ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ ตอนที่ ๖ : จากการปฏิรูปการปกครองแผ่นดินสู่การแยกทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ออกจากทรัพย์สินแผ่นดินในรัชสมัยพระพุทธเจ้าหลวง

ผศ.ดร.อานนท์ ศักดิ์วรวิชญ์
สาขาวิชาวิทยาการประกันภัยและการบริหารความเสี่ยง
สาขาวิชาพลเมืองวิทยาการข้อมูล (Citizen data sciences)
คณะสถิติประยุกต์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์

พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้เสด็จประพาสอินเดีย มลายู ชวา ในช่วงต้นรัชกาล และทำให้ทรงได้เรียนรู้อย่างมากมายเพื่อนำมาพัฒนาการเมืองการปกครองของไทยให้ทันสมัย พระราโชบายประการหนึ่งคือการปฏิรูปการปกครองแผ่นดินและระบบราชการเพื่อสร้างรัฐชาติ

เดิมไทยเราใช้การปกครองแบบจตุสดมภ์ 4 และมีสมุหนายกเป็นหัวหน้าฝ่ายพลเรือนดูแลจตุสดมภ์ 4 เสนาบดีมีราชทินนามดังในผัง เวียง เป็นนครบาล วัง เป็นธรรมาธิกรณ์ เพราะดูแลอรรถคดีด้วย คลัง เป็นโกษาธิบดี และนา เป็นเกษตราธิการ ในข้าราชการฝ่ายทหาร มีสมุหพระกลาโหมเป็นหัวหน้า มีกรมต่างๆ สังกัดได้แก่ กรมช้าง กรมม้า กรมอาสา หรือกรมช่างสิบหมู่ เป็นต้น วิธีการบริหารราชการแผ่นดินเช่นนี้มีสืบมาตั้งแต่รัชสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ในสมัยกรุงศรีอยุธยา และใช้ยาวนานหลายร้อยปี

นอกจากนี้ แต่เดิมไทยเราปกครองแบบหัวเมืองประเทศราช ไม่รวมศูนย์ ต่างหัวเมืองจะปกครองกันด้วยเจ้าเมืองหรือเจ้าผู้ครองนครของตนเอง เช่น ล้านนา ทำให้เกิดปัญหาความไม่มั่นคงและจะเสียเมืองขึ้นโดนล่าอาณานิคมได้โดยง่าย พระพุทธเจ้าหลวงทรงเร่งปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินเป็นครั้งใหญ่เพื่อพัฒนาประเทศและนำประเทศให้รอดพ้นปากเหยี่ยวปากกาลัทธิล่าอาณานิคม


พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่ทรงเริ่มต้นการปฏิรูปราชการแผ่นดินและระบบการปกครองโดยทรงเริ่มประกาศจัดตั้ง “เสนาบดีสภา” ขึ้นใน พ.ศ.2431 (ร.ศ.107) ได้ทรงเลือกคนมาดำรงตำแหน่งเสนาบดีเพื่อเตรียมการเปลี่ยนแปลงในภายภาคหน้า ได้ทรงอบรมประชุมโดยทรงเป็นประธานในที่ประชุมด้วยพระองค์เอง ได้ทรงให้คำปรึกษาราชการแผ่นดินแก่เสนาบดีแบบใหม่จนทรงเห็นว่ามีความพร้อมพอที่จะเปลี่ยนแปลงระบบจตุสดมภ์ ๔ ที่ใช้สืบมาแต่สมัยพระบรมไตรโลกนาถเพื่อให้เกิดการปฏิรูประบบราชการแผ่นดิน สร้างความเป็นรัฐชาติ (Nation State) ด้วยการรวมศูนย์กลางอำนาจ (Centralization) และการปฏิรูประบบราชการให้เป็นสมัยใหม่ (Modernization)

ในวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2435 หรือ ร.ศ. 111 (อันเป็นวันข้าราชการพลเรือนในปัจจุบัน) พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงมีพระบรมราชโองการประกาศเปลี่ยนแปลงการปกครองส่วนกลางจากระบบจตุสดมภ์ 4 อันมีสมุหพระกลาโหมเป็นหัวหน้าฝ่ายข้าราชการทหาร และสมุหนายกเป็นหัวหน้าฝ่ายข้าราชการพลเรือน มาเป็นกระทรวง ทบวง กรม เช่นในปัจจุบัน ประกาศจัดตั้งกระทรวงแบบใหม่ขึ้น โดยจัดสรรอำนาจหน้าที่ของแต่ละกระทรวงให้เป็นสัดส่วน มีด้วยกันทั้งหมด 12 กระทรวง ประกอบด้วย

1.กระทรวงกลาโหม 2.กระทรวงนครบาล 3.กระทรวงวัง (หน่วยราชการในพระองค์ในปัจจุบัน) 4.กระทรวงเกษตรพานิชการ 5.กระทรวงคลัง 6.กระทรวงต่างประเทศ 7.กระทรวงยุทธนาธิการ 8.กระทรวงโยธาธิการ รับผิดชอบการก่อสร้าง 9.กระทรวงธรรมการ (กระทรวงศึกษาธิการในปัจจุบัน) 10.กระทรวงยุติธรรม 11.กระทรวงมุรธาธิการ 12.กระทรวงมหาดไทย

ทั้งนี้กระทรวงมุรธาธรทำหน้าที่ราชเลขานุการในพระองค์ (โปรดอ่านจากบทความ จากกรมพระอาลักษณ์ กระทรวงมุรธาธิการ สำนักราชเลขาธิการ สู่กรมราชเลขานุการในพระองค์ https://mgronline.com/daily/detail/9640000093143)

ในขณะที่กระทรวงกลาโหม รับผิดชอบกิจการทหาร และบังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายใต้

กระทรวงมหาดไทยรับผิดชอบงานที่เดิมเป็นของสมุหนายก ดูแลกิจการพลเรือนทั้งหมดและบังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายเหนือและชายทะเลตะวันออก

กระทรวงยุทธนาธิการรับผิดชอบปฏิบัติการการทหารสมัยใหม่ตามแบบยุโรป

ส่วนกระทรวงนครบาล รับผิดชอบกิจการในพระนคร

ซึ่งเมื่อพิจารณาจากหน้าที่จะเห็นได้ว่าพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวไม่ทรงหักด้ามพร้าด้วยเข่า ยังทรงให้มหาดไทยรับผิดชอบหัวเมืองฝ่ายเหนือเหมือนเช่นสมุหนายกเคยทำหน้าที่ และให้กลาโหมรับผิดชอบปกครองหัวเมืองฝ่ายใต้เช่นสมุหพระกลาโหมเคยทำหน้าที่นี้เช่นกัน แต่การแบ่งอำนาจหน้าที่ของกระทรวงทบวงกรมในช่วงแรกยังขาดความชัดเจนและมีความทับซ้อนกันอยู่บ้าง

หลังวิกฤติ ร.ศ.112 ที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวต้องทรงใช้เงินถุงแดง-ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ในการใช้ค่าปฏิกรณ์สงครามให้ฝรั่งเศสแล้ว ไทยเรายังเสียดินแดนฝั่งซ้ายแม่น้ำโขงทั้งหมดรวมทั้งเมือง จันทบุรีและตราดให้ฝรั่งเศสไปด้วย ยิ่งทำให้พระพุทธเจ้าหลวงทรงเร่งและพยายามทำให้เกิดการสร้างรัฐชาติที่เป็นปึกแผ่นมีความทันสมัยให้เหมาะสมกับสถานการณ์อันแหลมคมวิกฤติในระยะเวลานั้น

การปฏิรูประบบราชการให้ทันสมัยประการหนึ่งคือให้มีการจัดตั้งสำนักงาน (ออฟฟิศ) ของแต่ละหน่วยงาน ให้แยกขาดจากตัวขุนนาง เพราะเดิม ออฟฟิศ หน่วยงานใดก็คือบ้านของขุนนางคนนั้น ไม่มีสำนักงานของหน่วยราชการโดยตรง ทำให้เกิดปัญหา เพราะแยกแยะไม่ออกระหว่างกิจการส่วนตัวของขุนนางราชการกับราชการแผ่นดิน กระทรวงแรกที่ปฏิรูประบบราชการให้ทันสมัยเช่นนี้ คือกระทรวงการต่างประเทศ โดยที่สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาเทวะวงศ์วโรปการ เสนาบดีกระทรวงต่างประเทศทรงขอพระราชทานวังสราญรมย์เป็นที่ทำการ เพื่อให้เป็น “ศาลาว่าการต่างประเทศ” ซึ่งนับว่าเป็นกระทรวงแรกที่มีศาลาว่าการกระทรวงเป็นที่ทำการแทนการใช้บ้านเสนาบดีเป็นที่ทำการ หลังจากนั้นกระทรวงและกรมต่างๆ ก็ทำตามไปในแนวทางเดียวกัน

การปฏิรูประบบราชการแผ่นดินจากระบบจตุสดมภ์ 4 มาเป็นกระทรวง ทบวง กรม เช่นในปัจจุบันในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวนั้น ทำให้เกิดผลกระทบสำคัญต่อทรัพย์สินพระมหากษัตริย์อย่างยิ่งอีกประการคือมีการแยกทรัพย์สินของราชการหรือทรัพย์สินของแผ่นดิน ออกจากทรัพย์สินพระมหากษัตริย์อย่างชัดเจน เพื่อให้การบริหารงานเป็นเอกเทศ ชัดเจน ไม่คลุมเครือและเตรียมโครงสร้างพื้นฐานของประเทศเพื่อรองรับการพัฒนาและการเปลี่ยนแปลงอันรวดเร็ว

โดยที่ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์นั้นอยู่ภายใต้การดูแลของกรมพระคลังข้างที่ กระทรวงวัง ส่วนทรัพย์สินของแผ่นดินนั้นอยู่ที่กระทรวงคลัง แม้เป็นสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ก็มีการแยกหน่วยงานที่รับผิดชอบและแยกทรัพย์สินระหว่างทรัพย์สินของแผ่นดินออกจากทรัพย์สินพระมหากษัตริย์อย่างชัดเจนตั้งแต่บัดนั้น ทรัพย์สินของแผ่นดินที่กรมธนารักษ์ กระทรวงการคลังดูแลอยู่ในปัจจุบันเป็นจำนวนมากคือที่ดินราชพัสดุ

อย่างไรก็ตามผู้เขียนมีความเห็นว่าทรัพย์สินในส่วนที่สำนักทรัพย์สินมีค่าของแผ่นดิน กรมธนารักษ์ กระทรวงการคลังในปัจจุบันดูแลอยู่เป็นทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ เพราะเกี่ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์โดยตรงอันได้แก่ พระโกศ เครื่องเบญจราชกกุธภัณฑ์อันประกอบด้วย พระมหาพิชัยมงกุฎ พระแสงขรรค์ไชยศรี วาลวิชนี พระแส้หางจามรี ฉลองพระบาทเชิงงอน ธารพระกรชัยพฤกษ์ เครื่องราชูปโภค เครื่องราชอิสริยยศและราชอิสริยาภรณ์ แต่จะนับเป็นทรัพย์สินอันมีค่ายิ่งสำหรับแผ่นดินก็ได้เช่นกัน เพราะเป็นความภาคภูมิใจและเป็นส่วนสำคัญในประวัติศาสตร์ชาติไทยด้วยเช่นกัน










การปฏิรูปการปกครองแผ่นดินและระบบราชการในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ดำเนินต่อมาอย่างต่อเนื่อง ต่อมาทรงเห็นว่างานในกระทรวงต่างๆ ยังซ้ำซ้อนปะปนกันอยู่จึงทรงปรับปรุงใหม่แก้ไขเปลี่ยนแปลง ดังกล่าวนี้ พอสิ้นรัชกาลก็มีกระทรวงต่างๆ รวม 10 กระทรวง คือ 1.กระทรวงมหาดไทย 2.กระทรวงกลาโหม 3.กระทรวงนครบาล 4.กระทรวงวัง 5.กระทรวงต่างประเทศ 6.กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ 7.กระทรวงโยธาธิการ 8.กระทรวงยุติธรรม 9.กระทรวงธรรมการ 10.กระทรวงเกษตราธิการ โดยยุบกระทรวงมุรธาธิการไปรวมกับกระทรวงวัง และยุบกระทรวงยุทธนาธิการไปรวมกับกระทรวงกลาโหม

สิ่งหนึ่งที่ทรงทำได้สำเร็จคือให้กระทรวงมหาดไทยรับผิดชอบหัวเมืองทั่วราชอาณาจักร และกระทรวงกลาโหมรับผิดชอบเฉพาะกิจการทหารและการป้องกันประเทศ นอกจากนี้ยังมีการปฏิรูปการปกครองในส่วนภูมิภาค ที่สำคัญมากที่สุดคือการตั้งมณฑลเทศาภิบาล มณฑลเทศาภิบาลนั้นเป็นการรวมรัฐชาติอย่างแท้จริง ทรงแต่งตั้งสมุหเทศาภิบาลมณฑลไปดูแลแต่ละมณฑลและควบคุมการบริหารราชการส่วนภูมิภาคคือแต่ละจังหวัดในมณฑลให้เรียบร้อยอีกชั้นหนึ่ง ต่างพระเนตรพระกรรณ

การปฏิรูปการปกครองแผ่นดินในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวนั้นนอกจากจะเป็นการสร้างรัฐชาติ ความเป็นราชการสมัยใหม่ และการรวมศูนย์อำนาจแล้ว ยังทำให้เกิดการแบ่งแยกระหว่างทรัพย์สินของแผ่นดินกับทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ออกจากกันโดยชัดเจน ซึ่งไม่เคยปรากฏมาก่อน และทรงทำเช่นนี้แม้การปกครองยังคงเป็นระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์อยู่ก็ตาม