หนึ่งความคิด
สุรวิชช์ วีรวรรณ
รัฐธรรมนูญ 2540 เกิดจากความเบื่อหน่ายรัฐบาลผสมยุคก่อนหน้า ประเทศเดินช้า นายกฯ เปลี่ยนบ่อย พรรคฝ่ายค้านต่อรองตำแหน่งกันจนรัฐแทบไร้ทิศทาง คนร่างรัฐธรรมนูญเชื่อว่าปัญหาไทยไม่ใช่อำนาจมากเกินไป แต่คืออำนาจอ่อนเกินไป รัฐธรรมนูญจึงออกแบบให้พรรคใหญ่เกิดได้จริง ให้รัฐบาลอยู่ยาว และให้นายกรัฐมนตรีมีเสถียรภาพพอจะบริหารประเทศ ที่เรียกว่า strong prime minister
แต่สิ่งที่ไม่มีใครคาดคิดคือ จะมีนักการเมืองคนหนึ่งเข้าใจโครงสร้างนี้เร็วกว่าทุกคน ทักษิณ ชินวัตร เห็นทันทีว่า ถ้ารวมพรรค สร้างนโยบายระดับชาติ และผูกประชาชนเข้ากับรัฐโดยตรง เขาจะไม่ได้แค่ชนะเลือกตั้ง แต่จะครอบกลไกรัฐผ่านการเลือกตั้ง ชัยชนะปี 2544 คือการทดลอง ชัยชนะปี 2548 คือการยึดระบบสำเร็จ เสียงข้างมากในสภาทำให้รัฐบาลไม่ต้องง้อใคร พรรคเล็กถูกดูดเข้ามา พรรคฝ่ายค้านแทบหมดสภาพ รัฐบาลกลายเป็นศูนย์กลางการตัดสินใจเดียว ประเทศเดินเร็วอย่างที่ไม่เคยเป็นมาก่อน และเราเรียกสิ่งนั้นว่า ระบอบทักษิณ
โครงสร้างของสิ่งที่ถูกเรียกว่า “ระบอบทักษิณ” จึงประกอบด้วยพรรคการเมืองแบบรวมศูนย์ วินัยพรรคสูง ผู้นำควบคุมสภาได้เต็มมือ นโยบายที่ผูกฐานมวลชนแน่นหนา การบริหารแบบ CEO ที่ผลักระบบราชการให้ตอบโจทย์ฝ่ายการเมือง และเครือข่ายทุนที่เชื่อมกับอำนาจรัฐอย่างใกล้ชิด จุดหลังนี่เองที่กลายเป็นปมสำคัญ เพราะเมื่อผู้นำประเทศมีธุรกิจขนาดใหญ่ โดยเฉพาะในภาคโทรคมนาคม คำถามเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนจึงตามมา กรณีขายหุ้นชินคอร์ปให้ต่างชาติไม่ใช่แค่ดีลธุรกิจ แต่มันกลายเป็นสัญลักษณ์ของความพร่าเลือนระหว่างผลประโยชน์รัฐกับผลประโยชน์ส่วนตัวในสายตาคนจำนวนมาก
ขณะเดียวกัน ศูนย์อำนาจดั้งเดิมของรัฐเริ่มรู้สึกว่าพื้นที่ของตนกำลังหดลง สมดุลอำนาจไทยกำลังเปลี่ยนจากรัฐหลายศูนย์ไปเป็นรัฐศูนย์เดียว และมันเกิดเร็วเกินไป เมื่อฝ่ายค้านในสภาเอาชนะไม่ได้ การต่อต้านจึงย้ายออกมานอกสภาก่อกำเนิดพลังประชาชนที่เรียกว่า พันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย ถนนกลายเป็นสนามการเมืองใหม่ ชนชั้นกลางเมืองใหญ่จำนวนมากเชื่อว่าเสียงข้างมากกำลังกลายเป็นอำนาจไร้เบรก ขณะที่ฐานเสียงชนบทกลับเชื่อว่านี่คือประชาธิปไตยแท้จริง เป็นความขัดแย้งของสองนคราประชาธิปไตย
ในบรรยากาศนั้น ทักษิณพูดประโยคหนึ่งที่กลายเป็นหมุดหมายว่า *“ถ้าท่านไม่พอใจ ให้มากระซิบข้างหู ผมจะลาออกทันที” ประโยคนี้สะท้อนความจริงลึก ๆ ของการเมืองไทย เขามั่นใจในเสียงประชาชน แต่ก็ยอมรับโดยนัยว่าอำนาจสูงสุดของประเทศไม่ได้มีศูนย์เดียว แม้ชนะเลือกตั้งถล่มทลาย ก็ยังต้องรอฟังสัญญาณจากอีกชั้นหนึ่ง และเมื่อความขัดแย้งไม่มีวาล์วกลางที่ทุกฝ่ายยอมรับ ปี 2549 จึงไม่ใช่แค่การโค่นรัฐบาล แต่คือการหยุดโมเดล Strong Prime Minister ทั้งระบบ
หลังจากนั้น รัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ถูกออกแบบใหม่มีภารกิจร่วมกันอย่างเงียบ ๆ คือกันไม่ให้ทักษิณคนใหม่เกิดขึ้น พรรคใหญ่ต้องอ่อนลง นายกฯ ต้องถูกคาน วุฒิสภาต้องไม่หลุดจากการควบคุม องค์กรอิสระต้องมีบทบาทสูงขึ้น อำนาจจำนวนมากถูกดึงออกจากรัฐบาลที่มาจากเลือกตั้งไปอยู่ในกลไกอื่น ระบบถูกออกแบบให้ไม่มีใครรวบอำนาจผ่านเสียงประชาชนได้อีกง่าย ๆ
หลังทักษิณหลบหนีไปต่างประเทศอย่างยาวนาน เพื่อหลบหนีคดีที่ถูกศาลสั่งพิพากษาจำคุก เขากลับมาประเทศในขณะที่พรรคเพื่อไทยของเขาได้จัดตั้งรัฐบาล เขาได้รับพระราชทานอภัยลดโทษเหลือ 1 ปีจาก 8 ปี แต่ไม่ยอมอยู่ในเรือนจำ ไปนอนอยู่ที่ชั้น 14 โรงพยาบาลตำรวจ จนกระทั่งถูกศาลพิพากษาว่า การอ้างว่าป่วยเพื่อนอนโรงพยาบาลนั้นไม่ใช่การจำคุก จนต้องเข้าไปรับโทษใหม่ในเรือนจำ และมีข่าวว่าเขาจะได้รับการพักโทษในเดือนพฤษภาคมนี้
ในขณะที่การเลือกตั้งล่าสุดพรรคของเขาพ่ายแพ้การเลือกตั้งอย่างยับเยิน กลายเป็นพรรคอันดับ 3 ระบอบทักษิณกำลังปิดฉากของตัวเองลง โดยที่ไม่รู้ว่าออกจากคุกแล้วเขาจะวางมือหรือสู้ต่อทางการเมือง
แต่ประวัติศาสตร์การเมืองมักมีความย้อนแย้งเสมอ เมื่อระบบถูกออกแบบเพื่อป้องกันการรวมศูนย์ผ่านเสียงประชาชนแบบระบอบทักษิณ สิ่งที่ค่อย ๆ เกิดขึ้นแทนกลับเป็นการรวมศูนย์ผ่าน “เครือข่าย”
หลังพรรคภูมิใจไทยชนะเลือกตั้งบทบาทของ เนวิน ชิดชอบ เริ่มถูกพูดถึง ไม่ใช่ในฐานะผู้นำรัฐบาลหรือผู้ดำรงตำแหน่งระดับชาติ หากแต่เป็นผู้จัดสมดุลอำนาจในระบบใหม่ที่วางตัวอยู่เบื้องหลัง การเมืองแบบที่ก่อตัวขึ้นไม่ได้พึ่งคลื่นมวลชนหรืออุดมการณ์ระดับชาติแบบไทยรักไทย แต่เติบโตผ่านบ้านใหญ่ระดับจังหวัด นักการเมืองเขต เครือข่ายท้องถิ่น และความสามารถในการเชื่อมโยงศูนย์อำนาจต่าง ๆ เข้าหากัน
ในทางรัฐศาสตร์ สิ่งนี้ใกล้เคียงกับสิ่งที่เรียกว่า network power regime หรือระบอบอำนาจเครือข่าย อำนาจไม่ได้รวมอยู่ที่ผู้นำคนเดียว แต่ฝังตัวอยู่ในหลายสถาบันพร้อมกัน พรรคการเมืองทำหน้าที่เป็นตัวกลางระหว่างอำนาจเลือกตั้งกับอำนาจรัฐถาวร เป็น “หัวใจ” ที่ทุกฝ่ายต้องผ่านเพื่อจัดตั้งรัฐบาล
ฝ่ายบริหารถูกยึดผ่านบทบาทแกนกลางในการตั้งรัฐบาล ฝ่ายนิติบัญญัติถูกประคองผ่านเครือข่าย ส.ส. เขตและพันธมิตรทางการเมือง ขณะที่วุฒิสภาซึ่งมีบทบาทในกระบวนการสรรหาองค์กรอิสระ กลายเป็นจุดสำคัญของการฝังอำนาจเชิงสถาบัน เมื่อกลไกแต่งตั้งองค์กรตรวจสอบของรัฐดำเนินไปผ่านกระบวนการที่เชื่อมโยงทางการเมือง อิทธิพลจึงไม่ได้ปรากฏอย่างเปิดเผย แต่ดำรงอยู่ผ่านกติกา
พรรคสีน้ำเงินภายใต้การนำของครูใหญ่เนวิน มีอำนาจเหนือวุฒิสมาชิกที่พวกเขาสามารถแก้สมการการคัดสรรให้พวกตัวเองเข้าสภามาได้เป็นจำนวนมากจนครอบครองเสียงส่วนใหญ่ของสภาสูงอยู่ก่อนแล้ว คือประตูที่อรหันต์ในองค์กรอิสระต้องเดินผ่านในทางนิตินัย แต่ในทางพฤตินัยรู้ว่า ใครจะผ่านประตูนี้ไปได้จะต้องไปบุรีรัมย์ ทั้งส.ว.และองค์กรอิสระจึงอยู่ภายใต้อำนาจสีน้ำเงินที่มีผู้กำหนดเกมการเมืองคนใหม่ และเมื่อในสภาล่างพรรคสีน้ำเงินชนะเลือกตั้งและกำลังจัดตั้งรัฐบาล ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และองค์กรอิสระจึงอยู่ในมือของคนๆ เดียว
เราเรียกปรากฎการณ์นี้ได้ว่า “ระบอบเนวิน” ซึ่งไม่ใช่เผด็จการรัฐสภาแบบยุคทักษิณ และก็ไม่ใช่ Deep State ในความหมายของรัฐถาวรควบคุมการเมือง หากเป็นระบอบตัวกลางทางอำนาจที่มอบอำนาจให้ใครคนหนึ่งทำหน้าที่เป็นตัวแทนประสานผลประโยชน์ของชนชั้นนำหลายฝ่ายให้สามารถอยู่ร่วมกันได้ภายใต้โครงสร้างรัฐตามรัฐธรรมนูญ
ความแตกต่างสำคัญอยู่ตรงนี้ ทักษิณใช้อำนาจจากประชาชนเพื่อขึ้นควบคุมรัฐ ขณะที่เนวินใช้โครงสร้างรัฐเพื่อสร้างเสถียรภาพทางการเมือง การก้าวขึ้นมาของ อนุทิน ชาญวีรกูล ในฐานะศูนย์กลางทางการเมืองจึงถูกตีความว่าไม่ใช่เพียงชัยชนะเชิงเลือกตั้ง แต่สะท้อนการได้รับความยอมรับจากหลายศูนย์อำนาจพร้อมกัน ซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญของระบอบเครือข่าย
ในเชิงรัฐศาสตร์ ระบอบลักษณะนี้มีข้อได้เปรียบชัดเจน มันลดความขัดแย้งระหว่างชนชั้นนำ ทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพ และลดโอกาสการแตกหักแบบรัฐประหาร แต่ในเวลาเดียวกัน ความเสี่ยงระยะยาวก็ปรากฏขึ้น เมื่ออำนาจฝังอยู่ในเครือข่ายมากเกินไป การแข่งขันทางนโยบายอาจลดลง พรรคใหม่เข้าสู่ระบบได้ยาก และผู้มีสิทธิเลือกตั้งอาจเริ่มรู้สึกว่าผลการเลือกตั้งไม่สามารถเปลี่ยนโครงสร้างอำนาจได้จริง
การเมืองไทยจึงเดินมาถึงจุดใหม่ หลังยุค Strong Leader และหลังยุครัฐประหารซ้ำซาก ประเทศกำลังอยู่ในระเบียบการเมืองแบบประนีประนอมของชนชั้นนำ หรือ post-Thaksin political settlement ที่เสถียรกว่าเดิม แต่ซับซ้อนกว่าเดิม และล้มยากกว่าเดิม
คำถามสำคัญจึงไม่ใช่ว่าระบอบเนวินแข็งแรงเพียงใด หากแต่คือ ในระบบที่อำนาจกระจายอยู่ในเครือข่ายซึ่งยึดโยงทั้งฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และกลไกตรวจสอบนั้น พื้นที่สำหรับการเปลี่ยนผ่านอำนาจโดยประชาชนยังเปิดกว้างอยู่เพียงใด และเมื่อถึงวันที่ความคาดหวังของสังคมเคลื่อนไปเร็วกว่าโครงสร้างอำนาจเดิม ระบบนี้จะปรับตัวได้ทันหรือไม่ นั่นต่างหากคือโจทย์ใหญ่ของการเมืองไทยในยุคปัจจุบัน
วันนี้จึงปฏิเสธได้ยากว่า เนวิน ได้กลายเป็นผู้เล่นสำคัญในการจัดวางดุลอำนาจของการเมืองไทยยุคหลังทักษิณ การเติบโตของพรรคสีน้ำเงินไม่ได้เกิดจากกระแสความนิยมระดับชาติ หากค่อย ๆ ขยายอิทธิพลผ่านกลไกทางการเมืองที่มีอยู่เดิม จนสามารถทำหน้าที่เป็นจุดเชื่อมระหว่างพรรคการเมือง กลุ่มอำนาจ และสถาบันต่าง ๆ ภายในระบบได้อย่างมีเสถียรภาพ สิ่งที่ปรากฏขึ้นจึงไม่ใช่การรวมศูนย์อำนาจแบบผู้นำเข้มแข็งในอดีต หากเป็นสภาพการเมืองที่อำนาจดำรงอยู่ผ่านความสัมพันธ์และการประสานผลประโยชน์ ซึ่งแม้ช่วยลดความขัดแย้งระหว่างชนชั้นนำ แต่ก็ทำให้คำถามใหม่เกิดขึ้นว่า ภายใต้โครงสร้างเช่นนี้ อำนาจทางการเมืองยังสามารถถูกเปลี่ยนผ่านได้ด้วยเสียงของประชาชนมากน้อยเพียงใด
ดูเหมือนว่า ระบบที่ถูกสร้างขึ้นเพื่อหยุด Strong Prime Minister กลับเปิดทางให้เกิดการกินรวบอำนาจรูปแบบใหม่ที่นุ่มกว่า เงียบกว่า และฝังลึกกว่าเดิม ระบอบทักษิณพยายามยึดรัฐผ่านเสียงประชาชน แต่ระบอบเนวินกำลังยึดเสถียรภาพผ่านโครงสร้างรัฐเอง
ติดตามผู้เขียนได้ที่