รัฐประศาสนศาสตร์ : ศาสตร์ หรือ ศิลป์แห่งการปกครองและนำพา

เอนก เหล่าธรรมทัศน์
รัฐมนตรี​ กระทรวง​ อว.​ 2563-2566
ผอ​ รปด​ ม​ รังสิต​ 2554-2562


หลงทางในป่าของศาสตร์

หลายทศวรรษที่ผ่านมา การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ในโลกที่พูดภาษาอังกฤษ และในโลกที่รับอิทธิพลจากโลกนั้น รวมทั้งประเทศไทยของเรา ได้พยายามอย่างหนักที่จะสถาปนาตัวเองให้เป็น "ศาสตร์" ที่น่าเชื่อถือในสายตาของศาสตร์อื่น เราอยากให้การบริหารภาครัฐเป็นวิทยาศาสตร์ วัดผลได้ พิสูจน์ได้ มีสมมติฐานและบทพิสูจน์ มีโมเดลและแบบจำลอง มีสมการและค่าสัมประสิทธิ์

ความพยายามนี้ไม่ใช่เรื่องเลวร้ายในตัวเอง หากแต่เมื่อดำเนินมาถึงจุดหนึ่ง เรากลับพบว่ามีบางสิ่งสำคัญหลุดมือไป

สิ่งที่หลุดมือไปนั้นคืออะไร

มันคือความจริงที่ว่า รัฐประศาสนศาสตร์ไม่ใช่วิทยาศาสตร์บริสุทธิ์ และไม่ควรพยายามจะเป็น เพราะวัสดุที่เราทำงานด้วยไม่ใช่ดิน หิน โลหะ หรือตัวเลข แต่มันคือ มนุษย์ — มนุษย์ที่มีชีวิต มีอารมณ์ มีประวัติศาสตร์ มีความทรงจำ มีความหวัง และมีความคับแค้น มนุษย์ที่รวมตัวกันเป็นชุมชน เป็นชาติ เป็นวัฒนธรรม

และเมื่อวัสดุคือมนุษย์ เครื่องมือที่เหมาะสมที่สุดก็มิใช่เครื่องมือของวิทยาศาสตร์ แต่คือเครื่องมือของ ศิลปินและผู้นำ

อะไรคือ "ศาสตร์" และอะไรคือ "ศิลป์แห่งการนำ"

เรามักเข้าใจคลาดเคลื่อนว่าศาสตร์สูงกว่าศิลป์ จริงกว่า มีหลักฐานกว่า และน่าเชื่อถือกว่า นี่คืออคติของโลกสมัยใหม่ที่ยกย่องเหตุผลและดูแคลนสัญชาตญาณ

แต่ในความเป็นจริง ศาสตร์กับศิลป์ทำหน้าที่ต่างกัน

ศาสตร์ แสวงหากฎสากลที่คงที่และไม่ขึ้นกับบริบท แรงโน้มถ่วงทำหน้าที่เหมือนกันไม่ว่าคุณจะอยู่กรุงเทพหรือไคโร คุณจะโกรธหรือมีความสุข คุณจะเชื่อในพระเจ้าหรือไม่เชื่อก็ตาม

ศิลป์ ตรงกันข้าม ศิลป์ทำงานกับบริบท กับความเฉพาะหน้า กับจังหวะที่เหมาะสมซึ่งไม่เคยซ้ำกันสองครั้ง ช่างปั้นหม้อรู้ว่าเนื้อดินในแต่ละวันไม่เหมือนเดิม นักดนตรีรู้ว่าผู้ฟังในแต่ละคืนมีอารมณ์ต่างกัน ผู้กำกับละครรู้ว่านักแสดงคนนี้ต้องการคำแนะนำที่แตกต่างจากอีกคน

ศิลปะแห่งการนำ ยิ่งไปไกลกว่านั้นอีก เพราะมันไม่เพียงตอบสนองต่อบริบท แต่มัน สร้างบริบทใหม่ มันไม่เพียงอ่านสถานการณ์ แต่มัน เปลี่ยนสถานการณ์ มันไม่เพียงเข้าใจผู้คน แต่มัน ดลใจผู้คนให้ลุกขึ้นมาทำในสิ่งที่ไม่คิดว่าจะทำได้

งานปกครอง งานบริหารภาครัฐ งานบริการสาธารณะนั้น โดยเนื้อแท้เป็นทั้งศิลป์และศิลปะแห่งการนำ มากกว่าศาสตร์ เพราะมันคือการปฏิบัติที่ต้องเผชิญกับมนุษย์และสถานการณ์อันไม่เคยซ้ำรอย และเหนือไปกว่านั้น มันคือการนำพาผู้คนและสังคมไปสู่อนาคตที่ยังมาไม่ถึง

รากเหง้าแห่งความหลงทาง

เหตุใดเราจึงหลงทาง และพยายามทำให้รัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์

คำตอบส่วนหนึ่งอยู่ในประวัติศาสตร์ เมื่อรัฐประศาสนศาสตร์ถือกำเนิดขึ้นในโลกตะวันตก ณ ปลายศตวรรษที่สิบเก้า มันถูกตั้งอยู่บนฐานคิดที่เชื่อว่า การปกครองสามารถแยกจากการเมืองได้ ราวกับการบริหารคือเครื่องจักรที่นำนโยบายไปปฏิบัติโดยปราศจากอคติ ปราศจากดุลยพินิจ และปราศจากความเป็นมนุษย์

ต่อมา กระแสการจัดการแบบวิทยาศาสตร์ก็พัดพาให้เราเชื่อว่า ในการทำงานใด ๆ มี "หนทางที่ดีที่สุด" เพียงหนทางเดียว และหน้าที่ของนักบริหารคือการค้นหาและกำกับให้ทุกคนทำตามนั้น

จนถึงทศวรรษ 1980 การจัดการภาครัฐแนวใหม่ก็เข้ามาเสริมด้วยภาษาของเศรษฐศาสตร์ เปลี่ยนประชาชนให้เป็น "ลูกค้า" เปลี่ยนการรับใช้ให้เป็น "ธุรกรรม" และเปลี่ยนคุณค่าที่วัดไม่ได้ให้กลายเป็น "ตัวชี้วัดผลสัมฤทธิ์"

ภายใต้กระแสเหล่านี้ เราได้ผลิตนักบริหารที่เชี่ยวชาญในการวิเคราะห์นโยบาย ในการอ่านสเปรดชีต ในการเขียนแผนยุทธศาสตร์ — แต่เราไม่ได้ผลิตนักบริหารที่ เข้าใจมนุษย์ และเราไม่ได้ผลิตนักบริหารที่ นำพาเป็น

เรามีผู้รู้จริงในเทคนิคการจัดการ แต่เราไม่มีผู้รู้จริงในศิลปะการปกครองและนำพา

ศิลป์ของการปกครองและนำพาคืออะไร

หากจะกล่าวให้ถึงแก่น ศิลปะแห่งการปกครองและนำพาประกอบด้วยมิติสำคัญหลายประการ

มิติแรก: การปฏิบัติคือหัวใจ

รัฐประศาสนศาสตร์ไม่ควรเป็นศาสตร์ที่เรียนรู้ผ่านตำราและห้องเรียนเป็นหลัก มันควรเป็นศิลป์ที่เรียนรู้ผ่าน การปฏิบัติภายใต้การชี้นำของครู

ลองเทียบกับศิลปะอื่นดูเถิด เราไม่อาจเรียนดนตรีไทยเพียงแค่ฟังบรรยายเรื่องโน้ตและบันไดเสียง เราต้องนั่งลงต่อหน้าครูปี่พาทย์ ฟังท่านเป่า ดูท่านวางนิ้ว ลองผิดลองถูก ได้รับคำแนะนำเฉพาะหน้า ในวันที่เราเป่าได้ถูกโน้ตแต่ไร้จิตวิญญาณ ครูจะบอกว่า "ถูกแต่ไม่ถึง" ในวันที่เราเป่าเสียงสั่นแต่วิญญาณถึง ครูจะบอกว่า "ใช่แล้ว"

การเรียนรัฐประศาสนศาสตร์ควรเป็นเช่นนี้ด้วย เราต้องการ ครู มากกว่า อาจารย์ เราต้องการ การฝึกฝน มากกว่า การฟังบรรยาย เราต้องการ ระบบพี่เลี้ยง ที่ผู้มีประสบการณ์คอยดูผู้เริ่มต้น คอยถามว่า "ตรงนี้คุณคิดอย่างไร ทำไมจึงตัดสินใจเช่นนั้น อะไรคือสิ่งที่คุณมองไม่เห็น"

ความรู้ที่เกิดขึ้นจากกระบวนการนี้คือ ความรู้ที่ฝังลึก รู้มากกว่าที่พูดได้ รู้ในมือ รู้ในหัวใจ รู้ในสัญชาตญาณ เป็นความรู้ที่ค่อย ๆ ซึมซับผ่านกาลเวลาและการไตร่ตรอง

มิติที่สอง: วิจารณญาณอยู่เหนือกฎเกณฑ์

กฎหมายและระเบียบเป็นสิ่งจำเป็น แต่กฎเกณฑ์ที่ดีที่สุดในโลกก็ไม่สามารถเขียนให้ครอบคลุมทุกความเป็นไปได้ของชีวิตมนุษย์ เพราะชีวิตมนุษย์นั้นซับซ้อนเกินกว่าตัวอักษรใด ๆ จะตามทัน

ศิลปะของการปกครองจึงอยู่ที่การรู้ว่าเมื่อใดควรยึดกฎ เมื่อใดควรใช้เจตนารมณ์ของกฎ และเมื่อใดควรกล้าที่จะยืนอยู่บนคุณธรรม แม้จะต้องเบี่ยงเบนจากขั้นตอนที่วางไว้

นี่คือสิ่งที่ตำราเรียกว่า วิจารณญาณปฏิบัติ อันเป็นความสามารถที่เกิดจากประสบการณ์ การไตร่ตรอง และการซึมซับแบบอย่างจากผู้ที่มาก่อน วิจารณญาณเช่นนี้ไม่อาจสอนด้วยสไลด์นำเสนอ ไม่อาจวัดด้วยข้อสอบปรนัย และไม่อาจแทนที่ด้วยปัญญาประดิษฐ์ใด ๆ

มิติที่สาม: การอ่านมนุษย์และวัฒนธรรมคือเครื่องมือสำคัญ

ในขณะที่ศาสตร์แสวงหาตัวแปรที่วัดได้ ศิลป์ของการปกครองกลับให้ความสำคัญกับสิ่งที่วัดไม่ได้

ประวัติศาสตร์ของชุมชน ความทรงจำร่วมของคนในท้องถิ่น ความแค้นที่ฝังลึกจากนโยบายในอดีต ความหวังที่ผู้คนมีต่อรัฐ ความศรัทธาหรือความสิ้นศรัทธาในอำนาจ — สิ่งเหล่านี้คือ "วัสดุ" ที่นักบริหารศิลป์ทำงานด้วย

การจะอ่านสิ่งเหล่านี้ออกต้องใช้เวลาอยู่กับชุมชน ต้องฟังให้มากกว่าพูด ต้องสังเกตสิ่งที่ไม่ได้พูดออกมา และต้องมี "สัมผัส" ที่บอกว่าในสถานการณ์นี้ อะไรคือสิ่งที่ควรทำ และอะไรคือสิ่งที่ไม่ควรทำอย่างยิ่งยวด

มิติที่สี่: ศิลปะแห่งการนำพา

และนี่คือมิติที่สำคัญที่สุดที่ถูกมองข้ามในรัฐประศาสนศาสตร์กระแสหลัก นั่นคือ การนำพา — การไม่เพียงบริหารงานประจำวันให้ราบรื่น แต่การสามารถชี้นำทิศทาง หล่อหลอมความหวัง และพาผู้คนไปสู่สิ่งที่ยังไม่เคยมีมาก่อน

นักบริหารที่แท้จริงมิใช่เพียงผู้รักษาสถานภาพ หากแต่คือผู้ที่มองเห็นอนาคตก่อนคนอื่น มองเห็นโอกาสในวิกฤต มองเห็นศักยภาพในคนที่ตัวเองยังมองไม่เห็น และที่สำคัญคือ กล้าที่จะลงมือทั้งที่ยังไม่มีความแน่นอน

ศิลปะแห่งการนำพาในงานภาครัฐแตกต่างจากการนำพาในภาคธุรกิจ เพราะมันไม่ได้วัดด้วยกำไรหรือส่วนแบ่งตลาด แต่วัดด้วยความเป็นธรรมที่เพิ่มขึ้น ความทุกข์ที่ลดลง ความหวังที่งอกงาม และศรัทธาของประชาชนที่มีต่อรัฐ

ผู้บริหารภาครัฐที่เป็นผู้นำคือผู้ที่สามารถยืนขึ้นกล่าวในวันที่ระบบล้มเหลวว่า "ผมรับผิดชอบเอง" คือผู้ที่สามารถปลอบประโลมชุมชนในวันที่นโยบายสร้างความเจ็บปวดโดยไม่ตั้งใจ และคือผู้ที่สามารถจุดประกายให้ข้าราชการทั้งกรมลุกขึ้นมาปฏิรูปตัวเองโดยไม่ต้องรอคำสั่งจากใคร

การนำพาในความมืดมน — บ่อยครั้งที่ผู้นำภาครัฐต้องตัดสินใจในภาวะที่ข้อมูลไม่สมบูรณ์และอนาคตอ่านยาก การระบาดของโรคใหม่ ภัยพิบัติที่ไม่เคยเกิดมาก่อน วิกฤตเศรษฐกิจที่มาโดยไม่มีสัญญาณเตือน ในภาวะเช่นนั้น ตำราและโมเดลทั้งหลายเงียบงัน สิ่งที่เหลืออยู่คือวิจารณญาณ ความกล้าหาญ และความสามารถในการสงบสติอารมณ์ของผู้คน

การนำพาการเปลี่ยนแปลง — การปฏิรูปใด ๆ ล้วนมีผู้เสียประโยชน์และผู้ต่อต้าน ผู้นำที่แท้จริงไม่ใช่ผู้ที่ใช้อำนาจบังคับให้ยอมจำนน แต่คือผู้ที่สามารถสร้างการยอมรับด้วยเหตุผล สร้างการมีส่วนร่วมด้วยความจริงใจ และรักษาสมดุลระหว่างการเดินหน้าไม่หยุดยั้งกับการฟังเสียงของผู้ได้รับผลกระทบ

การนำพาด้วยแบบอย่าง — ในระบบราชการ คำพูดมีราคาถูก เพราะทุกคนพูดภาษาเดียวกันหมด — "เพื่อประชาชน" "เพื่อประโยชน์สุข" "เพื่อความโปร่งใส" — แต่สิ่งที่แยกผู้นำออกจากผู้สั่งการคือการกระทำ เมื่อผู้นำทำในสิ่งที่ตนเองพูด ลูกน้องก็จะทำตามโดยไม่ต้องมีคำสั่ง เมื่อผู้นำกล้ารับผิดแทนที่จะโยนความผิด เมื่อผู้นำลงไปคลุกฝุ่นแทนที่จะนั่งในห้องแอร์ นั่นคือการนำพาที่แท้จริง

ฟื้นฟูรัฐประศาสนศาสตร์ในฐานะศิลป์แห่งการนำ

ข้อเสนอของผมไม่ใช่การละทิ้ง "ศาสตร์" ไปเสียหมด ข้อมูลและการวิเคราะห์ยังคงมีที่ทางของมัน แต่เราต้องจัดลำดับความสำคัญใหม่

หนึ่ง เราต้องปรับวิธีการสอน จากการบรรยายในห้องใหญ่ มาเป็นการเรียนแบบฝึกหัด มีกรณีศึกษาที่ลึกซึ้ง มีการฝึกตัดสินใจภายใต้แรงกดดัน มีการสะท้อนคิดหลังการกระทำ และที่สำคัญคือมีระบบพี่เลี้ยงที่จริงจัง

สอง เราต้องให้คุณค่ากับประสบการณ์มากกว่าปริญญาบัตร คนที่ทำงานในชุมชนมายี่สิบปีอาจรู้มากกว่าคนที่จบปริญญาเอกจากเมืองนอก แต่หากระบบราชการของเรายังคงให้คุณค่าเฉพาะวุฒิการศึกษา เราก็จะไม่มีวันได้ใช้ภูมิปัญญาที่แท้จริง

สาม เราต้องลดการครอบงำของตัวชี้วัดและเปิดพื้นที่ให้กับวิจารณญาณ เมื่อทุกอย่างถูกวัด ทุกอย่างก็จะถูกบิดเบือนเพื่อให้วัดได้ นักบริหารศิลป์ต้องการพื้นที่ที่เขาสามารถพูดว่า "ตัวเลขนี้ดี แต่ไม่ได้สะท้อนความจริงทั้งหมด" โดยไม่ถูกลงโทษ

สี่ เราต้องสร้างวัฒนธรรมแห่งการเล่าเรื่อง เรื่องเล่าจากข้าราชการเก่าแก่ เรื่องเล่าจากผู้บริหารที่เคยผิดพลาดและเรียนรู้ เรื่องเล่าจากชุมชนที่ได้รับผลกระทบจากนโยบาย — เรื่องเล่าเหล่านี้คือตำราที่มีชีวิต และคือวิธีที่มนุษย์เรียนรู้ได้ดีที่สุด

ห้า เราต้องบ่มเพาะภาวะผู้นำตั้งแต่ระดับต้น ไม่ใช่รอให้ถึงระดับสูงแล้วค่อยอบรมภาวะผู้นำ เพราะภาวะผู้นำคือวิธีคิดและวิธีปฏิบัติ มิใช่ตำแหน่ง ข้าราชการระดับหน้างานก็ต้องการภาวะผู้นำ — การกล้าพูดเมื่อเห็นความไม่ถูกต้อง การกล้าเสนอแนะเมื่อเห็นทางที่ดีกว่า การรับผิดชอบต่อผลลัพธ์ของงานตัวเอง

บทส่งท้าย: กลับไปหามนุษย์ และนำพามนุษย์

ในท้ายที่สุดแล้ว หัวใจของรัฐประศาสนศาสตร์ไม่ใช่การจัดการ ไม่ใช่ประสิทธิภาพ ไม่ใช่ตัวชี้วัด

หัวใจของรัฐประศาสนศาสตร์คือการรับใช้มนุษย์และนำพามนุษย์ — มนุษย์ที่มีหน้า มีตา มีชื่อ มีความทุกข์ และมีความหวัง

และเมื่อวัสดุที่เราทำงานด้วยคือมนุษย์ เครื่องมือที่เราต้องการก็มิใช่สมองกล แต่คือหัวใจที่มีปัญญา มิใช่สูตรสำเร็จ แต่คือวิจารณญาณที่เกิดจากการฝึกฝน มิใช่ตำราเล่มหนา แต่คือดวงตาที่มองเห็นมนุษย์ที่ยืนอยู่ตรงหน้า และคือวิสัยทัศน์ที่มองเห็นอนาคตที่คนอื่นยังมองไม่เห็น

นั่นคือความหมายของการหันกลับมาหา "ศิลป์" แห่งการปกครองและนำพา

และนั่นคือหนทางที่รัฐประศาสนศาสตร์จะกลับมามีชีวิตอีกครั้ง

เขียนในโอกาสวันคืนสู่เหย้า 27 มิถุนายน​ 2569​ ของพี่น้องผองรัฐประศาสนศาสตร์​ ม​ รังสิต​ ภายใต้การนำของ​ พล​ อ​อ​ ประจิน จั่นตอง​ อดีต​ รองนายกรัฐมนตรี