐบาลมีแนวคิดจัดตั้งระบบประกันภัยพิบัติแห่งชาติ โดยจัดสรรงบประมาณประมาณ 15,500 ล้านบาทต่อปี เพื่อจัดซื้อความคุ้มครองให้แก่ประชาชนประมาณ 30 ล้านครัวเรือน นับเป็นความพยายามปรับเปลี่ยนแนวทางบริหารจัดการภัยพิบัติจากการรอจ่ายเงินเยียวยาภายหลังเกิดความเสียหาย ไปสู่การถ่ายโอนความเสี่ยงล่วงหน้าผ่านกลไกประกันภัย อันอาจช่วยให้ประชาชนได้รับการชดเชยอย่างรวดเร็วและลดความไม่แน่นอนในการบริหารงบประมาณของภาครัฐ อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณารายละเอียดของโครงการซึ่งกำหนดให้ครอบคลุมภัยเพียง 3 ประเภท ได้แก่ อุทกภัย วาตภัย และแผ่นดินไหว ย่อมเกิดคำถามสำคัญว่า ขอบเขตความคุ้มครองดังกล่าวสอดคล้องกับหลักฐานทางวิทยาศาสตร์และโครงสร้างความเสี่ยงด้านภัยพิบัติที่ประเทศไทยมีแนวโน้มเผชิญในปี 2570 อย่างแท้จริงหรือไม่
ข้อมูลจากองค์กรพยากรณ์ภูมิอากาศชั้นนำของโลกมีทิศทางสอดคล้องกันว่า ปรากฏการณ์เอลนีโญในปี 2569 กำลังทวีความรุนแรงและมีแนวโน้มส่งอิทธิพลต่อเนื่องเข้าสู่ปี 2570 องค์การอุตุนิยมวิทยาโลกประเมินว่า เอลนีโญมีความน่าจะเป็นเกือบร้อยละ 100 ที่จะดำรงอยู่ต่อไปจนถึงช่วงเดือนธันวาคม 2569 ถึงกุมภาพันธ์ 2570 และอาจเพิ่มความรุนแรงถึงระดับ “รุนแรงมาก” ก่อนถึงจุดสูงสุดในช่วงปลายปี 2569 แม้ WMO จะมิได้ใช้คำว่า “Super El Niño” เป็นประเภทการจำแนกอย่างเป็นทางการก็ตาม
ในทิศทางเดียวกัน ศูนย์พยากรณ์สภาพภูมิอากาศของสหรัฐอเมริกาประเมินว่า มีความน่าจะเป็นมากกว่าร้อยละ 90 ที่ปรากฏการณ์ครั้งนี้จะมีความรุนแรงระดับ “very strong” ในช่วงฤดูใบไม้ร่วงและฤดูหนาวของซีกโลกเหนือระหว่างปี 2569–2570 ขณะที่ผลการพยากรณ์ของสถาบันวิจัยนานาชาติด้านภูมิอากาศและสังคมแห่งมหาวิทยาลัยโคลัมเบียพบว่า แบบจำลอง 25 จาก 26 แบบจำลองคาดการณ์ให้ค่าดัชนี Niño 3.4 อยู่ในระดับรุนแรงมากในช่วงปลายปี 2569 อีกทั้งยังประเมินความน่าจะเป็นของการคงอยู่ของเอลนีโญไว้ที่ร้อยละ 100 ต่อเนื่องถึงช่วงเดือนกุมภาพันธ์–เมษายน 2570 ก่อนจะลดลงเหลือร้อยละ 78 ในช่วงเดือนเมษายน–มิถุนายน 2570
หลักฐานดังกล่าวสะท้อนว่า ประเทศไทยกำลังเผชิญความเสี่ยงอย่างมีนัยสำคัญจากฝนทิ้งช่วง ปริมาณน้ำต้นทุนลดลง ภัยแล้งทางการเกษตร อุณหภูมิสูงผิดปกติ ไฟป่า หมอกควัน และผลกระทบต่อสุขภาพและรายได้ของประชาชน โดยเฉพาะในช่วงต้นถึงกลางปี 2570 ความเสี่ยงเหล่านี้มิได้สร้างความเสียหายเฉพาะต่อที่อยู่อาศัย หากแต่กระทบต่อระบบการผลิตทางการเกษตร ความมั่นคงด้านอาหาร ต้นทุนพลังงาน แหล่งน้ำเพื่อการอุปโภคบริโภค สุขภาพของประชาชน ตลอดจนเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและสังคมในภาพรวม ด้วยเหตุนี้ จึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องตั้งคำถามว่า เหตุใดรัฐบาลจึงเตรียมใช้งบประมาณสูงถึงปีละ 15,500 ล้านบาทเพื่อประกันอุทกภัย วาตภัย และแผ่นดินไหว แต่กลับมิได้กำหนดให้ภัยแล้งและความร้อนสุดขั้วเป็นส่วนหนึ่งของความคุ้มครอง ทั้งที่หลักฐานทางวิทยาศาสตร์บ่งชี้ว่าภัยทั้งสองประเภทมีความน่าจะเป็นสูงและอาจสร้างความเสียหายเป็นวงกว้างในปี 2570 การเลือกประเภทภัยที่จะนำมาประกันจึงควรตั้งอยู่บนการประเมินความน่าจะเป็นและมูลค่าความเสียหายที่คาดหมาย มิใช่พิจารณาเพียงความสะดวกในการออกแบบผลิตภัณฑ์ประกันภัยหรือการกำหนดเงื่อนไขการจ่ายค่าสินไหมทดแทน
อย่างไรก็ตาม การตั้งคำถามดังกล่าวมิได้หมายความว่าอุทกภัยจะไม่เกิดขึ้นเลยในปีที่ได้รับอิทธิพลจากเอลนีโญ แม้ปริมาณฝนรวมของประเทศอาจต่ำกว่าค่าปกติ แต่ฝนตกหนักเฉพาะพื้นที่ น้ำท่วมฉับพลัน น้ำป่าไหลหลาก ตลอดจนพายุระยะสั้นยังสามารถเกิดขึ้นได้ นอกจากนี้ การประเมินสภาพภูมิอากาศในลักษณะ “El Niño +1” ยังสะท้อนความเป็นไปได้ที่ช่วงกลางถึงปลายปี 2570 อาจเกิดการเปลี่ยนผ่านจากภาวะร้อนแล้งไปสู่ฝนตกหนักในบางพื้นที่ ดังนั้น อุทกภัยยังคงเป็นความเสี่ยงที่สมควรได้รับการคุ้มครอง เพียงแต่ไม่ควรถูกนำเสนอเสมือนเป็นความเสี่ยงหลักที่สามารถใช้แทนภาพรวมของภัยพิบัติทั้งหมดได้
ปัญหาสำคัญจึงอยู่ที่ความไม่สมดุลของขอบเขตความคุ้มครอง กล่าวคือ ภัยแล้งและความร้อนสุดขั้วอาจเกิดขึ้นเป็นระยะเวลายาวนาน ครอบคลุมพื้นที่กว้าง และก่อให้เกิดความเสียหายสะสมต่อประชาชนจำนวนมาก แต่กลับไม่ปรากฏอยู่ในกรมธรรม์ ขณะที่วาตภัยและแผ่นดินไหวซึ่งแม้สามารถสร้างความสูญเสียรุนแรงได้ แต่มีลักษณะความถี่ การกระจายตัว และระดับความเสี่ยงแตกต่างกันอย่างมากในแต่ละพื้นที่ กลับได้รับการบรรจุเป็นความคุ้มครองแบบครอบคลุมครัวเรือนทั่วประเทศ จึงควรมีคำอธิบายอย่างชัดเจนว่า การกำหนดภัยทั้งสามประเภทตั้งอยู่บนฐานข้อมูลความเสียหายย้อนหลัง แบบจำลองความเสี่ยงเชิงพื้นที่ และการประเมินความเสียหายคาดหมายรายปี หรือเป็นเพียงการเลือกภัยที่สามารถจัดทำเป็นผลิตภัณฑ์ประกันภัยได้โดยสะดวก
รัฐบาลจึงควรเปิดเผยหลักเกณฑ์การคำนวณเบี้ยประกัน ฐานข้อมูลภัยพิบัติที่นำมาใช้ การประเมินความเสียหายคาดหมายของภัยแต่ละประเภท ตลอดจนอัตราส่วนระหว่างเบี้ยประกันที่รัฐต้องจ่ายกับค่าสินไหมที่ประชาชนคาดว่าจะได้รับจริง นอกจากนี้ ยังควรเปิดเผยค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการ ค่านายหน้า ผลตอบแทนของบริษัทประกันภัย เงื่อนไขการประกันภัยต่อ และกลไกแบ่งปันผลประโยชน์ในกรณีที่ค่าสินไหมต่ำกว่าเบี้ยประกันอย่างมาก เพื่อให้สาธารณชนสามารถตรวจสอบได้ว่า งบประมาณจำนวนดังกล่าวถูกกำหนดขึ้นบนหลักคณิตศาสตร์ประกันภัยและการประเมินความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์อย่างรอบคอบแล้วหรือไม่
อีกประเด็นหนึ่งที่ควรได้รับการพิจารณาคือ การกำหนดความคุ้มครองแบบเหมารวมประมาณ 30 ล้านครัวเรือนทั่วประเทศอาจไม่สอดคล้องกับระดับความเสี่ยงที่แตกต่างกันในแต่ละพื้นที่ ครัวเรือนในลุ่มน้ำซึ่งเกิดน้ำท่วมซ้ำซาก พื้นที่ชายฝั่งซึ่งเผชิญความเสี่ยงจากพายุ พื้นที่ใกล้แนวรอยเลื่อนมีพลัง และพื้นที่เกษตรกรรมซึ่งเสี่ยงต่อภัยแล้งย่อมมีโครงสร้างความเสี่ยงแตกต่างกัน การจัดสรรเบี้ยประกันและวงเงินคุ้มครองจึงควรอาศัยการแบ่งเขตความเสี่ยงและฐานข้อมูลเชิงพื้นที่ แทนการใช้เงื่อนไขเดียวกันทั่วประเทศโดยมิได้คำนึงถึงความแตกต่างดังกล่าว
ในปีที่หลักฐานทางวิทยาศาสตร์ชี้ว่าภัยแล้งและความร้อนมีแนวโน้มเด่นชัด รัฐบาลจำเป็นต้องแสดงให้เห็นด้วยว่า การนำงบประมาณ 15,500 ล้านบาทไปชำระเบี้ยประกันภัยจะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อประชาชนมากกว่าการนำเงินส่วนหนึ่งไปลงทุนในระบบกักเก็บน้ำ การเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรน้ำ การประกันภัยพืชผลแบบดัชนี การป้องกันไฟป่า การลดผลกระทบจากความร้อนต่อสุขภาพ และการพัฒนาระบบเตือนภัยล่วงหน้าหรือไม่ เพราะแม้กรมธรรม์จะช่วยบรรเทาความเดือดร้อนภายหลังเกิดเหตุ แต่ไม่สามารถเพิ่มปริมาณน้ำต้นทุน ป้องกันผลผลิตทางการเกษตรเสียหาย ลดอุณหภูมิในเมือง หรือยับยั้งปัญหาไฟป่าและฝุ่นละอองขนาดเล็กได้
แนวทางที่เหมาะสมจึงมิใช่การปฏิเสธระบบประกันภัยพิบัติ หากแต่เป็นการปรับระบบดังกล่าวให้เป็นส่วนหนึ่งของการบริหารความเสี่ยงหลายภัยอย่างบูรณาการ โดยกำหนดความคุ้มครองให้สอดคล้องกับระดับความเสี่ยงของแต่ละพื้นที่และแต่ละช่วงเวลา รวมถึงพิจารณาเพิ่มการประกันภัยแล้ง การประกันผลผลิตทางการเกษตรแบบดัชนี และมาตรการคุ้มครองประชาชนจากความร้อนสุดขั้ว ควบคู่กับการลงทุนเพื่อลดความเสี่ยงเชิงโครงสร้าง การถ่ายโอนความเสี่ยงผ่านบริษัทประกันภัยและการลดต้นเหตุของความสูญเสียต้องดำเนินไปพร้อมกัน มิใช่ให้น้ำหนักแก่การจ่ายเงินภายหลังเกิดภัยจนบดบังความสำคัญของการป้องกันและการเตรียมความพร้อม
ท้ายที่สุด คำถามที่รัฐบาลควรตอบต่อประชาชนจึงมิใช่เพียงว่า เมื่อเกิดภัยแล้วประชาชนจะได้รับเงินชดเชยรวดเร็วเพียงใด แต่ต้องตอบให้ได้ด้วยว่า เหตุใดประเทศไทยจึงกำลังเตรียมใช้งบประมาณปีละ 15,500 ล้านบาทเพื่อประกันภัยบางประเภท ขณะที่ภัยซึ่งหลักฐานทางวิทยาศาสตร์บ่งชี้ว่ามีโอกาสเกิดสูงและอาจสร้างความเสียหายอย่างกว้างขวางในปี 2570 กลับไม่ได้รับความคุ้มครองโดยตรง หากรัฐบาลไม่สามารถเปิดเผยแบบจำลองความเสี่ยง หลักคณิตศาสตร์ประกันภัย การวิเคราะห์ความคุ้มค่า และเหตุผลในการเลือกประเภทภัยอย่างโปร่งใส นโยบายนี้ย่อมถูกตั้งคำถามได้โดยชอบธรรมว่า เป็นระบบประกันภัยพิบัติแห่งชาติที่ออกแบบจากความเสี่ยงแท้จริงของประชาชน หรือเป็นเพียงการนำงบประมาณสาธารณะไปจัดซื้อผลิตภัณฑ์ประกันภัยที่อาจไม่สอดคล้องกับภัยสำคัญซึ่งประเทศกำลังจะเผชิญ