รศ.ดร.อานนท์ ศักดิ์วรวิชญ์
สาขาวิชาสถิติศาสตร์
สาขาวิชาพลเมืองวิทยาการข้อมูล
สาขาวิชาวิทยาการประกันภัยและการบริหารความเสี่ยง
คณะสถิติประยุกต์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
นายจิตรากร ตันโห
นิสิตปริญญาโท คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
พระราชอำนาจพิเศษ (Royal prerogative) ของสถาบันพระมหากษัตริย์ได้ช่วยนำประเทศไทยพ้นวิกฤติในยามที่เกิดภยันตรายใหญ่หลวงและปัจจุบันทันด่วน (Emergent and great danger) สถาบันพระมหากษัตริย์ไทยได้ทรงใช้พระราชอำนาจพิเศษในการนำประเทศผ่านวิกฤติ เช่น สงครามกลางเมืองจนมีการฆ่ากันตายของคนไทยด้วยกันมาหลายครั้ง โดยปกติสถาบันพระมหากษัตริย์จะทรงดำรงพระองค์อยู่เหนือการเมือง แต่เมื่อมีความจำเป็นอันเป็นปัจจุบันทันด่วนและเป็นภยันตรายใหญ่หลวงอันเห็นได้ชัดต่อชาติบ้านเมืองและประชาชนก็ทรงมีความจำเป็นที่จะต้องทรงใช้พระราชอำนาจพิเศษดังกล่าวตามความจำเป็นเพื่อให้บ้านเมืองอยู่รอด การที่สถาบันพระมหากษัตริย์ไทยทรงใช้พระราชอำนาจพิเศษให้น้อยที่สุดนั้นก็เป็นการดำรงรักษาสถานะอันศักดิ์สิทธิ์ (Sacred) ของสถาบันพระมหากษัตริย์เพื่อให้ทรงเป็นที่เคารพสักการะสูงสุดผู้ใดจะละเมิดมิได้
แม้จะมิได้มีคำว่าพระราชอำนาจพิเศษบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยโดยตรง แต่รัฐธรรมนูญของไทยนั้นอนุวัติตามระบบกฎหมายลายลักษณ์อักษร (Code law) ของฝรั่งเศสเอง ทุกฉบับจำเป็นต้องอุดจุดบอดหรือช่องว่างของรัฐธรรมนูญว่าให้เป็นไปตามกฎหมายลายลักษณ์อักษร (Common law) แบบสหราชอาณาจักรว่าในกรณีที่มิได้มีบทบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญให้อนุวัติปฏิบัติตามโบราณราชประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข เพื่ออุดช่องว่างที่กฎหมายลายลักษณ์อักษรมิสามารถเขียนให้ครอบคลุมในทุกกรณี โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่เกิดสุญญากาศทางการเมือง (Political void) การที่รัฐธรรมนูญทุกฉบับได้ระบุดังนี้ได้ โบราณราชประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุขย่อมหมายรวมถึงพระราชอำนาจพิเศษ (Royal prerogative) อันมีอยู่ในทุกประเทศที่ปกครองด้วยราชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญ (Constitutional monarchy) ดังนั้นเราจะมาศึกษาค้นคว้ากันว่าในประเทศประชาธิปไตยทั่วโลก ทำไมจึงยังคงมีพระราชอำนาจพิเศษอยู่ มีความจำเป็นและความสำคัญอย่างไรในทางการเมืองการปกครอง
เราจะเริ่มต้นศึกษาที่สหราชอาณาจักร อันเป็นประเทศที่เป็นต้นกำเนิดราชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญ สิ่งที่น่าสนใจคืออังกฤษมีความพยายามที่จะลิดรอนพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์อังกฤษเองเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะในยุคของการปฏิวัติอันรุ่งเรือง (Glorious revolution) แต่ทำไมอังกฤษจึงยังคงต้องดำรงรักษาพระราชอำนาจพิเศษของสถาบันพระมหากษัตริย์เอาไว้ในฐานะกลไกสำคัญยิ่งในระบอบประชาธิปไตย พระราชอำนาจพิเศษนั้นมีประโยชน์อย่างไรต่อการเมืองการปกครองและรัฐ เป็นสิ่งที่เราจะตอบคำถาม และนำเสนอไปตามลำดับ
ตามทฤษฎีการเมืองสมัยใหม่ การดำรงอยู่ของสถาบันพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยแบบเสรีนิยมนับเป็นปรากฏการณ์ที่มีความขัดแย้งในตัวเอง เพราะนักวิชาการไม่น้อยมักตั้งสมมติฐานเอาไว้ว่าสถาบันพระมหากษัตริย์เป็นเพียงสิ่งตกค้างจากอดีตที่รอวันสูญสลายและถูกแทนที่ด้วยระบอบสาธารณรัฐ (Republic) ซึ่งถูกมองว่าเป็นรูปแบบการปกครองที่พัฒนามากกว่า อย่างไรก็ตามหลักฐานเชิงประจักษ์กลับชี้ให้เห็นว่าประเทศที่มีดัชนีประชาธิปไตยสูงที่สุดในโลกจำนวนมากโดยเฉพาะในยุโรปตะวันตกยังคงรักษาระบอบพระมหากษัตริย์เอาไว้อย่างมั่นคง ไม่ว่าจะเป็นสหราชอาณาจักร นอร์เวย์ สวีเดน เดนมาร์ก สเปน หรือเนเธอร์แลนด์
การคงอยู่ในโลกที่ค่านิยมแห่งความเท่าเทียมได้ทวีความรุนแรงขึ้นนี้มีหัวใจสำคัญอยู่ที่พระราชอำนาจพิเศษ (Royal Prerogative) ดังนั้นเพื่อถอดรหัสวิวัฒนาการทางการเมืองดังกล่าว หนึ่งในประเทศที่ยังคงมีสถาบันพระมหากษัตริย์อย่างอังกฤษ การทำความเข้าใจการแปรสภาพของ “The Crown” ในฐานะนิติสมมติ (Legal fiction) ที่มีความซับซ้อน และบทบาทหน้าที่ในการรักษาสมดุลของระบอบรัฐธรรมนูญผ่านกรอบเรื่องหลักประกันยามวิกฤต (Crisis insurance) และการตรวจสอบที่เงียบเชียบ (Silent accountability) ในระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่จะช่วยให้เราเข้าใจความจริงทางประวัติศาสตร์ และพลวัตทางการเมืองที่มองไม่เห็นที่ทำให้สถาบันพระมหากษัตริย์ยังคงแข็งแรงคงทนเหนือกาลเวลา
The Crown (มงกุฎ) : รัฐ กายา และนิติบุคคล
ก่อนจะเข้าใจขอบเขตพระราชอำนาจ เราต้องเข้าใจนิยามและสถานะทางภววิทยา (Ontological status) หรือการดำรงอยู่และตัวตนของสิ่งที่เป็นเจ้าของอำนาจนั้นก่อนคือมงกุฎ (The Crown) แนวคิดที่ซับซ้อนและแตกต่างจากองค์พระมหากษัตริย์ (The Monarch) อย่างสิ้นเชิง
ตามทฤษฎีกฎหมายภาคพื้นทวีป (Continental law) แนวคิดเรื่องรัฐ (The State) มีพัฒนาการที่เป็นเอกภาพและชัดเจนพอสมควร แต่ระบบกฎหมายจารีตประเพณี (Common law) ของอังกฤษกลับขาดทฤษฎีที่ว่าด้วยรัฐที่สมบูรณ์ ในบริบทนี้ “The Crown” จึงทำหน้าที่เป็นตัวแทน (Proxy) หรือสัญลักษณ์ของรัฐ แต่ทว่า The Crown นั้นเป็นมากกว่ารัฐ และในขณะเดียวกันก็น้อยกว่ารัฐด้วย ดังที่ Cris Shore อธิบายว่า The Crown นั้นเป็น “กล่องดำ” ทางรัฐธรรมนูญที่ยากจะนิยาม เพราะเป็นทั้งรัฐ ทั้งราชา/ราชินี และเป็นทั้งโครงสร้างทางกฎหมายที่รองรับอำนาจบริหาร The Crown จึงทำหน้าที่เป็นแหล่งที่มาของความชอบธรรม และอำนาจทางกฎหมายสูงสุดในสหราชอาณาจักรและประเทศเครือจักรภพ เช่น นิวซีแลนด์ แคนาดา
ความสัมพันธ์ระหว่าง The Crown กับ State มีความกำกวมอย่างมาก ในมุมมองของ Janet McLean เขาเห็นว่า The Crown นั้นเป็นตัวแทนของเจตจำนงร่วมหรือสังคมในรูปแบบทางศีลธรรม (Society in a moral guise) แต่ในทางปฏิบัติ กฎหมายต่างๆ ของอังกฤษกลับนิยาม The Crown ไว้แตกต่างไปตามบริบท บางครั้งหมายรวมถึงรัฐมนตรีและหน่วยงานรัฐ แต่บางครั้งก็หมายถึงองค์พระมหากษัตริย์เท่านั้น ความคลุมเครือนี้มิใช่ความบกพร่อง แต่เป็นลักษณะเฉพาะที่อนุญาตให้ระบอบการปกครองมีความยืดหยุ่นต่างหาก
The King’s Two Bodies และความเป็นอมตะของสถาบัน
ความสำคัญประการหนึ่งของ Royal Prerogative คือแนวคิดเรื่อง “สองกายาของพระมหากษัตริย์” (The King’s Two Bodies) ซึ่ง Ernst Kantorowicz ได้แยกแยะเอาไว้สองส่วน คือ
กายเนื้อ (Body natural) คือร่างกายของพระมหากษัตริย์ที่เป็นมนุษย์ มีความเปราะบาง เจ็บป่วย และตายได้ อาจจะกล่าวได้ว่า The king as a person พระมหากษัตริย์ในฐานะบุคคล คือแนวความคิดของกายเนื้อ
กายทางการเมือง (Body politic) คือสถาบันพระมหากษัตริย์ที่เป็นอมตะ ดำรงอยู่ตลอดกาล และเป็นที่สถิตของอำนาจรัฐ อาจจะกล่าวได้ว่า The king as an institution พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบันคือแนวคิดของกายทางการเมือง
แนวคิดนี้สะท้อนผ่านคำกล่าวที่ว่า “The King is dead, long live the King” (พระมหากษัตริย์เสด็จสวรรคตแล้ว ขอทรงพระเจริญ) ซึ่งหมายความว่าแม้กายเนื้อจะดับสูญ แต่กายทางการเมืองหรือ The Crown จะถูกส่งต่อไปยังรัชทายาททันทีโดยไม่มีช่วงว่างเว้น ในทางกฎหมายแนวคิดนี้นำไปสู่สถานะCorporation Sole หรือนิติบุคคลผู้เดียวซึ่งทำให้ The Crown มีสถานะทางกฎหมายที่แยกขาดจากตัวบุคคล สามารถถือครองทรัพย์สิน ทำสัญญา และฟ้องร้องคดีได้ (หรือถูกดำเนินคดีในขอบเขตจำกัดได้) สถานะนี้ทำให้ Royal Prerogative ไม่ใช่สมบัติส่วนตัวของพระมหากษัตริย์ แต่เป็นอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ที่พระมหากษัตริย์เป็นผู้ถือครองในนามของรัฐ
ทั้งนี้แนวความคิดสองกายาของพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุขของไทยเป็นแนวคิดที่ตรงกันกับของสหราชอาณาจักรอย่างชัดเจน ที่กายทางการเมืองของสถาบันพระมหากษัตริย์ หรือพระมหากษัตริย์ในฐานะสถานะ ย่อมเป็นอมตะ ดำรงสืบสายต่อไปไม่สิ้นสุด แผ่นดินย่อมต้องไม่ไร้พระเจ้าแผ่นดิน ในฐานะองค์รัฎฐาธิปัตย์ (Sovereignty) ย่อมดำรงอยู่เป็นอมตะ ในขณะที่กายเนื้อย่อมไม่อาจจะเป็นอมตะได้ สถาบันพระมหากษัตริย์ของไทยจึงเป็นการสืบสายแห่งบุรพมหากษัตริยาธิราชเจ้านับแต่อดีตมาจวบจนปัจจุบันและสืบเนื่องไปยังอนาคต
Leviathan และตัวแทนแห่งอำนาจจากประชาชน
โธมัส ฮอบส์ (Thomas Hobbes) ปราชญ์อังกฤษคนสำคัญได้นำเสนอภาพของรัฐผ่านหน้าปกหนังสือ Leviathan (1651) ซึ่งเป็นภาพพระมหากษัตริย์หรือรัฐเป็นรูปยักษ์ใหญ่ที่พระวรกายประกอบจากผู้คนตัวเล็กๆ จำนวนมหาศาล
ภาพนี้สะท้อนแนวคิดที่ว่าอำนาจของ The Crown แม้จะดูเหมือนเป็นอำนาจที่อยู่เหนือสังคม แต่แท้จริงแล้วประกอบขึ้นจากการรวมตัวกันของเจตจำนงของประชาชน การที่ประชาชนหันหน้าเข้าหาพระมหากษัตริย์ในภาพ เป็นสัญลักษณ์ของการยอมรับอำนาจการปกครองเพื่อแลกกับความมั่นคงปลอดภัย อย่างไรก็ตาม ในวิวัฒนาการต่อมา The Crown ได้กลายเป็นสัญลักษณ์ของผลประโยชน์สาธารณะ (Public interest) มากกว่าเป็นผู้ใช้อำนาจเผด็จการ ดังนั้น The Crown จึงเป็น “หน้ากาก” (Mask) ที่ปิดบังการทำงานของอำนาจบริหารที่แท้จริงที่อยู่ในมือของคณะรัฐมนตรี
แนวความคิดว่ามงกุฎประกอบขึ้นจากประชาชนของอังกฤษตามแนวคิดของโธมัส ฮอบส์ นั้นคล้ายคลึงกับแนวคิด อเนกชนนิกรสโมสรสมมติของไทย ที่ธรรมราชาย่อมได้รับการยอมรับและเลือกสรรจากชนทั้งปวง ซึ่งแนวคิดนี้มีมาก่อนประเทศไทยจะเปลี่ยนแปลงการปกครองในพ.ศ. 2475 เสียด้วยซ้ำ
การบั่นพระเศียรพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 เพื่อลิดรอนพระราชอำนาจพิเศษ
ความเข้าใจในพระราชอำนาจพิเศษ (Royal Prerogative) ในปัจจุบันของอังกฤษไม่อาจเกิดขึ้นได้หากปราศจากการวิเคราะห์จุดหักเหทางประวัติศาสตร์ที่สำคัญ คือ รัชสมัยของพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 (Charles I) ซึ่งเป็นช่วงที่นิยามของพระราชอำนาจและเสรีภาพถูกทดสอบพร้อมกันถึงขีดสุด
Mark Kishlansky ศาสตราจารย์ทางประวัติศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ได้เสนอการวิเคราะห์ที่ท้าทายความเชื่อดั้งเดิมเกี่ยวกับ พระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 ในอดีต กล่าวคือ ประวัติศาสตร์นิพนธ์สาย Whigs และ Marxist มักวาดภาพให้พระองค์เป็นพระมหากษัตริย์ที่ดื้อรั้น เผด็จการ และไม่ซื่อสัตย์ที่พยายามขยายพระราขอำนาจเกินขอบเขตจนไปนำไปสู่สงครามกลางเมืองและการปฏิวัติ แต่หลักฐานทางประวัติศาสตร์กลับชี้ว่า พระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 ทรงมองพระองค์เองว่าเป็นผู้ปกครองที่มีคุณธรรมตามแบบอย่างใน Basilikon Doron ซึ่งเป็นหนังสือของพระเจ้าเจมส์ที่ 1 ซึ่งสอนว่าเป้าหมายสูงสุดของการเป็นพระมหากษัตริย์คือความผาสุกของพสกนิกร
ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นนั้นไม่ได้มาจากความกระหายอำนาจของพระมหากษัตริย์ แต่มาจากความเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างการเมืองและการเงินที่ทำให้รายได้ของราชสำนักไม่เพียงพอต่อการบริหารราชการแผ่นดิน จนนำไปสู่ความพยายามในการหารายได้ผ่าน Royal Prerogative เช่น การตราพระราชบัญญัติจัดเก็บภาษี Ship money โดยไม่ผ่านสภาซึ่งถูกฝ่ายรัฐสภามองว่าเป็นการละเมิดสิทธิทรัพย์สินและเสรีภาพ จนนำไปสู่สงครามกลางเมืองและถูกยกเลิกไป
ตรงข้ามกับภาพลักษณ์ของทรราชผู้ไม่ยอมใคร พระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 ทรงแสดงความยืดหยุ่นในหลายสถานการณ์วิกฤตด้วยคือ
คำร้องขอสิทธิ Petition of Right (1628) พระองค์ทรงยอมรับคำร้องขอสิทธิ ซึ่งเป็นการจำกัดพระราชอำนาจในการจัดเก็บภาษีและการจับกุมคุมขังโดยพลการเพื่อแลกกับงบประมาณสนับสนุนจากสภา
การเสียสละคนสนิท พระองค์ทรงยอมให้รัฐสภาดำเนินการไต่สวน (Impeachment) ดยุคแห่งบัคกิง แฮมคนสนิทและแม่ทัพคู่ใจ แม้จะทรงเห็นว่าเป็นการรุกล้ำอำนาจบริหารของพระองค์อย่างรุนแรง
ความล้มเหลวของพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 มิใช่เรื่องของบุคลิกภาพที่บกพร่อง แต่มาจากความเข้าใจผิดในตัวตน (Mistaken identity) ระหว่างพระมหากษัตริย์กับพสกนิกร ฝ่ายพระมหากษัตริย์มองว่าการใช้ Royal Prerogative เป็นสิ่งจำเป็นในการรักษาความเรียบร้อย ในขณะที่ฝ่ายรัฐสภามองว่าเป็นภัยคุกคามต่อเสรีภาพ ผลลัพธ์คือสงครามกลางเมืองและการบั่นพระเศียรพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนแปลงนิยามของ Royal Prerogative อย่างถาวรว่าอำนาจนี้จะต้องอยู่ใต้กฎหมายและต้องใช้ร่วมกับรัฐสภา
หลังจากการทดลองระบอบสาธารณรัฐใต้การปกครองของ Oliver Cromwell ซึ่งล้มเหลว การฟื้นฟูสถาบันพระมหากษัตริย์ได้กลับมาในค.ศ. 1660 และนำพระเจ้าชาร์ลส์ที่สองกลับมาครองราชย์ภายใต้เงื่อนไขใหม่ กล่าวคือ แม้ Royal Prerogative จะยังคงอยู่ แต่พระมหากษัตริย์ได้ตระหนักแล้วว่าความอยู่รอดของราชบัลลังก์ขึ้นอยู่กับความร่วมมือของรัฐสภา วิวัฒนาการนี้ดำเนินมาจนถึงการปฏิวัติอันรุ่งเรือง (Glorious Revolution) ในค.ศ. 1688 ซึ่งได้ตอกย้ำหลักการราชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญ (Constitutional Monarchy) อย่างเป็นทางการอีกด้วย
จุดเปลี่ยนของการกำหนดพระราชอำนาจพิเศษในยุควิคตอเรียน
หากศตวรรษที่ 17 คือยุคของการกำหนดขอบเขตพระราชอำนาจด้วยเลือดแล้ว ศตวรรษที่ 19 คือยุคแห่งการกำหนดนิยามใหม่ด้วยปัญญา Walter Bagehot บรรณาธิการของ The Economist ได้เขียนหนังสือ The English Constitution (1867) ซึ่งกลายเป็นคัมภีร์ที่กำหนดสถานะของ Royal Prerogative จวบจนปัจจุบัน
Bagehot ได้เสนอการวิเคราะห์โดยการแยกองค์ประกอบของรัฐธรรมนูญอังกฤษเป็นสองส่วน คือ
ส่วนแห่งศักดิ์ศรี (Dignified Part) คือ สถาบันพระมหากษัตริย์และสภาขุนนาง หน้าที่หลักคือการสร้างความประทับใจ กระตุ้นความจงรักภักดี และเป็นศูนย์รวมจิตใจ
ส่วนแห่งประสิทธิภาพ (Efficient Part) คือ คณะรัฐมนตรี และสภาสามัญซึ่งทำหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินและออกกฎหมาย
Bagehot มองว่าระบอบพระมหากษัตริย์ทำให้การปกครองเป็นเรื่องที่ “เข้าใจได้” (Intelligible government) สำหรับประชาชนทั่วไปที่อาจจะไม่มีความรู้ความเข้าใจในกลไกซับซ้อนของระบบรัฐสภา การมีพระมหากษัตริย์เป็นจุดรวมความสนใจช่วยให้ระบบการเมืองมีเสถียรภาพ ในขณะที่การทำงานจริงถูกซ่อนไว้ในคณะรัฐมนตรี นอกจากนี้ข้อเสนอของ Bagehot คือการนิยามขอบเขตพระราชอำนาจใหม่ โดยมองว่าพระมหากษัตริย์ได้เสียอำนาจในการตัดสินใจทางการเมืองไปแล้ว แต่ได้รับสิทธิสามประการมาแทน คือ
หนึ่ง สิทธิที่จะได้รับการปรึกษา (The right to be consulted) องค์พระมหากษัตริย์ต้องได้รับทราบข้อมูลราชการและนโยบายต่างๆ
สอง สิทธิที่จะให้กำลังใจ (The right to encourage) องค์พระมหากษัตริย์สามารถสนับสนุนการตัดสินใจของรัฐบาลได้
สาม สิทธิที่จะตักเตือน (The right to warn) องค์พระมหากษัตริย์สามารถเตือนสติรัฐบาลหากเห็นว่านโยบายอาจก่อให้เกิดผลเสียต่อชาติบ้านเมืองและประชาชนได้
ทฤษฎีนี้ทำให้พระราชอำนาจพิเศษ (Royal Prerogative) เปลี่ยนจากอำนาจสั่งการมาเป็นอำนาจเชิงอิทธิพลหรือพระราชบารมีแทน ซึ่งยังคงเป็นหัวใจของการปฏิบัติหน้าที่ของพระมหากษัตริย์อังกฤษจนทุกวันนี้
Miles Taylor (2024) ได้เสนอข้อสังเกตที่น่าสนใจว่าทฤษฎีของ Bagehot มักยกย่องความสามารถทางการเมืองเมื่อกล่าวถึงพระมหากษัตริย์ชาย หรือเจ้าชายอัลเบิร์ต (พระสวามีของควีนวิกตอเรีย) ในขณะที่มักมองข้ามบทบาททางการเมืองของสมเด็จพระนางเจ้า พระบรมราชินีนาถวิกตอเรีย โดยจัดให้ทรงอยู่ในส่วน ศักดิ์ศรี (Dignified part) เท่านั้น ทั้งที่หลักฐานทางประวัติศาสตร์ชี้ว่าควีนวิกตอเรียทรงมีบทบาทแทรกแซงการแต่งตั้งบิชอปและนโยบายต่างประเทศอย่างมาก และการมองว่าสถาบันพระกษัตริย์เป็นเรื่องของอารมณ์ความรู้สึก (Feminine/Emotional) ในขณะที่ระบอบสาธารณรัฐเป็นเรื่องของเหตุผล (Masculine/Rational) อันเป็นกรอบคิดที่ลดทอนความสำคัญเชิงอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ลงเหลือเพียงไม้ประดับเท่านั้น ซึ่งในความเป็นจริงหาได้เป็นเช่นนั้นไม่ตามที่ Bagehot พยายามจะอธิบายไว้
พระราชอำนาจพิเศษ (Royal Prerogative) ในปัจจุบัน
แม้ในทางทฤษฎี (De jure) พระมหากษัตริย์อังกฤษจะดูเหมือนมีอำนาจมหาศาล แต่ในทางปฏิบัติ (De facto) แล้วอำนาจเหล่านี้ถูกกำกับดูแลอย่างเข้มงวดโดยจารีตประเพณี และกฎหมายด้วย โดยเราสามารถแบ่งตัวอย่างได้ เช่น
หนึ่ง การให้ความเห็นชอบกฎหมาย (Royal Assent) โดย Royal Assent คือขั้นตอนสุดท้ายในการตรากฎหมาย ในสหราชอาณาจักรพระมหากษัตริย์ไม่เคยปฏิเสธการให้ Royal Assent มาตั้งแต่ปี 1708 (รัชสมัยสมเด็จพระราชินีนาถแอนน์) ในสถานะปัจจุบันนักวิชาการส่วนใหญ่เห็นพ้องว่าพระมหากษัตริย์อังกฤษไม่มีดุลยพินิจที่จะปฏิเสธร่างกฎหมาย (Veto) ได้อีกต่อไป เว้นแต่จะได้รับคำแนะนำจากคณะรัฐมนตรีให้ทำเช่นนั้น (ซึ่งอาจเกิดขึ้นในกรณีที่รัฐบาลเสียงข้างน้อยต้องการขัดขวางกฎหมายที่ผ่านโดยฝ่ายค้าน) การปฏิเสธโดยพลการจะถือว่าขัดต่อหลักประชาธิปไตย
สอง พระราชอำนาจอำนาจในการยุบสภา (Dissolution of Parliament) ในอดีต การยุบสภาเป็นพระราชอำนาจส่วนพระองค์ (Personal Prerogative) ที่ใช้ตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีซึ่งมักทำให้นายกรัฐมนตรีมีความได้เปรียบในการกำหนดวันเลือกตั้ง อย่างไรก็ตาม สถานะของอำนาจนี้ได้เปลี่ยนไปอย่างสิ้นเชิงหลังการมีพระราชบัญญัติ Fixed-term Parliaments Act 2011 เพราะกฎหมายฉบับนี้กำหนดให้การยุบสภาเป็นเรื่องของกฎหมาย (Statutory) ไม่ใช่พระราชอำนาจ (Prerogative) อีกต่อไป โดยสภาจะถูกยุบได้ใน 2 กรณีเท่านั้น คือ (1) มีมติเสียงข้างมาก 2 ใน 3 ของสภาเห็นชอบให้มีการเลือกตั้งก่อนกำหนด หรือ (2) รัฐบาลแพ้โหวตไม่ไว้วางใจและไม่มีใครสามารถตั้งรัฐบาลใหม่ได้ภายใน 14 วัน นัยสำคัญของเรื่องนี้ คือ กฎหมายนี้ได้ลบพระราชอำนาจในการยุบสภาออกไปจากมือของพระมหากษัตริย์อย่างเป็นทางการ (แม้ว่าจะมีการถกเถียงเรื่องการยกเลิกกฎหมายนี้ในภายหลังก็ตาม)
พระราชอำนาจพิเศษในฐานะผู้พิทักษ์และหลักประกันความมั่นคงสถาพรแห่งชาติบ้านเมือง
Tom Ginsburg ศาสตราจารย์ด้านกฎหมายระหว่างประเทศและรัฐศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัยชิคาโก และคณะ เสนอแนวคิดที่สำคัญมากว่าสถาบันพระมหากษัตริย์ทำหน้าที่เป็นหลักประกัน (Insurance) สำหรับระบอบประชาธิปไตย แม้ในยามปกติพระมหากษัตริย์จะไม่มีอำนาจ (Powerless) แต่การมีอยู่ของสถาบันพระมหากษัตริย์ช่วยป้องกันวิกฤตการณ์ร้ายแรงได้ใน 2 มิติ คือ
มิติที่หนึ่ง กลไกขัดขวางประชานิยม (Mitigating Populism) การมีพระมหากษัตริย์ดำรงตำแหน่งประมุขของรัฐ ทำให้พื้นที่สูงสุดทางการเมืองถูกจับจองไว้แล้ว (Occupied) และไม่มีนักการเมืองคนใดสามารถอ้างตนว่าเป็น ตัวแทนหนึ่งเดียวของประชาชน (The sole embodiment of the people) หรือสร้างลัทธิบูชาตัวบุคคล (Cult of personality) ได้อย่างเบ็ดเสร็จเหมือนในระบอบสาธารณรัฐบางแห่ง สิ่งนี้ช่วยทำให้ลดความเสี่ยงจากการที่ผู้นำประชานิยมจะทำลายสถาบันประชาธิปไตยด้วย
มิติที่สอง พระราชอำนาจสำรองยามฉุกเฉินในการระงับวิกฤติแห่งบ้านเมือง (Reserve Powers as Fire Extinguisher) Anne Twomey ศาสตราจารย์ด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญแห่งมหาวิทยาลัยซิดนีย์แห่งออสเตรเลีย เปรียบพระราชอำนาจสำรองเหมือนถังดับเพลิงที่เราหวังว่าจะไม่ต้องใช้ แต่ต้องมีไว้เผื่อไฟไหม้ สถาบันพระมหากษัตริย์ยังช่วยลดเดิมพัน (Stakes) ของการต่อสู้ทางการเมือง โดยที่ฝ่ายที่พ่ายแพ้การเลือกตั้งจะไม่รู้สึกว่าสูญเสียทุกอย่าง เพราะประมุขของรัฐยังคงเดิมและยังคงทำหน้าที่ปกป้องชนกลุ่มน้อยหรือฝ่ายค้านในเชิงสัญลักษณ์จึงช่วยลดความรุนแรงของความขัดแย้งสุดขั้ว (Polarization) ในสังคมไปโดยปริยาย
นอกจากนี้ผ่านการเข้าเฝ้าประจำสัปดาห์ (Weekly Audience) ของรัฐบาล พระมหากษัตริย์จะทำหน้าที่ตรวจสอบนายกรัฐมนตรีอย่างเงียบๆ (Silent accountability) การที่นายกรัฐมนตรีอังกฤษต้องเตรียมตัวเพื่อกราบบังคมทูลรายงานพระมหากษัตริย์ผู้ทรงครองราชย์และมีความจำทางสถาบัน (Institutional Memory) สูง เป็นกลไกการตรวจสอบภายในที่มีประสิทธิภาพ โดยไม่ต้องผ่านสื่อหรือสภาเลย
โดยสรุปแล้ว พระราชอำนาจพิเศษ (Royal Prerogative) ของสถาบันพระมหากษัตริย์อังกฤษได้ผ่านวิวัฒนาการอันยาวนานจากอำนาจในการปกครอง (Power to Rule) มาสู่อำนาจในการให้คำปรึกษาและตักเตือน (Power to Advise and Warn) ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย
ในปัจจุบันพระราชอำนาจมิใช่สิ่งที่ตกค้างไร้ความหมาย แต่ทำหน้าที่สำคัญในการเชื่อมโยงรัฐเข้ากับประวัติศาสตร์และประชาชน รวมไปถึงป้องกันการผูกขาดโดยนักการเมืองที่ลุแก่อำนาจและขาดคุณธรรมอีกด้วย
การรักษาสถาบันพระมหากษัตริย์ไว้จึงเป็นวิธีที่มีประสิทธิภาพในการปกป้องระบอบประชาธิปไตยจากภัยคุกคามของประชานิยมและเผด็จการรูปแบบใหม่ตราบเท่าที่สถาบันพระมหากษัตริย์ยังทรงสามารถรักษาความเป็นกลางทางการเมือง (Neutrality) และปรับตัวให้เข้ากับความคาดหวังของสังคมสมัยใหม่ได้
การมีอยู่ของอำนาจที่ไม่ได้ถูกใช้ (Unused Power) ของพระราชอำนาจพิเศษแห่งสถาบันพระมหากษัตริย์จึงมีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าอำนาจที่ถูกใช้โดยรัฐบาลในการรักษาสมดุลของรัฐธรรมนูญและการรักษาความมั่นคงยั่งยืนสถาพรแห่งชาติบ้านเมือง
รายการอ้างอิง
Garner, O. (2023). The Monarch: Silent Guardian of the United Kingdom Constitution? CEU Democracy Institute Working Papers. เข้าถึงได้จาก https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4505436
Ginsburg, T., Rodriguez, D., & Weingast, B. (2021). The Functions of Constitutional Monarchy: Why Kings and Queens Survive in a World of Republics. Northwestern Public Law Research Paper No. 23-29. เข้าถึงได้จาก https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4454620
Hazell, R., & Morris, B. (2017). If the Queen Has No Reserve Powers Left, What Is the Modern Monarchy For? Review of Constitutional Studies, 22(1). 5-32. เข้าถึงได้จาก https://www.constitutionalstudies.ca/wp-content/uploads/2019/08/02_Hazell-Morris.pdf
Hazell, R., & Morris, B. (2020). European Monarchies: Guardians of Democracy? The Political Quarterly, 20(4), 841-845. เข้าถึงได้จาก https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/1467-923X.12866
Hazell, R., & Morris, B. (Eds.). (2020). The Role of Monarchy in Modern Democracy: European Monarchies Compared. Hart Publishing.
Kishlansky, M. (2005). Charles I: A Case of Mistaken Identity. Past & Present, 189 (1), 41–80. เข้าถึงได้จาก https://www.jstor.org/stable/i282787
Lee, L. Monarch or President of the United Kingdom?, King's College, London. เข้าถึงได้จาก https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4880082
Shore, C. (2018). The Crown as Proxy for the State? Opening up the Black Box of Constitutional Monarchy. The Round Table, 107. เข้าถึงได้จาก https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/00358533.2018.1494686?scroll=top&needAccess=true
Taylor, M. (2024). ‘Intelligible government’: rethinking the meaning of monarchy in the age of King Charles III. History of European Ideas, 1–16. เข้าถึงได้จาก https://doi.org/10.1080/01916599.2024.2332845
Turner, B. S. (2012). In Defense of Monarchy. Culture and Society, 49, 84–89. เข้าถึงได้จาก https://link.springer.com/article/10.1007/s12115-011-9496-6
สาขาวิชาสถิติศาสตร์
สาขาวิชาพลเมืองวิทยาการข้อมูล
สาขาวิชาวิทยาการประกันภัยและการบริหารความเสี่ยง
คณะสถิติประยุกต์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
นายจิตรากร ตันโห
นิสิตปริญญาโท คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
พระราชอำนาจพิเศษ (Royal prerogative) ของสถาบันพระมหากษัตริย์ได้ช่วยนำประเทศไทยพ้นวิกฤติในยามที่เกิดภยันตรายใหญ่หลวงและปัจจุบันทันด่วน (Emergent and great danger) สถาบันพระมหากษัตริย์ไทยได้ทรงใช้พระราชอำนาจพิเศษในการนำประเทศผ่านวิกฤติ เช่น สงครามกลางเมืองจนมีการฆ่ากันตายของคนไทยด้วยกันมาหลายครั้ง โดยปกติสถาบันพระมหากษัตริย์จะทรงดำรงพระองค์อยู่เหนือการเมือง แต่เมื่อมีความจำเป็นอันเป็นปัจจุบันทันด่วนและเป็นภยันตรายใหญ่หลวงอันเห็นได้ชัดต่อชาติบ้านเมืองและประชาชนก็ทรงมีความจำเป็นที่จะต้องทรงใช้พระราชอำนาจพิเศษดังกล่าวตามความจำเป็นเพื่อให้บ้านเมืองอยู่รอด การที่สถาบันพระมหากษัตริย์ไทยทรงใช้พระราชอำนาจพิเศษให้น้อยที่สุดนั้นก็เป็นการดำรงรักษาสถานะอันศักดิ์สิทธิ์ (Sacred) ของสถาบันพระมหากษัตริย์เพื่อให้ทรงเป็นที่เคารพสักการะสูงสุดผู้ใดจะละเมิดมิได้
แม้จะมิได้มีคำว่าพระราชอำนาจพิเศษบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยโดยตรง แต่รัฐธรรมนูญของไทยนั้นอนุวัติตามระบบกฎหมายลายลักษณ์อักษร (Code law) ของฝรั่งเศสเอง ทุกฉบับจำเป็นต้องอุดจุดบอดหรือช่องว่างของรัฐธรรมนูญว่าให้เป็นไปตามกฎหมายลายลักษณ์อักษร (Common law) แบบสหราชอาณาจักรว่าในกรณีที่มิได้มีบทบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญให้อนุวัติปฏิบัติตามโบราณราชประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข เพื่ออุดช่องว่างที่กฎหมายลายลักษณ์อักษรมิสามารถเขียนให้ครอบคลุมในทุกกรณี โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่เกิดสุญญากาศทางการเมือง (Political void) การที่รัฐธรรมนูญทุกฉบับได้ระบุดังนี้ได้ โบราณราชประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุขย่อมหมายรวมถึงพระราชอำนาจพิเศษ (Royal prerogative) อันมีอยู่ในทุกประเทศที่ปกครองด้วยราชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญ (Constitutional monarchy) ดังนั้นเราจะมาศึกษาค้นคว้ากันว่าในประเทศประชาธิปไตยทั่วโลก ทำไมจึงยังคงมีพระราชอำนาจพิเศษอยู่ มีความจำเป็นและความสำคัญอย่างไรในทางการเมืองการปกครอง
เราจะเริ่มต้นศึกษาที่สหราชอาณาจักร อันเป็นประเทศที่เป็นต้นกำเนิดราชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญ สิ่งที่น่าสนใจคืออังกฤษมีความพยายามที่จะลิดรอนพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์อังกฤษเองเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะในยุคของการปฏิวัติอันรุ่งเรือง (Glorious revolution) แต่ทำไมอังกฤษจึงยังคงต้องดำรงรักษาพระราชอำนาจพิเศษของสถาบันพระมหากษัตริย์เอาไว้ในฐานะกลไกสำคัญยิ่งในระบอบประชาธิปไตย พระราชอำนาจพิเศษนั้นมีประโยชน์อย่างไรต่อการเมืองการปกครองและรัฐ เป็นสิ่งที่เราจะตอบคำถาม และนำเสนอไปตามลำดับ
ตามทฤษฎีการเมืองสมัยใหม่ การดำรงอยู่ของสถาบันพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยแบบเสรีนิยมนับเป็นปรากฏการณ์ที่มีความขัดแย้งในตัวเอง เพราะนักวิชาการไม่น้อยมักตั้งสมมติฐานเอาไว้ว่าสถาบันพระมหากษัตริย์เป็นเพียงสิ่งตกค้างจากอดีตที่รอวันสูญสลายและถูกแทนที่ด้วยระบอบสาธารณรัฐ (Republic) ซึ่งถูกมองว่าเป็นรูปแบบการปกครองที่พัฒนามากกว่า อย่างไรก็ตามหลักฐานเชิงประจักษ์กลับชี้ให้เห็นว่าประเทศที่มีดัชนีประชาธิปไตยสูงที่สุดในโลกจำนวนมากโดยเฉพาะในยุโรปตะวันตกยังคงรักษาระบอบพระมหากษัตริย์เอาไว้อย่างมั่นคง ไม่ว่าจะเป็นสหราชอาณาจักร นอร์เวย์ สวีเดน เดนมาร์ก สเปน หรือเนเธอร์แลนด์
การคงอยู่ในโลกที่ค่านิยมแห่งความเท่าเทียมได้ทวีความรุนแรงขึ้นนี้มีหัวใจสำคัญอยู่ที่พระราชอำนาจพิเศษ (Royal Prerogative) ดังนั้นเพื่อถอดรหัสวิวัฒนาการทางการเมืองดังกล่าว หนึ่งในประเทศที่ยังคงมีสถาบันพระมหากษัตริย์อย่างอังกฤษ การทำความเข้าใจการแปรสภาพของ “The Crown” ในฐานะนิติสมมติ (Legal fiction) ที่มีความซับซ้อน และบทบาทหน้าที่ในการรักษาสมดุลของระบอบรัฐธรรมนูญผ่านกรอบเรื่องหลักประกันยามวิกฤต (Crisis insurance) และการตรวจสอบที่เงียบเชียบ (Silent accountability) ในระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่จะช่วยให้เราเข้าใจความจริงทางประวัติศาสตร์ และพลวัตทางการเมืองที่มองไม่เห็นที่ทำให้สถาบันพระมหากษัตริย์ยังคงแข็งแรงคงทนเหนือกาลเวลา
The Crown (มงกุฎ) : รัฐ กายา และนิติบุคคล
ก่อนจะเข้าใจขอบเขตพระราชอำนาจ เราต้องเข้าใจนิยามและสถานะทางภววิทยา (Ontological status) หรือการดำรงอยู่และตัวตนของสิ่งที่เป็นเจ้าของอำนาจนั้นก่อนคือมงกุฎ (The Crown) แนวคิดที่ซับซ้อนและแตกต่างจากองค์พระมหากษัตริย์ (The Monarch) อย่างสิ้นเชิง
ตามทฤษฎีกฎหมายภาคพื้นทวีป (Continental law) แนวคิดเรื่องรัฐ (The State) มีพัฒนาการที่เป็นเอกภาพและชัดเจนพอสมควร แต่ระบบกฎหมายจารีตประเพณี (Common law) ของอังกฤษกลับขาดทฤษฎีที่ว่าด้วยรัฐที่สมบูรณ์ ในบริบทนี้ “The Crown” จึงทำหน้าที่เป็นตัวแทน (Proxy) หรือสัญลักษณ์ของรัฐ แต่ทว่า The Crown นั้นเป็นมากกว่ารัฐ และในขณะเดียวกันก็น้อยกว่ารัฐด้วย ดังที่ Cris Shore อธิบายว่า The Crown นั้นเป็น “กล่องดำ” ทางรัฐธรรมนูญที่ยากจะนิยาม เพราะเป็นทั้งรัฐ ทั้งราชา/ราชินี และเป็นทั้งโครงสร้างทางกฎหมายที่รองรับอำนาจบริหาร The Crown จึงทำหน้าที่เป็นแหล่งที่มาของความชอบธรรม และอำนาจทางกฎหมายสูงสุดในสหราชอาณาจักรและประเทศเครือจักรภพ เช่น นิวซีแลนด์ แคนาดา
ความสัมพันธ์ระหว่าง The Crown กับ State มีความกำกวมอย่างมาก ในมุมมองของ Janet McLean เขาเห็นว่า The Crown นั้นเป็นตัวแทนของเจตจำนงร่วมหรือสังคมในรูปแบบทางศีลธรรม (Society in a moral guise) แต่ในทางปฏิบัติ กฎหมายต่างๆ ของอังกฤษกลับนิยาม The Crown ไว้แตกต่างไปตามบริบท บางครั้งหมายรวมถึงรัฐมนตรีและหน่วยงานรัฐ แต่บางครั้งก็หมายถึงองค์พระมหากษัตริย์เท่านั้น ความคลุมเครือนี้มิใช่ความบกพร่อง แต่เป็นลักษณะเฉพาะที่อนุญาตให้ระบอบการปกครองมีความยืดหยุ่นต่างหาก
The King’s Two Bodies และความเป็นอมตะของสถาบัน
ความสำคัญประการหนึ่งของ Royal Prerogative คือแนวคิดเรื่อง “สองกายาของพระมหากษัตริย์” (The King’s Two Bodies) ซึ่ง Ernst Kantorowicz ได้แยกแยะเอาไว้สองส่วน คือ
กายเนื้อ (Body natural) คือร่างกายของพระมหากษัตริย์ที่เป็นมนุษย์ มีความเปราะบาง เจ็บป่วย และตายได้ อาจจะกล่าวได้ว่า The king as a person พระมหากษัตริย์ในฐานะบุคคล คือแนวความคิดของกายเนื้อ
กายทางการเมือง (Body politic) คือสถาบันพระมหากษัตริย์ที่เป็นอมตะ ดำรงอยู่ตลอดกาล และเป็นที่สถิตของอำนาจรัฐ อาจจะกล่าวได้ว่า The king as an institution พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบันคือแนวคิดของกายทางการเมือง
แนวคิดนี้สะท้อนผ่านคำกล่าวที่ว่า “The King is dead, long live the King” (พระมหากษัตริย์เสด็จสวรรคตแล้ว ขอทรงพระเจริญ) ซึ่งหมายความว่าแม้กายเนื้อจะดับสูญ แต่กายทางการเมืองหรือ The Crown จะถูกส่งต่อไปยังรัชทายาททันทีโดยไม่มีช่วงว่างเว้น ในทางกฎหมายแนวคิดนี้นำไปสู่สถานะCorporation Sole หรือนิติบุคคลผู้เดียวซึ่งทำให้ The Crown มีสถานะทางกฎหมายที่แยกขาดจากตัวบุคคล สามารถถือครองทรัพย์สิน ทำสัญญา และฟ้องร้องคดีได้ (หรือถูกดำเนินคดีในขอบเขตจำกัดได้) สถานะนี้ทำให้ Royal Prerogative ไม่ใช่สมบัติส่วนตัวของพระมหากษัตริย์ แต่เป็นอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ที่พระมหากษัตริย์เป็นผู้ถือครองในนามของรัฐ
ทั้งนี้แนวความคิดสองกายาของพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุขของไทยเป็นแนวคิดที่ตรงกันกับของสหราชอาณาจักรอย่างชัดเจน ที่กายทางการเมืองของสถาบันพระมหากษัตริย์ หรือพระมหากษัตริย์ในฐานะสถานะ ย่อมเป็นอมตะ ดำรงสืบสายต่อไปไม่สิ้นสุด แผ่นดินย่อมต้องไม่ไร้พระเจ้าแผ่นดิน ในฐานะองค์รัฎฐาธิปัตย์ (Sovereignty) ย่อมดำรงอยู่เป็นอมตะ ในขณะที่กายเนื้อย่อมไม่อาจจะเป็นอมตะได้ สถาบันพระมหากษัตริย์ของไทยจึงเป็นการสืบสายแห่งบุรพมหากษัตริยาธิราชเจ้านับแต่อดีตมาจวบจนปัจจุบันและสืบเนื่องไปยังอนาคต
Leviathan และตัวแทนแห่งอำนาจจากประชาชน
โธมัส ฮอบส์ (Thomas Hobbes) ปราชญ์อังกฤษคนสำคัญได้นำเสนอภาพของรัฐผ่านหน้าปกหนังสือ Leviathan (1651) ซึ่งเป็นภาพพระมหากษัตริย์หรือรัฐเป็นรูปยักษ์ใหญ่ที่พระวรกายประกอบจากผู้คนตัวเล็กๆ จำนวนมหาศาล
ภาพนี้สะท้อนแนวคิดที่ว่าอำนาจของ The Crown แม้จะดูเหมือนเป็นอำนาจที่อยู่เหนือสังคม แต่แท้จริงแล้วประกอบขึ้นจากการรวมตัวกันของเจตจำนงของประชาชน การที่ประชาชนหันหน้าเข้าหาพระมหากษัตริย์ในภาพ เป็นสัญลักษณ์ของการยอมรับอำนาจการปกครองเพื่อแลกกับความมั่นคงปลอดภัย อย่างไรก็ตาม ในวิวัฒนาการต่อมา The Crown ได้กลายเป็นสัญลักษณ์ของผลประโยชน์สาธารณะ (Public interest) มากกว่าเป็นผู้ใช้อำนาจเผด็จการ ดังนั้น The Crown จึงเป็น “หน้ากาก” (Mask) ที่ปิดบังการทำงานของอำนาจบริหารที่แท้จริงที่อยู่ในมือของคณะรัฐมนตรี
แนวความคิดว่ามงกุฎประกอบขึ้นจากประชาชนของอังกฤษตามแนวคิดของโธมัส ฮอบส์ นั้นคล้ายคลึงกับแนวคิด อเนกชนนิกรสโมสรสมมติของไทย ที่ธรรมราชาย่อมได้รับการยอมรับและเลือกสรรจากชนทั้งปวง ซึ่งแนวคิดนี้มีมาก่อนประเทศไทยจะเปลี่ยนแปลงการปกครองในพ.ศ. 2475 เสียด้วยซ้ำ
การบั่นพระเศียรพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 เพื่อลิดรอนพระราชอำนาจพิเศษ
ความเข้าใจในพระราชอำนาจพิเศษ (Royal Prerogative) ในปัจจุบันของอังกฤษไม่อาจเกิดขึ้นได้หากปราศจากการวิเคราะห์จุดหักเหทางประวัติศาสตร์ที่สำคัญ คือ รัชสมัยของพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 (Charles I) ซึ่งเป็นช่วงที่นิยามของพระราชอำนาจและเสรีภาพถูกทดสอบพร้อมกันถึงขีดสุด
Mark Kishlansky ศาสตราจารย์ทางประวัติศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ได้เสนอการวิเคราะห์ที่ท้าทายความเชื่อดั้งเดิมเกี่ยวกับ พระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 ในอดีต กล่าวคือ ประวัติศาสตร์นิพนธ์สาย Whigs และ Marxist มักวาดภาพให้พระองค์เป็นพระมหากษัตริย์ที่ดื้อรั้น เผด็จการ และไม่ซื่อสัตย์ที่พยายามขยายพระราขอำนาจเกินขอบเขตจนไปนำไปสู่สงครามกลางเมืองและการปฏิวัติ แต่หลักฐานทางประวัติศาสตร์กลับชี้ว่า พระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 ทรงมองพระองค์เองว่าเป็นผู้ปกครองที่มีคุณธรรมตามแบบอย่างใน Basilikon Doron ซึ่งเป็นหนังสือของพระเจ้าเจมส์ที่ 1 ซึ่งสอนว่าเป้าหมายสูงสุดของการเป็นพระมหากษัตริย์คือความผาสุกของพสกนิกร
ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นนั้นไม่ได้มาจากความกระหายอำนาจของพระมหากษัตริย์ แต่มาจากความเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างการเมืองและการเงินที่ทำให้รายได้ของราชสำนักไม่เพียงพอต่อการบริหารราชการแผ่นดิน จนนำไปสู่ความพยายามในการหารายได้ผ่าน Royal Prerogative เช่น การตราพระราชบัญญัติจัดเก็บภาษี Ship money โดยไม่ผ่านสภาซึ่งถูกฝ่ายรัฐสภามองว่าเป็นการละเมิดสิทธิทรัพย์สินและเสรีภาพ จนนำไปสู่สงครามกลางเมืองและถูกยกเลิกไป
ตรงข้ามกับภาพลักษณ์ของทรราชผู้ไม่ยอมใคร พระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 ทรงแสดงความยืดหยุ่นในหลายสถานการณ์วิกฤตด้วยคือ
คำร้องขอสิทธิ Petition of Right (1628) พระองค์ทรงยอมรับคำร้องขอสิทธิ ซึ่งเป็นการจำกัดพระราชอำนาจในการจัดเก็บภาษีและการจับกุมคุมขังโดยพลการเพื่อแลกกับงบประมาณสนับสนุนจากสภา
การเสียสละคนสนิท พระองค์ทรงยอมให้รัฐสภาดำเนินการไต่สวน (Impeachment) ดยุคแห่งบัคกิง แฮมคนสนิทและแม่ทัพคู่ใจ แม้จะทรงเห็นว่าเป็นการรุกล้ำอำนาจบริหารของพระองค์อย่างรุนแรง
ความล้มเหลวของพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 มิใช่เรื่องของบุคลิกภาพที่บกพร่อง แต่มาจากความเข้าใจผิดในตัวตน (Mistaken identity) ระหว่างพระมหากษัตริย์กับพสกนิกร ฝ่ายพระมหากษัตริย์มองว่าการใช้ Royal Prerogative เป็นสิ่งจำเป็นในการรักษาความเรียบร้อย ในขณะที่ฝ่ายรัฐสภามองว่าเป็นภัยคุกคามต่อเสรีภาพ ผลลัพธ์คือสงครามกลางเมืองและการบั่นพระเศียรพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนแปลงนิยามของ Royal Prerogative อย่างถาวรว่าอำนาจนี้จะต้องอยู่ใต้กฎหมายและต้องใช้ร่วมกับรัฐสภา
หลังจากการทดลองระบอบสาธารณรัฐใต้การปกครองของ Oliver Cromwell ซึ่งล้มเหลว การฟื้นฟูสถาบันพระมหากษัตริย์ได้กลับมาในค.ศ. 1660 และนำพระเจ้าชาร์ลส์ที่สองกลับมาครองราชย์ภายใต้เงื่อนไขใหม่ กล่าวคือ แม้ Royal Prerogative จะยังคงอยู่ แต่พระมหากษัตริย์ได้ตระหนักแล้วว่าความอยู่รอดของราชบัลลังก์ขึ้นอยู่กับความร่วมมือของรัฐสภา วิวัฒนาการนี้ดำเนินมาจนถึงการปฏิวัติอันรุ่งเรือง (Glorious Revolution) ในค.ศ. 1688 ซึ่งได้ตอกย้ำหลักการราชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญ (Constitutional Monarchy) อย่างเป็นทางการอีกด้วย
จุดเปลี่ยนของการกำหนดพระราชอำนาจพิเศษในยุควิคตอเรียน
หากศตวรรษที่ 17 คือยุคของการกำหนดขอบเขตพระราชอำนาจด้วยเลือดแล้ว ศตวรรษที่ 19 คือยุคแห่งการกำหนดนิยามใหม่ด้วยปัญญา Walter Bagehot บรรณาธิการของ The Economist ได้เขียนหนังสือ The English Constitution (1867) ซึ่งกลายเป็นคัมภีร์ที่กำหนดสถานะของ Royal Prerogative จวบจนปัจจุบัน
Bagehot ได้เสนอการวิเคราะห์โดยการแยกองค์ประกอบของรัฐธรรมนูญอังกฤษเป็นสองส่วน คือ
ส่วนแห่งศักดิ์ศรี (Dignified Part) คือ สถาบันพระมหากษัตริย์และสภาขุนนาง หน้าที่หลักคือการสร้างความประทับใจ กระตุ้นความจงรักภักดี และเป็นศูนย์รวมจิตใจ
ส่วนแห่งประสิทธิภาพ (Efficient Part) คือ คณะรัฐมนตรี และสภาสามัญซึ่งทำหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินและออกกฎหมาย
Bagehot มองว่าระบอบพระมหากษัตริย์ทำให้การปกครองเป็นเรื่องที่ “เข้าใจได้” (Intelligible government) สำหรับประชาชนทั่วไปที่อาจจะไม่มีความรู้ความเข้าใจในกลไกซับซ้อนของระบบรัฐสภา การมีพระมหากษัตริย์เป็นจุดรวมความสนใจช่วยให้ระบบการเมืองมีเสถียรภาพ ในขณะที่การทำงานจริงถูกซ่อนไว้ในคณะรัฐมนตรี นอกจากนี้ข้อเสนอของ Bagehot คือการนิยามขอบเขตพระราชอำนาจใหม่ โดยมองว่าพระมหากษัตริย์ได้เสียอำนาจในการตัดสินใจทางการเมืองไปแล้ว แต่ได้รับสิทธิสามประการมาแทน คือ
หนึ่ง สิทธิที่จะได้รับการปรึกษา (The right to be consulted) องค์พระมหากษัตริย์ต้องได้รับทราบข้อมูลราชการและนโยบายต่างๆ
สอง สิทธิที่จะให้กำลังใจ (The right to encourage) องค์พระมหากษัตริย์สามารถสนับสนุนการตัดสินใจของรัฐบาลได้
สาม สิทธิที่จะตักเตือน (The right to warn) องค์พระมหากษัตริย์สามารถเตือนสติรัฐบาลหากเห็นว่านโยบายอาจก่อให้เกิดผลเสียต่อชาติบ้านเมืองและประชาชนได้
ทฤษฎีนี้ทำให้พระราชอำนาจพิเศษ (Royal Prerogative) เปลี่ยนจากอำนาจสั่งการมาเป็นอำนาจเชิงอิทธิพลหรือพระราชบารมีแทน ซึ่งยังคงเป็นหัวใจของการปฏิบัติหน้าที่ของพระมหากษัตริย์อังกฤษจนทุกวันนี้
Miles Taylor (2024) ได้เสนอข้อสังเกตที่น่าสนใจว่าทฤษฎีของ Bagehot มักยกย่องความสามารถทางการเมืองเมื่อกล่าวถึงพระมหากษัตริย์ชาย หรือเจ้าชายอัลเบิร์ต (พระสวามีของควีนวิกตอเรีย) ในขณะที่มักมองข้ามบทบาททางการเมืองของสมเด็จพระนางเจ้า พระบรมราชินีนาถวิกตอเรีย โดยจัดให้ทรงอยู่ในส่วน ศักดิ์ศรี (Dignified part) เท่านั้น ทั้งที่หลักฐานทางประวัติศาสตร์ชี้ว่าควีนวิกตอเรียทรงมีบทบาทแทรกแซงการแต่งตั้งบิชอปและนโยบายต่างประเทศอย่างมาก และการมองว่าสถาบันพระกษัตริย์เป็นเรื่องของอารมณ์ความรู้สึก (Feminine/Emotional) ในขณะที่ระบอบสาธารณรัฐเป็นเรื่องของเหตุผล (Masculine/Rational) อันเป็นกรอบคิดที่ลดทอนความสำคัญเชิงอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ลงเหลือเพียงไม้ประดับเท่านั้น ซึ่งในความเป็นจริงหาได้เป็นเช่นนั้นไม่ตามที่ Bagehot พยายามจะอธิบายไว้
พระราชอำนาจพิเศษ (Royal Prerogative) ในปัจจุบัน
แม้ในทางทฤษฎี (De jure) พระมหากษัตริย์อังกฤษจะดูเหมือนมีอำนาจมหาศาล แต่ในทางปฏิบัติ (De facto) แล้วอำนาจเหล่านี้ถูกกำกับดูแลอย่างเข้มงวดโดยจารีตประเพณี และกฎหมายด้วย โดยเราสามารถแบ่งตัวอย่างได้ เช่น
หนึ่ง การให้ความเห็นชอบกฎหมาย (Royal Assent) โดย Royal Assent คือขั้นตอนสุดท้ายในการตรากฎหมาย ในสหราชอาณาจักรพระมหากษัตริย์ไม่เคยปฏิเสธการให้ Royal Assent มาตั้งแต่ปี 1708 (รัชสมัยสมเด็จพระราชินีนาถแอนน์) ในสถานะปัจจุบันนักวิชาการส่วนใหญ่เห็นพ้องว่าพระมหากษัตริย์อังกฤษไม่มีดุลยพินิจที่จะปฏิเสธร่างกฎหมาย (Veto) ได้อีกต่อไป เว้นแต่จะได้รับคำแนะนำจากคณะรัฐมนตรีให้ทำเช่นนั้น (ซึ่งอาจเกิดขึ้นในกรณีที่รัฐบาลเสียงข้างน้อยต้องการขัดขวางกฎหมายที่ผ่านโดยฝ่ายค้าน) การปฏิเสธโดยพลการจะถือว่าขัดต่อหลักประชาธิปไตย
สอง พระราชอำนาจอำนาจในการยุบสภา (Dissolution of Parliament) ในอดีต การยุบสภาเป็นพระราชอำนาจส่วนพระองค์ (Personal Prerogative) ที่ใช้ตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีซึ่งมักทำให้นายกรัฐมนตรีมีความได้เปรียบในการกำหนดวันเลือกตั้ง อย่างไรก็ตาม สถานะของอำนาจนี้ได้เปลี่ยนไปอย่างสิ้นเชิงหลังการมีพระราชบัญญัติ Fixed-term Parliaments Act 2011 เพราะกฎหมายฉบับนี้กำหนดให้การยุบสภาเป็นเรื่องของกฎหมาย (Statutory) ไม่ใช่พระราชอำนาจ (Prerogative) อีกต่อไป โดยสภาจะถูกยุบได้ใน 2 กรณีเท่านั้น คือ (1) มีมติเสียงข้างมาก 2 ใน 3 ของสภาเห็นชอบให้มีการเลือกตั้งก่อนกำหนด หรือ (2) รัฐบาลแพ้โหวตไม่ไว้วางใจและไม่มีใครสามารถตั้งรัฐบาลใหม่ได้ภายใน 14 วัน นัยสำคัญของเรื่องนี้ คือ กฎหมายนี้ได้ลบพระราชอำนาจในการยุบสภาออกไปจากมือของพระมหากษัตริย์อย่างเป็นทางการ (แม้ว่าจะมีการถกเถียงเรื่องการยกเลิกกฎหมายนี้ในภายหลังก็ตาม)
พระราชอำนาจพิเศษในฐานะผู้พิทักษ์และหลักประกันความมั่นคงสถาพรแห่งชาติบ้านเมือง
Tom Ginsburg ศาสตราจารย์ด้านกฎหมายระหว่างประเทศและรัฐศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัยชิคาโก และคณะ เสนอแนวคิดที่สำคัญมากว่าสถาบันพระมหากษัตริย์ทำหน้าที่เป็นหลักประกัน (Insurance) สำหรับระบอบประชาธิปไตย แม้ในยามปกติพระมหากษัตริย์จะไม่มีอำนาจ (Powerless) แต่การมีอยู่ของสถาบันพระมหากษัตริย์ช่วยป้องกันวิกฤตการณ์ร้ายแรงได้ใน 2 มิติ คือ
มิติที่หนึ่ง กลไกขัดขวางประชานิยม (Mitigating Populism) การมีพระมหากษัตริย์ดำรงตำแหน่งประมุขของรัฐ ทำให้พื้นที่สูงสุดทางการเมืองถูกจับจองไว้แล้ว (Occupied) และไม่มีนักการเมืองคนใดสามารถอ้างตนว่าเป็น ตัวแทนหนึ่งเดียวของประชาชน (The sole embodiment of the people) หรือสร้างลัทธิบูชาตัวบุคคล (Cult of personality) ได้อย่างเบ็ดเสร็จเหมือนในระบอบสาธารณรัฐบางแห่ง สิ่งนี้ช่วยทำให้ลดความเสี่ยงจากการที่ผู้นำประชานิยมจะทำลายสถาบันประชาธิปไตยด้วย
มิติที่สอง พระราชอำนาจสำรองยามฉุกเฉินในการระงับวิกฤติแห่งบ้านเมือง (Reserve Powers as Fire Extinguisher) Anne Twomey ศาสตราจารย์ด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญแห่งมหาวิทยาลัยซิดนีย์แห่งออสเตรเลีย เปรียบพระราชอำนาจสำรองเหมือนถังดับเพลิงที่เราหวังว่าจะไม่ต้องใช้ แต่ต้องมีไว้เผื่อไฟไหม้ สถาบันพระมหากษัตริย์ยังช่วยลดเดิมพัน (Stakes) ของการต่อสู้ทางการเมือง โดยที่ฝ่ายที่พ่ายแพ้การเลือกตั้งจะไม่รู้สึกว่าสูญเสียทุกอย่าง เพราะประมุขของรัฐยังคงเดิมและยังคงทำหน้าที่ปกป้องชนกลุ่มน้อยหรือฝ่ายค้านในเชิงสัญลักษณ์จึงช่วยลดความรุนแรงของความขัดแย้งสุดขั้ว (Polarization) ในสังคมไปโดยปริยาย
นอกจากนี้ผ่านการเข้าเฝ้าประจำสัปดาห์ (Weekly Audience) ของรัฐบาล พระมหากษัตริย์จะทำหน้าที่ตรวจสอบนายกรัฐมนตรีอย่างเงียบๆ (Silent accountability) การที่นายกรัฐมนตรีอังกฤษต้องเตรียมตัวเพื่อกราบบังคมทูลรายงานพระมหากษัตริย์ผู้ทรงครองราชย์และมีความจำทางสถาบัน (Institutional Memory) สูง เป็นกลไกการตรวจสอบภายในที่มีประสิทธิภาพ โดยไม่ต้องผ่านสื่อหรือสภาเลย
โดยสรุปแล้ว พระราชอำนาจพิเศษ (Royal Prerogative) ของสถาบันพระมหากษัตริย์อังกฤษได้ผ่านวิวัฒนาการอันยาวนานจากอำนาจในการปกครอง (Power to Rule) มาสู่อำนาจในการให้คำปรึกษาและตักเตือน (Power to Advise and Warn) ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย
ในปัจจุบันพระราชอำนาจมิใช่สิ่งที่ตกค้างไร้ความหมาย แต่ทำหน้าที่สำคัญในการเชื่อมโยงรัฐเข้ากับประวัติศาสตร์และประชาชน รวมไปถึงป้องกันการผูกขาดโดยนักการเมืองที่ลุแก่อำนาจและขาดคุณธรรมอีกด้วย
การรักษาสถาบันพระมหากษัตริย์ไว้จึงเป็นวิธีที่มีประสิทธิภาพในการปกป้องระบอบประชาธิปไตยจากภัยคุกคามของประชานิยมและเผด็จการรูปแบบใหม่ตราบเท่าที่สถาบันพระมหากษัตริย์ยังทรงสามารถรักษาความเป็นกลางทางการเมือง (Neutrality) และปรับตัวให้เข้ากับความคาดหวังของสังคมสมัยใหม่ได้
การมีอยู่ของอำนาจที่ไม่ได้ถูกใช้ (Unused Power) ของพระราชอำนาจพิเศษแห่งสถาบันพระมหากษัตริย์จึงมีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าอำนาจที่ถูกใช้โดยรัฐบาลในการรักษาสมดุลของรัฐธรรมนูญและการรักษาความมั่นคงยั่งยืนสถาพรแห่งชาติบ้านเมือง
รายการอ้างอิง
Garner, O. (2023). The Monarch: Silent Guardian of the United Kingdom Constitution? CEU Democracy Institute Working Papers. เข้าถึงได้จาก https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4505436
Ginsburg, T., Rodriguez, D., & Weingast, B. (2021). The Functions of Constitutional Monarchy: Why Kings and Queens Survive in a World of Republics. Northwestern Public Law Research Paper No. 23-29. เข้าถึงได้จาก https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4454620
Hazell, R., & Morris, B. (2017). If the Queen Has No Reserve Powers Left, What Is the Modern Monarchy For? Review of Constitutional Studies, 22(1). 5-32. เข้าถึงได้จาก https://www.constitutionalstudies.ca/wp-content/uploads/2019/08/02_Hazell-Morris.pdf
Hazell, R., & Morris, B. (2020). European Monarchies: Guardians of Democracy? The Political Quarterly, 20(4), 841-845. เข้าถึงได้จาก https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/1467-923X.12866
Hazell, R., & Morris, B. (Eds.). (2020). The Role of Monarchy in Modern Democracy: European Monarchies Compared. Hart Publishing.
Kishlansky, M. (2005). Charles I: A Case of Mistaken Identity. Past & Present, 189 (1), 41–80. เข้าถึงได้จาก https://www.jstor.org/stable/i282787
Lee, L. Monarch or President of the United Kingdom?, King's College, London. เข้าถึงได้จาก https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4880082
Shore, C. (2018). The Crown as Proxy for the State? Opening up the Black Box of Constitutional Monarchy. The Round Table, 107. เข้าถึงได้จาก https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/00358533.2018.1494686?scroll=top&needAccess=true
Taylor, M. (2024). ‘Intelligible government’: rethinking the meaning of monarchy in the age of King Charles III. History of European Ideas, 1–16. เข้าถึงได้จาก https://doi.org/10.1080/01916599.2024.2332845
Turner, B. S. (2012). In Defense of Monarchy. Culture and Society, 49, 84–89. เข้าถึงได้จาก https://link.springer.com/article/10.1007/s12115-011-9496-6
