โดย ดร.สุวันชัย แสงสุขเอี่ยม
อดีตสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
21 สิงหาคม 2569
จากข้อพิพาทเขตแดนทางทะเลติมอร์เลสเต-ออสเตรเลีย และการดำเนินการในการประนอมภาคบังคับข้อพิพาทติมอร์เลสเต-ออสเตรเลีย ตามที่ได้กล่าวแล้วในตอนที่ 18 แล้ว 19 ตามลำดับ ทำให้เห็นถึงรายละเอียดและภาพรวมที่สำคัญซึ่งส่งผลให้คู่กรณีสามารถตกลงเขตแดนทางทะเลกันได้สำเร็จ โดยสามารถสรุปเป็นบทเรียนความสำเร็จของการประนอมภาคบังคับดังกล่าวซึ่งอาจนำมาใช้ประโยชน์กับกรณีการประนอมภาคบังคับข้อพิพาทเขตแดนทางทะเลไทย-กัมพูชาได้ดังนี้
1. การเลือกให้นักการทูตที่มีความรู้ด้านกฎหมายให้เป็นประธานคณะกรรมาธิการประนอมทำให้แนวทางของการดำเนินการในการประนอมไม่ได้ให้ความสำคัญเฉพาะข้อเท็จจริงด้านกฎหมาย แต่ให้ความสำคัญในการดำเนินการให้เกิดความเชื่อมั่นและความไว้วางใจต่อกัน รวมทั้งการได้มาซึ่งข้อตกลงที่คู่กรณีแต่ละฝ่ายต่างพึงพอใจ ซึ่งเป็นส่วนสำคัญที่ทำให้เกิดผลสำเร็จ โดยในช่วงแรกคู่กรณีมีจุดยืนที่แตกต่างกันมาก ในขณะที่ติมอร์-เลสเตมีจุดยืนที่ต้องการแบ่งเขตแดนทางทะเลที่ถาวรโดยใช้เส้นมัธยะ (median line) ตามกฎหมายระหว่างประเทศ ในการแบ่งเขตแดนสำหรับชายฝั่งทะเลของทั้งสองฝ่ายที่อยู่ตรงข้ามกัน แต่ออสเตรเลียมีจุดยืนว่าไหล่ทวีปของตนทอดยาวตามธรรมชาติเลยเส้นมัธยะออกไปจนถึงร่องลึกติมอร์ (Timor Trough) ซึ่งอยู่ห่างจากชายฝั่งของติมอร์-เลสเตเพียงราว 50 ไมล์ทะเล และต้องการเจรจาเฉพาะเรื่องพื้นที่พัฒนาร่วม (Joint Development Area) ซึ่งตนเองได้เปรียบตามสนธิสัญญาที่ได้ทำไว้กับติมอร์-เลสเต ทั้งนี้ ผู้ประนอมที่แต่ละฝ่ายแต่งตั้งฝ่ายละสองคนต่างเป็นผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านกฎหมายระหว่างประเทศทั้งหมด ซึ่งหากประธานคณะกรรมาธิการฯ ที่ถูกเลือกเป็นผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านกฎหมายระหว่างประเทศอีกคน อาจทำให้การประนอมให้ความสำคัญเฉพาะข้อเท็จจริงด้านกฎหมายเท่านั้นซึ่งอาจทำให้การประนอมไม่เกิดผลสำเร็จได้
2.การกำหนดให้การประชุมของคณะกรรมาธิการฯ เป็นความลับ เพื่อให้เกิดการหารือกันอย่างเต็มที่ ตรงไปตรงมา และเปิดกว้าง รวมทั้งส่งเสริมให้เกิดการยุติข้อพิพาท แต่ในขณะเดียวกันเพื่อประโยชน์ด้านความโปร่งใสและเพื่อให้ประชาชนของประเทศคู่กรณีได้รับทราบข่าวสารสำคัญที่เกี่ยวข้อง คณะกรรมาธิการฯ ได้ตกลงให้มีการออกข่าวประชาสัมพันธ์เป็นระยะผ่านทางสำนักเลขาธิการของศาลอนุญาโตตุลาการถาวร (Permanent Court of Arbitration: PCA) ซึ่งทำหน้าที่ด้านธุรการและทะเบียนสำหรับกระบวนการนี้ รวมถึงจัดให้มีการไต่สวนโดยเปิดเผย (public hearing) ในช่วงเริ่มต้นเพื่อให้คู่กรณีได้นำเสนอจุดยืนหลักของตนต่อสาธารณะ การที่ประชาชนของแต่ละฝ่ายได้รับทราบข่าวสารในการประนอมเป็นระยะทำให้เกิดความเข้าใจและช่วยส่งเสริมให้เกิดการยอมรับผลลัพธ์ของการประนอมมากยิ่งขึ้น
3.คณะกรรมาธิการฯ ให้ความสำคัญและจัดเวลาให้ถึงสามวันในการรับฟังข้อโต้แย้งของออสเตรเลียต่ออำนาจหน้าที่ของคณะกรรมาธิการฯ ซึ่งออสเตรเลียได้ยกเหตุผลหลักว่าสนธิสัญญา CMATS (Treaty between Australia and the Democratic Republic of Timor-Leste on Certain Maritime Arrangements in the Timor Sea: CMATS) กำหนดให้คู่กรณีทั้งสองฝ่ายต้องไม่ใช้สิทธิในการดำเนินการใด ๆ เกี่ยวกับเขตแดนทางทะเลระหว่างกันตลอดระยะเวลา50 ปีที่สนธิสัญญามีผลบังคับใช้ จึงทำให้การประนอมภาคบังคับไม่อาจกระทำได้ และคณะกรรมาธิการฯ ได้มีคำวินิจฉัยที่ชัดเจนและมีมติเป็นเอกฉันท์ว่า คณะกรรมาธิการฯ มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการประนอมดังกล่าว โดยมีเหตุผลสำคัญที่ว่าUNCLOS 1982 เป็นสนธิสัญญาที่มีผลใช้บังคับในภายหลังกับทั้งสองฝ่ายในปี 2556 ซึ่งเป็นปีที่ติมอร์-เลสเตเข้าเป็นภาคีอนุสัญญานี้ ดังนั้น สนธิสัญญาCMATS ซึ่งทั้งสองฝ่ายตกลงกันในปี2549 จึงไม่มีผลเหนือกว่า UNCLOS 1982 ตามข้อ 30(3) ของอนุสัญญาเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ.1969(Vienna Convention on the Law of Treaties, 1969) ด้วยคำวินิจฉัยที่ชัดเจนและมีมติเป็นเอกฉันท์โดยมีหนึ่งในผู้ประนอนที่ออสเตรเลียแต่งตั้งเป็นชาวออสเตรเลียร่วมอยู่ด้วย จึงทำให้ออสเตรเลียไม่อาจโต้แย้งคำวินิจฉัยดังกล่าวได้และยอมรับให้การประนอมดำเนินต่อไป
4.คณะกรรมาธิการฯ ได้ริเริ่มเสนอข้อเสนอที่ออกแบบเพื่อขจัดอุปสรรคระหว่างคู่กรณีทีละขั้นตอน ซึ่งเรียกว่า“ชุดมาตรการสร้างความเชื่อมั่นแบบบูรณาการ (Integrated Package of Confidence-building Measures)” เพื่อสร้างความเชื่อมั่นและความไว้วางใจต่อกัน ซึ่งเป็นที่ยอมรับของคู่กรณีโดยคณะกรรมาธิการฯ และคู่กรณีได้ออกแถลงการณ์ร่วมสามฝ่ายว่าคู่กรณีตกลงกันในชุดมาตรการสร้างความเชื่อมั่นแบบบูรณาการดังกล่าว
5.คณะกรรมาธิการฯ ได้กำหนดวาระการดำเนินงานที่ท้าทายเพื่อขับเคลื่อนการเจรจาให้คืบหน้าไปอย่างรวดเร็ว โดยคู่กรณีได้มีการหารือตามกรอบที่วางไว้ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมาธิการฯ ในเวลา 10 เดือนก่อนที่จะครบกำหนดที่คณะกรรมาธิการฯ ต้องมอบรายงานการประนอมให้เลขาธิการสหประชาชาติ อีกทั้งคณะกรรมาธิการฯ ได้จัดทำและมอบเอกสารที่ไม่เป็นทางการของแนวทางการแก้ไขปัญหาที่เป็นไปได้ให้คู่กรณีพิจารณา เพื่อกระตุ้นและท้าทายให้คู่กรณีพิจารณาจุดยืนขั้นสุดท้ายของตน
6.คณะกรรมาธิการฯ ไม่ได้ยึดติดกับระเบียบปฏิบัติที่เคร่งครัดแบบศาลหรือคณะตุลาการ โดยตระหนักว่าการเจรจาเพื่อหาข้อตกลงนั้นอาจไม่สามารถดำเนินการภายในห้องเจรจาที่เป็นทางการได้ ในบางโอกาส คณะกรรมาธิการฯ ได้แบ่งกลุ่มย่อยเพื่อหารือกันอย่างไม่เป็นทางการควบคู่ไปกับการประชุมหลัก โดยมีการพูดคุยกับผู้นำคนสำคัญ ซึ่งบางครั้งเป็นการหารือแบบตัวต่อตัว กลยุทธ์ที่ยืดหยุ่นและรูปแบบการประชุมที่ปรับเปลี่ยนได้ตามสถานการณ์เช่นนี้ถือเป็นกุญแจสำคัญในการคลี่คลายความขัดแย้งและทลายทางตันของการเจรจา นอกจากนี้ ประธานกรรมาธิการฯ ยังได้เดินทางไปเยือนออสเตรเลียและติมอร์-เลสเตเพื่อหารือกับผู้นำของแต่ละประเทศถึงข้อเสนอที่เป็นไปได้สำหรับข้อตกลงเขตแดนทางทะเล
7.คณะกรรมาธิการฯ ได้ดำเนินการประนอมจนคู่กรณีได้บรรลุข้อตกลงในประเด็นหลัก ทั้งในเรื่องการกำหนดเขตแดนทางทะเลที่ถาวรโดยใช้เส้นมัธยะตามที่ติมอร์-เลสเตต้องการ โดยมีการปรับเส้นดังกล่าวเพียงเล็กน้อยเพื่อให้บรรลุผลอันเที่ยงธรรม (equitable solution) ตาม UNCLOS 1982 และเรื่องการแบ่งปันผลประโยชน์ในพื้นที่พัฒนาร่วมจากแหล่งปิโตรเลียม Greater Sunrise ให้ออสเตรเลียจนกว่าแหล่งดังกล่าวจะถูกใช้จนหมดสิ้นลงตามที่ออสเตรเลียต้องการ รวมทั้งการรักษาข้อผูกพันที่เทียบเท่ากันสำหรับผู้รับสัญญาโครงการที่กำลังดำเนินอยู่ในแหล่งปิโตรเลียมต่างๆ เพื่อให้สิทธิที่มีอยู่ของผู้รับสัญญายังคงได้รับการคุ้มครอง ซึ่งนำไปสู่การทำสนธิสัญญาระหว่างออสเตรเลียกับสาธารณรัฐประชาธิปไตยติมอร์-เลสเต ว่าด้วยการกำหนดเขตแดนทางทะเลในทะเลติมอร์ ค.ศ.2018(Treaty between Australia and the Democratic Republic of Timor-Leste Establishing their Maritime Boundaries in the Timor Sea, 2018.)
เขตแดนทางทะเลระหว่างติมอร์-เลสเตกับออสเตรเลียภายใต้สนธิสัญญานี้เป็นไปตามภาพที่ 1 โดยเส้นสีเหลืองแสดงเส้นเขตไหล่ทวีป เส้นสีขาวแสดงเส้นเขตไหล่ทวีปชั่วคราว และเส้นสีแดงแสดงเส้นเขตเศรษฐกิจจำเพาะซึ่งใช้เป็นเส้นเดียวกันกับเส้นเขตไหล่ทวีป ทั้งนี้ เส้นเขตเศรษฐกิจจำเพาะจะขยายออกไปอีกเมื่อติมอร์-เลสเตและอินโดนีเซียสามารถเจรจาตกลงเส้นเขตเศรษฐกิจจำเพาะระหว่างกันได้ ส่วนเส้นเขตไหล่ทวีปชั่วคราวจะถูกปรับโดยอัตโนมัติเมื่อติมอร์-เลสเตและอินโดนีเซียสามารถเจรจาตกลงเส้นเขตไหล่ทวีประหว่างกันได้และเมื่อแหล่งปิโตรเลียม Greater Sunrise Laminaria และCorallina ถูกใช้จนหมดสิ้นลง โดยทางทิศตะวันตก เส้นเขตไหล่ทวีปอาจเบนไปทางทิศตะวันตกจากจุด TA-2 เพื่อไปบรรจบกับเส้นเขตไหล่ทวีประหว่างติมอร์-เลสเตและอินโดนีเซียที่จะเจรจาตกลงกันในอนาคต ณ แนวเส้นตามสนธิสัญญาเขตพื้นดินท้องทะเล (seabed) ออสเตรเลีย-อินโดนีเซีย ค.ศ. 1972 ระหว่างจุด A17 และ A18 แต่จะไม่เลยไปเกินกว่าจุด A18 ส่วนทางทิศตะวันออก เส้นเขตไหลทวีปอาจเบนไปทางทิศตะวันออกจากจุด TA-11 เพื่อไปบรรจบกับเส้นเขตไหล่ทวีประหว่างติมอร์-เลสเตและอินโดนีเซียจะเจรจาตกลงกันในอนาคต ณ แนวเส้นตามสนธิสัญญาเขตพื้นดินท้องทะเลออสเตรเลีย-อินโดนีเซีย ค.ศ.1972
แหล่งปิโตรเลียมภายใต้สนธิสัญญานี้ โปรดดูภาพที่1 ประกอบ แหล่ง Bayu-Undon Kitan และBuffalo อยู่ในเขตไหล่ทวีปของติมอร์-เลสเต ดังนั้นรายได้ทั้งหมดจากแหล่งดังกล่าวจะถูกโอนไปให้ติมอร์-เลสเต ส่วนแหล่ง Greater Sunrise ที่ใช้เป็นพื้นที่พัฒนาร่วมนั้นส่วนใหญ่ตั้งอยู่ในเขตไหล่ทวีปของติมอร์-เลสเต ดังนั้นรายได้ส่วนใหญ่จึงให้ตกเป็นของติมอร์-เลสเตโดยแบ่งสัดส่วนรายได้ของติมอร์-เลสเต : ออสเตรเลีย ในส่วนต้นน้ำ (upstream revenue) เป็น70: 30 กรณีมีการวางท่อส่งไปยังติมอร์-เลสเต หรือเป็น 80 : 20 กรณีมีการวางท่อส่งไปยังออสเตรเลีย จากการแบ่งสัดส่วนเดิม 50 : 50 ตามสนธิสัญญาCMATS ที่ถูกยกเลิกไป นอกจากนี้ ยังกำหนดให้มีระบอบพิเศษสำหรับGreater Sunrise(Greater Sunrise Special Regime) เพื่อการพัฒนา การใช้ประโยชน์ และการบริหารจัดการร่วมกัน โดยให้หน่วยงานแห่งชาติเพื่อกิจการปิโตรเลียมและแร่ธาตุของติมอร์-เลสเต (ANPM) ทำหน้าที่เป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมาย (Designated Authority) ในนามของทั้งสองฝ่าย และให้คณะกรรมการกำกับดูแล (Governance Board) ทำหน้าที่กำกับดูแลในเชิงยุทธศาสตร์ ซึ่งประกอบด้วยผู้แทน3 คนโดยมีผู้แทนที่ได้รับการแต่งตั้งจากติมอร์-เลสเต 2 คน และจากออสเตรเลีย 1 คน