โดย ดร.สุวันชัย แสงสุขเอี่ยม
อดีตสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
19 มิถุนายน 2569
เมื่อวันที่ 2 มิ.ย. 2569 กัมพูชาได้ส่งหนังสือแจ้งไทยและเลขาธิการสหประชาชาติเพื่อเริ่มกระบวนการประนอมภาคบังคับ (Compulsory Conciliation) ในข้อพิพาทเขตแดนทางทะเลที่อ้างสิทธิทับซ้อนระหว่างไทยกับกัมพูชาภายใต้ UNCLOS 1982 ที่ไทยและกัมพูชาต่างเป็นภาคี รวมทั้งได้แจ้งชื่อผู้ประนอม (Conciliator) สองคนที่ฝ่ายกัมพูชาแต่งตั้ง ต่อมาวันที่ 19 มิ.ย. 2569 ไทยได้ส่งหนังสือให้กัมพูชาเพื่อแจ้งการเข้าร่วมกระบวนการประนอมดังกล่าว พร้อมแจ้งชื่อผู้ประนอมสองคนที่ฝ่ายไทยแต่งตั้ง ภายใน 30 วันหลังจากที่ไทยได้ส่งหนังสือดังกล่าว ผู้ประนอมทั้งสี่คนดังกล่าวจะแต่งตั้งผู้ประนอมคนที่ห้าซึ่งจะทำหน้าที่เป็นประธานคณะกรรมาธิการประนอม (Conciliation Commission) โดยเลือกจากบัญชีรายชื่อผู้ประประนอมทั้งหมดซึ่งรัฐต่าง ๆ ที่เป็นภาคีของ UNCLOS 1982 ได้เสนอชื่อไว้ ถ้าไม่มีการแต่งตั้งภายในระยะเวลาดังกล่าว รัฐคู่พิพาทฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดอาจร้องขอภายในหนึ่งสัปดาห์หลังจากสิ้นสุดระยะเวลานั้นให้เลขาธิการสหประชาชาติทำการแต่งตั้งเองจากบัญชีรายชื่อผู้ประประนอมดังกล่าวโดยการปรึกษาหารือกับรัฐคู่พิพาท ภายใน 30 วันนับจากวันที่ได้รับคำร้องขอ
ทั้งนี้ กัมพูชาได้แต่งตั้งผู้ประนอมสองคน ได้แก่ นายปีเตอร์ ทักเซอ เยนเซน (Peter Taksøe Jensen) นักการทูตชาวเดนมาร์ก อดีตประธานคณะกรรมาธิการการประนอมข้อพิพาททางทะเลระหว่างติมอร์-เลสเตกับออสเตรเลีย และ ศ.ฌ็อง-มาร์ก ตูเวอแน็ง (Jean Marc Thouvenin) ชาวฝรั่งเศส ซึ่งเป็นเลขาธิการสถาบันกฎหมายระหว่างประเทศแห่งกรุงเฮก รวมทั้งได้มอบหมายให้นายปรัก สุคณ รองนายกรัฐมนตรี และ รมว.ต่างประเทศและความร่วมมือระหว่างประเทศ และนายฬำ เจีย รมว.กิจการชายแดนและหัวหน้าสำนักงานเลขาธิการกิจการชายแดนแห่งชาติกัมพูชา เป็นผู้แทน (Agent) และรองผู้แทน (Deputy Agent) ฝ่ายกัมพูชา ตามลำดับ
ในขณะที่ไทยได้แต่งตั้งผู้ประนอมสองคน ได้แก่ ศ.ดร. รูดิเกอร์ โวล์ฟรุม (Rüdiger Wolfrum) ชาวเยอรมัน อดีตประธานศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ (ITLOS) และอดีตผู้ประนอมฝ่ายติมอร์-เลสเตในการประนอมข้อพิพาททางทะเลระหว่างติมอร์-เลสเตกับออสเตรเลีย และนายอัลเบิร์ต เจ. ฮอฟฟ์แมน (Albert J. Hoffmann) ชาวแอฟริกาใต้ อดีตประธาน ITLOS รวมทั้งได้มอบหมายให้นายสีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว รองนายกรัฐมนตรี และ รมว.ต่างประเทศ และนายทรงชัย ชัยปฏิยุทธ เอกอัครราชทูต ณ คูเวต อดีตรองอธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย เป็นผู้แทน และรองผู้แทนฝ่ายไทย ตามลำดับ
ตามบทบัญญัติในภาคผนวก 5 การประนอม ของ UNCLOS 1982 ต่อจากนั้น คณะกรรมาธิการประนอมจะพิจารณากำหนดวิธีดำเนินการประนอมของตนเองเว้นแต่รัฐคู่พิพาทจะตกลงกันเป็นอย่างอื่น และมีอำนาจวินิจฉัยว่าข้อพิพาทที่ถูกเสนอเข้าสู่การประนอมนี้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของตนหรือไม่ คณะกรรมาธิการฯ มีหน้าที่รับฟัง พิจารณาข้อเรียกร้องและข้อคัดค้านของรัฐคู่พิพาท และจัดทำข้อเสนอแก่รัฐคู่พิพาทเพื่อให้บรรลุการระงับข้อพิพาทอย่างฉันมิตร ทั้งนี้ คณะกรรมาธิการฯ จะต้องจัดทำรายงานภายใน 12 เดือนนับจากการจัดตั้งคณะกรรมาธิการฯ รายงานดังกล่าวจะต้องบันทึกความตกลงใด ๆ ที่บรรลุผลสำเร็จและที่ตกลงกันไม่ได้ ข้อสรุปเกี่ยวกับปัญหาของข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับข้อพิพาท และข้อเสนอแนะที่คณะกรรมาธิการฯ เห็นว่าเหมาะสมสำหรับการระงับข้อพิพาทอย่างฉันมิตร โดยมอบรายงานดังกล่าวให้กับเลขาธิการสหประชาชาติซึ่งจะต้องส่งต่อให้รัฐคู่พิพาททันที อย่างไรก็ดี รายงานของคณะกรรมาธิการฯ รวมทั้งข้อสรุปหรือข้อเสนอแนะดังกล่าวไม่มีผลผูกพันต่อรัฐคู่พิพาท แต่ให้รัฐคู่พิพาทเจรจาความตกลงบนพื้นฐานของรายงานดังกล่าว กระบวนการประนอมจะสิ้นสุดลงในกรณีหนึ่งกรณีใดดังนี้ 1) เมื่อการระงับข้อพิพาทบรรลุผลสำเร็จ 2) เมื่อรัฐคู่พิพาทยอมรับหรือรัฐคู่พิพาทรัฐใดรัฐหนึ่งปฏิเสธข้อเสนอแนะของรายงานโดยแจ้งเป็นลายลักษณ์อักษรถึงเลขาธิการสหประชาชาติ หรือ 3) เมื่อสิ้นสุดระยะเวลา 3 เดือนนับจากวันที่ส่งรายงานให้รัฐคู่พิพาท ทั้งนี้ รัฐคู่พิพาทเป็นผู้รับภาระค่าธรรมเนียมและค่าใช้จ่ายทั้งหมดของคณะกรรมาธิการฯ
เนื่องจาก UNCLOS 1982 ได้มุ่งประสงค์ที่จะให้มีการระงับข้อพิพาทระหว่างรัฐภาคีให้เป็นที่ยุติได้มากที่สุด จึงได้มีบทบัญญัติสำหรับวิธีการระงับข้อพิพาทโดยการประนอมภาคบังคับไว้ เพื่อรองรับการหลีกเลี่ยงของรัฐภาคีที่จะไม่เข้าสู่กระบวนการระงับข้อพิพาทอันอาจส่งผลให้การใช้อนุสัญญานี้ไม่เกิดผลสำเร็จเท่าที่ควร การประนอมภาคบังคับมีลักษณะบังคับเฉพาะพันธกรณีของรัฐคู่พิพาทที่จะต้องเข้ากระบวนการประนอมเท่านั้น การที่รัฐคู่พิพาทฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดไม่ตอบรับหรือไม่ยอมรับกระบวนการประนอมดังกล่าว จะไม่เป็นอุปสรรคต่อกระบวนการประนอมโดยกระบวนการยังคงดำเนินการต่อได้ อย่างไรก็ดี ผลของการประนอมภาคบังคับไม่มีผลผูกพันทางกฎหมายต่อรัฐคู่พิพาท การบัญญัติเช่นนี้เพื่อให้รัฐคู่พิพาทพอจะยอมรับกระบวนการระงับข้อพิพาทในลักษณะนี้ได้
สำหรับการประนอมภาคบังคับในข้อพิพาทเขตแดนทางทะเลไทย-กัมพูชามีสิ่งสำคัญที่ต้องคำนึงถึงดังนี้
1.ข้อพิพาทนี้อาจไม่อยู่ในอำนาจของคณะกรรมาธิการฯ เนื่องจากข้อพิพาทนี้เกิดตั้งแต่ปี 2516 ก่อน UNCLOS 1982 มีผลบังคับใช้ในปี 2537 และเป็นข้อพิพาทเกี่ยวพันกับหลักเขตแดนทางบกไทย-กัมพูชา หลักเขตที่ 73 ซึ่งเป็นหลักเขตแดนหลักสุดท้ายที่มาจดริมทะเลที่จังหวัดตราด จึงเกี่ยวกับอธิปไตยเหนืออาณาเขตทางบกซึ่งปัจจุบันไทยและกัมพูชายังไม่สามารถตกลงตำแหน่งของหลักเขตนี้ได้และอยู่ภายใต้การดำเนินการและการเจรจาตาม MOU 2543 ซึ่งอาจไม่เป็นไปตามเงื่อนไขข้อพิพาทในข้อ 298 วรรค 1 (a) (i) ของ UNCLOS 1982 รายละเอียดตามที่ได้กล่าวในบทความตอนที่ 16 ฝ่ายไทยจึงควรต้องเสนอให้คณะกรรมาธิการฯ พิจารณาวินิจฉัยเรื่องนี้เป็นอันดับแรก
2.ผู้ประนอมที่แต่ละฝ่ายได้แต่งตั้งไม่ใช่ผู้แทนของฝ่ายที่แต่งตั้ง แต่เป็นคนกลางที่จะช่วยให้การประนอมเกิดผลสำเร็จ ดังนั้นการทำหน้าที่ของผู้ประนอมจึงต้องมีความเป็นกลาง ไม่เข้าข้างฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง และมีความเป็นธรรม รวมทั้งมีความซื่อสัตย์สุจริต การที่ฝ่ายไทยเลือกที่จะไม่แต่งตั้ง ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ กิตติชัยเสรี ซึ่งปัจจุบันเป็นผู้พิพากษา ITLOS ให้เป็นผู้ประนอมทั้งที่มีสิทธิที่จะทำได้นั้น ถือว่าเป็นเรื่องที่ดีเพราะผู้ประนอมที่เป็นชาวไทยอาจถูกมองว่าไม่เป็นกลางและอาจถูกครหาได้ อย่างไรก็ตาม กัมพูชามีพฤติกรรมที่ชอบสร้างสถานการณ์และข่าวเท็จเพื่อประโยชน์แก่ตนเอง รวมทั้งอาจมีการล็อบบี้เพื่อโน้มน้าวให้เกิดความเอนเอียงเข้าข้างตน ฝ่ายไทยจึงต้องให้ความสำคัญและระมัดระวังในเรื่องนี้ด้วย
3.คณะผู้แทนของแต่ละฝ่ายมีความสำคัญในการนำเสนอข้อมูล ข้อเรียกร้อง และข้อคัดค้านที่เกี่ยวข้องกับข้อพิพาทนี้เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประเทศของตน คณะผู้แทนฝ่ายไทยที่นำโดยนายสีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว จึงต้องเตรียมทีมงานที่มีความรู้ความสามารถ รวมทั้งข้อมูล ข้อเท็จจริง และข้อกฎหมายเกี่ยวกับข้อพิพาทนี้ให้พร้อมและครบถ้วน เพื่อให้การประนอมเกิดผลสำเร็จ และเป็นประโยชน์แก่ฝ่ายไทยมากที่สุด รวมทั้งเป็นที่ยอมรับได้ของแต่ละฝ่ายด้วย
4.การสื่อความและให้ข้อมูลของแต่ละฝ่ายอย่างเหมาะสมในแต่ละขั้นตอนของการประนอมแก่ประชาชนของตนเองมีความสำคัญที่จะช่วยให้เกิดบรรยากาศที่ดีและลดความขัดแย้งของทั้งสองฝ่ายในกระบวนการประนอม และมีผลต่อความสำเร็จของการประนอมในภาพรวม ฝ่ายไทยจึงควรต้องวางแผน เตรียมการ และดำเนินการในเรื่องนี้อย่างเหมาะสม
5. ถึงแม้นผลของการประนอมภาคบังคับไม่มีผลผูกพันทางกฎหมายต่อทั้งสองฝ่าย แต่มีผลเชิงจิตวิทยาและความน่าเชื่อถือในเวทีโลกของฝ่ายที่ไม่ยอมรับผลดังกล่าว ฝ่ายไทยจึงต้องคำนึงถึงเรื่องนี้ อย่างไรก็ดี เนื่องจากกัมพูชาเป็นฝ่ายที่เริ่มกระบวนประนอนนี้ หากกัมพูชาไม่ยอมรับผลของการประนอน จะส่งผลกระทบต่อความน่าเชื่อถือของกัมพูชาอย่างมาก