ประกันภัยพิบัติแบบเหมาจ่าย : ตาข่ายความปลอดภัยทางสังคมหรือการจ่ายเบี้ยที่เกินภาระจริง?

ศ.ดร.ศิวัช พงษ์เพียจันทร์
ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยและพัฒนาการป้องกันและจัดการภัยพิบัติ
คณะพัฒนาสังคมและยุทธศาสตร์การบริหาร
สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า)

แนวคิดของรัฐบาลในการจัดสรรงบประมาณปีละ 15,500 ล้านบาท เพื่อจัดซื้อกรมธรรม์ประกันภัยพิบัติแบบเหมาจ่ายให้แก่ประชาชนประมาณ 30 ล้านครัวเรือนทั่วประเทศ ครอบคลุมภัยหลักสามประเภท ได้แก่ อุทกภัย วาตภัย และแผ่นดินไหว นับเป็นความพยายามสำคัญในการปรับเปลี่ยนระบบบริหารจัดการภัยพิบัติของประเทศไทย จากการจ่ายเงินเยียวยาภายหลังเกิดเหตุผ่านเงินทดรองราชการและงบกลาง ไปสู่กลไกการโอนความเสี่ยงทางการเงินผ่านระบบประกันภัย โดยรัฐบาลคาดหวังว่ากลไกดังกล่าวจะช่วยให้ประชาชนได้รับเงินชดเชยอย่างรวดเร็ว ลดขั้นตอนทางราชการ และทำให้ภาระทางการคลังจากภัยพิบัติสามารถคาดการณ์ได้มากขึ้น อย่างไรก็ตาม การอภิปรายร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2570 เมื่อวันที่ 9 กันยายน พ.ศ. 2569 ได้ทำให้เกิดข้อถกเถียงอย่างกว้างขวางเกี่ยวกับความถูกต้องของฐานข้อมูลที่นำมาใช้ประเมินความคุ้มค่า ตลอดจนความเหมาะสมของวงเงินเบี้ยประกันเมื่อเปรียบเทียบกับรายจ่ายเยียวยาที่รัฐเคยจ่ายจริง

ประเด็นสำคัญคือความแตกต่างของตัวเลขที่รัฐบาลใช้ในการเยียวยาผู้ประสพภัย ข้อมูลที่เปิดเผยต่อสาธารณะพบว่ามีตัวเลขอย่างน้อยสามชุด ได้แก่ ประมาณ 3,000–4,000 ล้านบาทต่อปี ประมาณ 5,300 กว่าล้านบาทต่อปี และ 9,877 ล้านบาทต่อปี ตัวเลขทั้งสามมิได้หมายความว่าชุดใดชุดหนึ่งจำเป็นต้องผิดทั้งหมด หากแต่อาจเกิดจากความแตกต่างด้านขอบเขตของภัยพิบัติ ประเภทรายจ่าย หน่วยงานผู้เบิกจ่าย และช่วงเวลาที่ใช้คำนวณ ดังนั้น การประเมินนโยบายอย่างเป็นธรรมจำเป็นต้องแยกฐานข้อมูลแต่ละชุดออกจากกันอย่างชัดเจน มิควรนำตัวเลขซึ่งมีนิยามและกรอบเวลาแตกต่างกันมาเปรียบเทียบโดยตรงโดยปราศจากคำอธิบาย

ตัวเลขชุดแรกประมาณ 3,000–4,000 ล้านบาทต่อปี สะท้อนรายจ่ายเยียวยาภายใต้ระบบเดิมที่เกี่ยวข้องกับภารกิจของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย โดยมุ่งพิจารณาความเสียหายจากภัยสามประเภทที่โครงการประกันภัยเสนอให้ความคุ้มครอง ได้แก่ อุทกภัย วาตภัย และแผ่นดินไหว ตัวเลขดังกล่าวจึงมีขอบเขตค่อนข้างจำกัด และไม่ควรตีความว่าเป็นมูลค่าความเสียหายทางเศรษฐกิจทั้งหมดจากภัยพิบัติของประเทศ เนื่องจากอาจไม่ครอบคลุมงบประมาณฟื้นฟูโครงสร้างพื้นฐาน เงินชดเชยทางการเกษตร ค่าใช้จ่ายด้านสาธารณสุข รายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจนความสูญเสียทางเศรษฐกิจของภาคเอกชน อย่างไรก็ดี หากวัตถุประสงค์ของการเปรียบเทียบคือการพิจารณาว่างบประมาณค่าเบี้ยประกันจำนวน 15,500 ล้านบาทจะสามารถทดแทนรายจ่ายเยียวยาที่ ปภ. เคยรับผิดชอบได้อย่างคุ้มค่าหรือไม่ ตัวเลข 3,000–4,000 ล้านบาทย่อมเป็นฐานเปรียบเทียบที่มีความเกี่ยวข้องโดยตรง และทำให้พบว่าค่าเบี้ยประกันที่เสนอสูงกว่ารายจ่ายเฉลี่ยดังกล่าวประมาณ 3.9–5.2 เท่า (https://www.posttoday.com/smart-life/747987)

ตัวเลขชุดที่สองประมาณ 5,300 กว่าล้านบาทต่อปี เป็นค่าเฉลี่ยรายจ่ายด้านภัยพิบัติจากข้อมูลย้อนหลังที่มีการอ้างถึงในการประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 21 เมษายน พ.ศ. 2569 โดยระบุช่วงเวลาการศึกษาตั้งแต่ พ.ศ. 2546–2569 และเรียกโดยสรุปว่าเป็นข้อมูลย้อนหลังประมาณ 23 ปี ตัวเลขนี้มีช่วงเวลาคำนวณยาวกว่าชุดแรก จึงช่วยลดอิทธิพลของความผันผวนจากปีที่เกิดภัยพิบัติรุนแรงเป็นพิเศษ และอาจสะท้อนภาระงบประมาณในระยะยาวได้ดีกว่า อย่างไรก็ตาม ก่อนนำไปใช้เป็นฐานตัดสินใจควรเปิดเผยรายละเอียดว่าได้รวมรายจ่ายประเภทใดและจากหน่วยงานใดบ้าง รวมทั้งวิธีปรับมูลค่าเงินตามอัตราเงินเฟ้อ เนื่องจากรายจ่ายในอดีตกับรายจ่ายปัจจุบันไม่ควรถูกเปรียบเทียบด้วยมูลค่าเงินที่ตราไว้โดยไม่มีการปรับฐาน หากใช้ค่าเฉลี่ยประมาณ 5,300 ล้านบาทเป็นตัวตั้ง ค่าเบี้ยประกันปีละ 15,500 ล้านบาทจะสูงกว่ารายจ่ายเฉลี่ยในอดีตประมาณ 2.9 เท่า ซึ่งเป็นส่วนต่างมากพอที่จะต้องมีการอธิบายด้วยหลักคณิตศาสตร์ประกันภัยและข้อมูลความเสี่ยงที่ตรวจสอบได้ (https://www.pptvhd36.com/news/การเมือง/282932)

ตัวเลขชุดที่สามคือ 9,877 ล้านบาทต่อปี ซึ่ง นพ.วรงค์ เดชกิจวิกรม ระบุว่าได้จากการนำยอดรายจ่ายรวมประมาณ 40,000 ล้านบาทในช่วงสี่ปีมาคำนวณเป็นค่าเฉลี่ยรายปี ข้อสังเกตดังกล่าวมุ่งโต้แย้งคำกล่าวที่ว่าประเทศไทยต้องใช้งบประมาณเยียวยาภัยพิบัติสูงถึงปีละ 40,000 ล้านบาท โดยเห็นว่าตัวเลขประมาณ 40,000 ล้านบาทเป็นยอดรวมหลายปี มิใช่ค่าใช้จ่ายของแต่ละปี เมื่อหารเฉลี่ยแล้วจึงเหลือประมาณ 9,877 ล้านบาทต่อปี หากยึดตัวเลขนี้เป็นฐาน ค่าเบี้ยประกัน 15,500 ล้านบาทยังคงสูงกว่ารายจ่ายเฉลี่ยประมาณ 5,623 ล้านบาท หรือราวร้อยละ 57 ต่อปี แม้ส่วนต่างจะต่ำกว่าการเปรียบเทียบกับสองชุดข้อมูลแรก แต่ก็ยังเป็นประเด็นที่รัฐบาลต้องชี้แจงว่าความคุ้มครองเพิ่มเติม ความรวดเร็วในการจ่ายค่าสินไหม และการถ่ายโอนความเสี่ยงไปยังภาคประกันภัยมีมูลค่าเพียงพอที่จะรองรับต้นทุนส่วนเพิ่มดังกล่าวหรือไม่(https://www.nationtv.tv/news/politics/378983027)

ด้วยเหตุนี้ ข้อโต้แย้งที่ว่าการจ่ายเบี้ยประกันปีละ 15,500 ล้านบาทมีความคุ้มค่าเพราะรัฐต้องจ่ายเงินเยียวยาปีละ 40,000 ล้านบาทจึงยังไม่อาจยอมรับได้โดยปราศจากการเปิดเผยรายละเอียดของข้อมูล หากจำนวน 40,000 ล้านบาทเป็นยอดรวมสี่ปี การนำไปเปรียบเทียบกับเบี้ยประกันของปีเดียวจะเป็นการเปรียบเทียบคนละหน่วยเวลาและทำให้ภาระรายจ่ายเดิมดูสูงกว่าความเป็นจริง นอกจากนี้ ยังต้องแยกให้ชัดเจนระหว่าง “เงินเยียวยาที่รัฐจ่ายจริง” “งบประมาณเพื่อการฟื้นฟูทั้งหมด” และ “มูลค่าความเสียหายทางเศรษฐกิจจากภัยพิบัติ” เพราะตัวเลขทั้งสามประเภทมีความหมายแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ มูลค่าความเสียหายทางเศรษฐกิจอาจสูงกว่างบประมาณเยียวยาหลายเท่า แต่ไม่อาจนำมาใช้เป็นเหตุผลสนับสนุนค่าเบี้ยประกันได้โดยตรง หากกรมธรรม์มิได้ให้ความคุ้มครองความเสียหายเหล่านั้นทั้งหมด

ในเชิงการคลัง ผลการเปรียบเทียบจากทุกฐานข้อมูลที่ปรากฏยังนำไปสู่ข้อสรุปในทิศทางเดียวกัน กล่าวคือ ค่าเบี้ยประกันปีละ 15,500 ล้านบาทสูงกว่าค่าเฉลี่ยรายจ่ายเยียวยาที่มีการอ้างอิง ไม่ว่าจะใช้ฐาน 3,000–4,000 ล้านบาท 5,300 ล้านบาท หรือ 9,877 ล้านบาทต่อปี อย่างไรก็ตาม การที่ค่าเบี้ยประกันสูงกว่าค่าสินไหมเฉลี่ยมิได้พิสูจน์โดยอัตโนมัติว่านโยบายไม่มีความคุ้มค่า เพราะหน้าที่สำคัญของประกันภัยคือการคุ้มครองเหตุการณ์ซึ่งมีโอกาสเกิดต่ำแต่สามารถสร้างความเสียหายรุนแรง ตลอดจนช่วยให้รัฐสามารถควบคุมความผันผวนของรายจ่ายได้ สิ่งที่ต้องพิจารณาจึงมิใช่การเปรียบเทียบเบี้ยประกันกับค่าเฉลี่ยในอดีตเพียงประการเดียว แต่ต้องพิจารณาความเสียหายสูงสุดที่อาจเกิดขึ้น ความน่าจะเป็นของเหตุการณ์แต่ละระดับ วงเงินคุ้มครอง ข้อยกเว้น เงื่อนไขการจ่ายค่าสินไหม และความมั่นคงทางการเงินของผู้รับประกันร่วมด้วย

ข้อมูลที่เผยแพร่เกี่ยวกับโครงการระบุวงเงินความคุ้มครองรวมประมาณ 70,000–75,000 ล้านบาทต่อปี ขณะที่ค่าเบี้ยประกันอยู่ที่ 15,500 ล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วนประมาณร้อยละ 20–21 ของวงเงินคุ้มครอง ตัวเลขดังกล่าวอยู่ในระดับที่สูงและสมควรได้รับการชี้แจงด้วยรายงานคณิตศาสตร์ประกันภัยอย่างละเอียด ทั้งในด้านความถี่และความรุนแรงของภัย การกระจายตัวของความเสี่ยงระหว่างพื้นที่ ความสัมพันธ์ของเหตุการณ์ภัยพิบัติที่อาจเกิดพร้อมกัน ต้นทุนการประกันภัยต่อ และอัตราส่วนค่าสินไหมที่คาดการณ์ไว้ การระบุเพียงว่ารัฐบาลสามารถสร้างความคุ้มครองวงเงินสูงโดยจ่ายเบี้ยประกันต่ำกว่าวงเงินคุ้มครองนั้นยังไม่เพียงพอ เพราะวงเงินคุ้มครองสูงสุดมิได้หมายความว่าประชาชนจะได้รับค่าสินไหมเต็มวงเงินดังกล่าวในทุกปี อีกทั้งการจ่ายจริงยังขึ้นอยู่กับเงื่อนไขและเกณฑ์การเกิดภัยที่กำหนดไว้ในกรมธรรม์ (https://mgronline.com/onlinesection/detail/9690000088129)

ประเด็นสำคัญอีกประการหนึ่งคือ การซื้อกรมธรรม์แบบเหมาจ่ายรายปีไม่มีคุณสมบัติในการสะสมเงินทุน หากปีใดไม่มีภัยพิบัติถึงเกณฑ์หรือมีค่าสินไหมต่ำ เงินเบี้ยประกันส่วนที่เหลือย่อมไม่กลับมาเป็นทุนสำรองของรัฐ เว้นแต่สัญญาจะกำหนดกลไกแบ่งปันกำไร คืนเบี้ย หรือสะสมเครดิตสำหรับปีถัดไปไว้เป็นการเฉพาะ ลักษณะดังกล่าวแตกต่างจากกองทุนภัยพิบัติแห่งชาติซึ่งสามารถสะสมเงินในปีปกติไว้รองรับปีที่เกิดความเสียหายสูง ดังนั้น การประเมินนโยบายจึงควรเปรียบเทียบอย่างน้อยสามทางเลือก ได้แก่ การซื้อประกันภัยแบบเหมาจ่าย การจัดตั้งกองทุนสำรองของรัฐ และการใช้ระบบผสมผสานระหว่างกองทุนของรัฐกับการประกันภัยต่อสำหรับความเสียหายระดับรุนแรง มิใช่เปรียบเทียบเฉพาะระบบประกันภัยกับการจ่ายเงินเยียวยาภายหลังเกิดเหตุเท่านั้น

ข้อเสนอของรัฐบาลมีจุดแข็งตรงที่สามารถขยายความคุ้มครองไปยังประชาชนจำนวนมากได้ทันที รวมถึงครัวเรือนรายได้น้อยซึ่งไม่มีศักยภาพซื้อประกันภัยด้วยตนเอง และอาจช่วยแก้ปัญหาความล่าช้าของกระบวนการสำรวจความเสียหายและการอนุมัติงบประมาณเฉพาะกิจได้ หากระบบได้รับการออกแบบอย่างมีประสิทธิภาพ ประชาชนอาจได้รับเงินชดเชยภายในระยะเวลาสั้นหลังเกิดภัย ซึ่งมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการดำรงชีพและการฟื้นตัวในระยะแรก อย่างไรก็ดี ความรวดเร็วในการจ่ายเงินจะเกิดขึ้นได้จริงต่อเมื่อเกณฑ์การจ่ายค่าสินไหมมีความชัดเจน ใช้ข้อมูลที่ตรวจสอบได้ และไม่สร้างภาระการพิสูจน์สิทธิแก่ประชาชนมากเกินไป หากเงื่อนไขในกรมธรรม์มีความซับซ้อนหรือกำหนดข้อยกเว้นไว้กว้าง ประโยชน์จากความคุ้มครองเชิงนามธรรมอาจไม่แปรเปลี่ยนเป็นการเยียวยาที่มีประสิทธิผลในทางปฏิบัติ

ในด้านกฎหมายและธรรมาภิบาล การใช้งบประมาณแผ่นดินปีละ 15,500 ล้านบาทต้องสอดคล้องกับหลักความคุ้มค่า ประสิทธิภาพ ความโปร่งใส และความยั่งยืนตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ รัฐบาลจึงควรเปิดเผยฐานข้อมูลที่ใช้คำนวณเบี้ยประกัน รายงานการประเมินความเสี่ยง แบบจำลองความเสียหาย รายละเอียดความคุ้มครอง ตลอดจนผลการเปรียบเทียบทางเลือกในการบริหารความเสี่ยงต่อรัฐสภาและสาธารณชน กระบวนการคัดเลือกบริษัทประกันภัยต้องเปิดกว้างและตรวจสอบได้ โดยเฉพาะเมื่อวงเงินโครงการมีขนาดใหญ่และอาจมีผู้ประกอบการเพียงไม่กี่รายที่มีศักยภาพรับประกันหรือจัดหาประกันภัยต่อในระดับดังกล่าว ทั้งยังควรกำหนดกลไกป้องกันการผูกขาด การเอื้อประโยชน์ และความขัดแย้งทางผลประโยชน์อย่างรัดกุม ขณะเดียวกัน รัฐจำเป็นต้องทบทวนฐานอำนาจทางกฎหมายในการเข้าทำสัญญาประกันภัยแทนครัวเรือนทั่วประเทศให้ชัดเจน โดยเฉพาะสถานะของรัฐในฐานะผู้เอาประกัน สถานะของประชาชนในฐานะผู้รับประโยชน์ หลักส่วนได้เสียในสัญญาประกันภัย วิธีพิสูจน์สิทธิ ตลอดจนความสัมพันธ์ระหว่างค่าสินไหมจากกรมธรรม์กับเงินช่วยเหลือประเภทอื่นของรัฐ นอกจากนี้ การใช้ภาษีทั่วไปเพื่อให้ความคุ้มครองทุกครัวเรือนในลักษณะเดียวกันอาจก่อให้เกิดคำถามด้านความเป็นธรรม เนื่องจากครัวเรือนในพื้นที่เสี่ยงต่ำอาจร่วมรับภาระต้นทุนของครัวเรือนในพื้นที่เสี่ยงสูง ขณะที่ผู้ถือครองทรัพย์สินมูลค่าสูงและผู้มีรายได้น้อยอาจได้รับความคุ้มครองจากงบประมาณในอัตราที่ไม่แตกต่างกัน การออกแบบระบบที่เหมาะสมจึงควรให้รัฐอุดหนุนเต็มจำนวนแก่กลุ่มเปราะบาง ขณะที่ผู้มีศักยภาพทางเศรษฐกิจร่วมสมทบตามระดับรายได้ มูลค่าทรัพย์สิน และความเสี่ยงของพื้นที่

แนวทางที่มีความยั่งยืนมากกว่าคือการพัฒนาระบบบริหารความเสี่ยงแบบแบ่งชั้น โดยจัดตั้งกองทุนประกันภัยพิบัติแห่งชาติที่สามารถสะสมเงินทุนข้ามปี ใช้กองทุนดังกล่าวรองรับความเสียหายที่เกิดขึ้นบ่อยแต่มีมูลค่าไม่สูงมาก และโอนความเสี่ยงจากเหตุการณ์รุนแรงไปยังตลาดประกันภัยต่อหรือตลาดทุนระหว่างประเทศผ่านเครื่องมือที่เหมาะสม กลไกเช่นนี้จะช่วยรักษาข้อดีของระบบประกันภัยในด้านความรวดเร็วและการจำกัดความผันผวนของรายจ่าย ขณะเดียวกันก็ลดปัญหาการจ่ายเบี้ยทิ้งในปีที่มีค่าสินไหมต่ำ นอกจากนี้ ควรเชื่อมโยงอัตราเงินสมทบและสิทธิประโยชน์เข้ากับมาตรการลดความเสี่ยง เช่น การปรับปรุงความแข็งแรงของอาคาร การยกระดับที่อยู่อาศัย การไม่ก่อสร้างในพื้นที่รับน้ำ และการจัดทำระบบป้องกันภัยระดับชุมชน เพื่อให้ระบบประกันภัยมิได้ทำหน้าที่เพียงชดเชยความเสียหาย แต่มีส่วนช่วยลดความเสี่ยงเชิงโครงสร้างด้วย

โดยสรุป เมื่อปรับฐานตัวเลขให้สอดคล้องกับข้อมูลที่ปรากฏในการอภิปรายแล้ว ไม่ควรใช้ช่วงประมาณ 15,500 ล้านบาทต่อปีเป็นตัวเลขหลักอีกต่อไป แต่ควรนำเสนอข้อมูลอย่างน้อยสามชุดควบคู่กัน ได้แก่ รายจ่ายประมาณ 3,000–4,000 ล้านบาทต่อปีตามขอบเขตการเยียวยาภัยสามประเภทของ ปภ. ค่าเฉลี่ยระยะยาวประมาณ 5,300 กว่าล้านบาทต่อปีจากข้อมูลย้อนหลังที่มีการอ้างถึงในที่ประชุมคณะรัฐมนตรี และค่าเฉลี่ยสี่ปีล่าสุดประมาณ 9,877 ล้านบาทต่อปีตามการคำนวณที่ นพ.วรงค์นำเสนอ ตัวเลขเหล่านี้ทำให้เห็นว่าเบี้ยประกันปีละ 15,500 ล้านบาทสูงกว่ารายจ่ายเฉลี่ยในอดีตทุกฐานที่ถูกหยิบยกขึ้นอภิปราย แต่ยังไม่เพียงพอที่จะวินิจฉัยความคุ้มค่าของนโยบายโดยสมบูรณ์จนกว่าจะมีการเปิดเผยขอบเขตข้อมูลและสมมติฐานทางคณิตศาสตร์ประกันภัยอย่างครบถ้วน ความสำเร็จของนโยบายจึงมิได้ขึ้นอยู่กับการประกาศวงเงินความคุ้มครองที่สูงหรือคำมั่นว่าจะจ่ายเงินได้รวดเร็วเท่านั้น หากขึ้นอยู่กับความถูกต้องของข้อมูล ความสมเหตุสมผลของค่าเบี้ย ความชัดเจนของสัญญา ความโปร่งใสของการจัดซื้อจัดจ้าง และการออกแบบโครงสร้างทางการเงินที่สามารถสะสมทุนและกระจายความเสี่ยงได้อย่างยั่งยืน หากองค์ประกอบเหล่านี้ยังไม่ได้รับการพิสูจน์อย่างเพียงพอ โครงการดังกล่าวย่อมมีความเสี่ยงที่จะกลายเป็นภาระทางการคลังประจำปีมากกว่าจะเป็นหลักประกันภัยพิบัติที่มั่นคงสำหรับประชาชนในระยะยาว