การเมืองที่อาจนำไปสู่การเป็นรัฐที่ล้มเหลว

ศ.ดร.ชาติชาย ณ เชียงใหม่
รศ.ดร.สมบัติ กุสุมาวลี
สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
30 สิงหาคม 2564

การเมืองไทยเต็มไปด้วยต่อสู้และขับเคี่ยวแย่งชิงอำนาจกัน ตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองใน พ.ศ. 2475 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบัน เริ่มตั้งแต่ความขัดแย้งระหว่างกลุ่มศักดินากษัตริย์นิยม อนุรักษ์นิยมกับกลุ่มประชาธิปไตยเสรีนิยมก้าวหน้า ต่อมา ระหว่างกับแนวความคิดทางการเมืองแบบซ้ายจัดกับแบบขวาจัด จนเกิดเหตุการณ์พฤษภาคมทมิฬ และกลายมาเป็นการเมืองแบบประชาธิปไตยครึ่งใบที่ประนอมอำนาจระหว่างทหารข้าราชการกับนักการเมืองหน้าใหม่ และแปรเปลี่ยนเป็นการเมืองที่มีทุนนิยมผูกขาดครอบงำรัฐและสังคมที่เหลื่อมล้ำ จนกระทั่งถึงปัจจุบันที่มีการฟื้นตัวกลับมามีอำนาจของรัฐราชการและการกระชับอำนาจตามจารีตประเพณีท่ามกลางกระแสแนวคิดของคนรุ่นใหม่ที่ต้องการรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยและการปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์

ความขัดแย้งในเชิงโครงสร้างรัฐและอำนาจนี้ทำให้สถาบันทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาทั้งในฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารขาดการพัฒนาเป็นขั้นเป็นตอนตามธรรมชาติอย่างต่อเนื่อง ไม่มีโอกาสยาวนานพอที่ในการเรียนรู้ ปรับตัว และสั่งสมความสามารถให้มีมากขึ้นในการทำหน้าที่อย่างเข้มแข็ง มีประสิทธิภาพ ทันการณ์ มีความชอบธรรม ได้รับการยอมรับ เชื่อถือ ได้รับการสนับสนุนจากประชาชนที่มากพอที่จะต้านทานเผด็จการทางรัฐสภาและการปฏิวัติ 1 ครั้ง รัฐประหารสำเร็จ 13 ครั้ง ใน 89 ปีที่ผ่านมา

การขาดเสถียรภาพทางการเมืองและเสถียรภาพของรัฐบาล มีสาเหตุสำคัญที่สุดมาจาก ความเป็นจริงที่ว่า การที่สังคมไทยยังไม่ตกผลึกทางความคิดที่จะยอมรับร่วมกันในกติกาทางการเมืองถึงการมีและการดำรงอยู่และความสัมพันธ์ที่มีพลวัตของสองศูนย์อำนาจในรัฐไทยที่เป็นส่วนหนึ่งของสังคมวัฒนธรรมการเมืองไทยอันเป็นลักษณะเฉพาะตัวของประเทศไทย คือ การมีศูนย์อำนาจตามจารีตประเพณีและศูนย์อำนาจที่มาจากประชาชน มี่อยู่ควบคู่กัน และการจัดตำแหน่งแห่งที่และความสัมพันธ์ของสองศูนย์อำนาจนี้ให้เหมาะสมและมีดุลยภาพในแต่ละช่วงเวลาและสถานการณ์

การเมืองไทยจึงมีความเสี่ยงสูงที่จะทำให้รัฐไทยกลายเป็นรัฐที่ล้มเหลวเพราะมีเงื่อนไขสำคัญ 6 ประการอันเป็นผลโดยตรงมาจากความขัดแย้งของสองขั้วความคิดอุดมการณ์ทางการเมืองและผลประโยชน์ที่ต่อเนื่องมาร่วม 89 ปี ได้แก่ (1) ความขัดแย้งแย่งชิงอำนาจทางการเมืองระหว่างกลุ่มอำนาจเดิมกลุ่มทุนศักดินาอนุรักษ์นิยมกับกลุ่มเสรีนิยมประชาธิปไตยใหม่ (2) การมีรัฐสภาที่ไม่เข้มแข็ง ขาดความสามารถที่ดีพอที่จะหาทางออกให้แก่ความขัดแย้งอย่างสันติและจัดสรรทรัพยากรที่มีจำกัดให้แก่กลุ่มประโยชน์ที่หลากหลาย (3) รัฐบาลที่อ่อนแอ ไม่สามารถที่จะขับเคลื่อนนโยบายที่แก้ปัญหาเชิงโครงสร้างของประเทศที่ฝังรากลึกได้อย่างต่อเนื่องและได้ผล (4) การมีพรรคการเมืองที่ไม่ได้เป็นสถาบันทางการเมืองที่เป็นกลไกที่ระดมการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างกว้างขวางในกระบวนการนโยบายสาธารณะ (5) การพลิกกลับมามีอำนาจทางการเมืองของกลุ่มทหารข้าราชการและศักดินา และ (6) ความแตกต่างทางอุดมการณ์ความคิดเห็นและค่านิยมทางการเมืองของคนต่างรุ่นต่างวัย
เงื่อนไขดังกล่าวเหล่านี้ มีผลอย่างมากต่อการแปรเปลี่ยนรูปแบบของการเมืองไทยและกระบวนการและพฤติกรรมทางการเมืองไปในทิศทางที่ยากจะคาดเดาได้ในอนาคต

นอกจากเงื่อนไขเชิงโครงสร้างข้างต้นนี้แล้ว การที่ประเทศเข้าสู่ภาวะปกติใหม่ เสถียรภาพของการเมืองไทยและความเป็นรัฐที่ดีของไทยและใน 5–10 ปีข้างหน้ายังถูกกดดันเพิ่มขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงของโลกที่เป็นปัจจัยสำคัญขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลง (Key Change Drivers) 8 ประการ ได้แก่ (1) ภูมิรัฐศาสตร์ของการเมืองระหว่างประเทศที่เปลี่ยนไป (2) ภาวะโลกร้อนและโรคระบาดร้ายแรง (3) โครงสร้างเศรษฐกิจโลกที่เปลี่ยนไป (4) ลัทธิทางการเมืองเศรษฐกิจในโลกกำลังเปลี่ยนไป (5) การปฏิวัติอุตสาหกรรมครั้งที่ 4 และการมีทักษะในศตวรรษที่ 21 (6) ความยากจนและความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มขึ้น (7) การเป็นสังคมผู้สูงอายุและชนบทที่มีชีวิตความเป็นเมืองมากขึ้น และ (8) เทคโนโลยีและโซเชียลมีเดียกับค่านิยมของคนรุ่นใหม่แบบปัจเจกชนนิยมใหม่

การเมืองไทยในอนาคต 5 ปีข้างหน้าจึงมีความเป็นไปได้ทั้งในทางที่ดีขึ้น หรือคงสภาพพิกลพิการอย่างที่เป็นอยู่ หรือถดถอยล้มเหลว ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับความสัมพันธ์ที่ผกพันระหว่าง 2 ตัวแปรหรือปัจจัยสำคัญ คือ หนึ่ง ระดับของความขัดแย้งแตกแยกของสองขั้วความคิดทางการเมืองในสังคมไทย และ สอง ระดับความสามารถของรัฐหรือระบบการเมือง

การศึกษานี้จึงคาดการณ์ว่า การเมืองไทยใน 5-10 ปีข้างหน้าจะมี 4 ฉากทัศน์ที่ทาบซ้อนกัน

ฉากทัศน์ที่ 1 การเมืองที่อยู่ในวังวนความขัดแย้ง
ถ้าไม่มีการปฏิรูปการเมืองอย่างเป็นระบบจริงจัง รัฐไม่ปฏิรูป ประชาชนส่วนใหญ่นิ่งเฉย ไม่รวมตัวกันมากพอที่จะริเริ่มทำกิจกรรมการเมืองในหลายรูปแบบที่จะเป็นคานงัดให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในเชิงปฏิรูป การเมืองไทยจะเป็นไปเรื่องของกลุ่มผลประโยชน์และพรรคการเมืองทั้งเก่าและใหม่ที่จะต่อสู้แข่งขันและขัดแย้งแตกแยกกันไปอีก 2-3 ปี (นับจากปี พ.ศ. 2564)

ฉากทัศน์ที่ 2 การเมืองที่แตกแยกขัดแย้งรุนแรง
ถ้าปฏิรูปการเมืองเป็นไปอย่างล่าช้าไม่เท่าทันกับการแรงกดดันของเศรษฐกิจโลกที่ตกต่ำอย่างต่อเนื่องและความขัดแย้งทางการเมืองระหว่างประเทศระหว่างจีนและสหรัฐอเมริกากับประเทศพันธมิตรโดยเฉพาะในบริเวณทะเลจีนใต้ ขณะเดียวกัน ความแตกต่างและแตกแยกทางความคิดทางการเมือง ผลประโยชน์ความต้องการระหว่างกลุ่มคนต่างช่วงวัย ต่างสถานะทางเศรษฐกิจสังคม ที่แสดงออกในรูปของความขัดแย้งที่มีการใช้ความรุนแรงทั้งทางสื่อโซเชียลมีเดียและการปะทะกันระหว่างกลุ่มผู้ประท้วงเรียกร้องต้องการขับไล่รัฐบาล เขียนรัฐธรรมนูญใหม่ และปฏิรูปสถาบัน กับเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งในเมืองหลวงและเมืองใหญ่ในแทบทุกภูมิภาคได้ทวีรุนแรงความจากที่เป็นอยู่มากขึ้นตามลำดับ หากไม่มีการพูดคุยกันระหว่างแกนนำของทั้งสองฝ่ายเพื่อหาทางออกที่สันติหรือไม่มีฝ่ายใดยอมลดถอยแม้เพียงก้าวเดียว สถานการณ์อาจนำไปสู่การเกิดสงครามกลางเมืองภายใน 2 ปีนี้ (นับจากปลายปี พ.ศ. 2564) และอาจนำพาประเทศไทยไปสู่การเป็นรัฐล้มเหลวได้

ฉากทัศน์ที่ 3 การเมืองประนอมอำนาจ ถอยกันคนละก้าว
หากแต่ละขั้วของความขัดแย้งเห็นว่า การต่อสู้กันทางการเมืองที่นับวันจะมีความรุนแรงมากยิ่งขึ้นและจะนำไปสู่สภาวะที่ทุกฝ่ายต่างพ่ายแพ้ ประกอบกับประชาชนส่วนใหญ่ที่เคยเงียบเฉย หมดความอดทน ออกมาเรียกร้องแสดงออกว่า ไม่เห็นด้วยกับข้อพิพาทความขัดแย้งของทั้งสองฝ่าย ไม่ให้ความชอบธรรมกับฝ่ายที่ต่อต้านรัฐบาลและเรียกร้องให้มีการปฏิรูปแบบปฏิวัติ และเรียกร้องให้รัฐบาลเร่งลดแรงปัจจัยอันเป็นสาเหตุสำคัญรากฐานของความขัดแย้ง แรงกดดันนี้จะโหมหนักทำให้รัฐบาลจำต้องเป็นผู้นำในการเขียนรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ เร่งทำการปฏิรูปตำรวจ ทหาร ระบบราชการ ปราบการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ และจัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปใหม่ภายใน 2 ปี (นับจากปลายปี พ.ศ. 2564 หรือต้นปี พ.ศ. 2565)

ฉากทัศน์ที่ 4 การเมืองประชาธิปไตยใหม่
การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจและการเมืองของโลกที่กำลังเกิดขึ้น และชีวิตหลังภาวะปกติใหม่ได้ปรับเปลี่ยนวิถีการดำรงชีวิตและทัศนะต่อการเมืองที่ต้องการการเมืองที่โจทย์ประเทศและตอบสนองความต้องการของคนทุกกลุ่ม การเมืองจะไม่ใช่เรื่องที่มีตัวละครหลักที่เป็นกลุ่มความคิดก้าวหน้าที่จะเปลี่ยนแปลงประเทศกับกลุ่มความคิดอนุรักษ์นิยมที่ปกป้องผลประโยชน์ที่ฝังลึกในสังคมอีกต่อไป จะเป็นการเมืองที่มีพื้นที่กว้างใหญ่ที่คนทุกระดับทุกพื้นที่ สาขาอาชีพเข้ามามีส่วนร่วม การเปลี่ยนเคลื่อนทางสังคมการเมืองนี้ จะทำให้เกิดแรงกดดันมหาศาลให้มีการปฏิรูปการเมืองครั้งใหญ่ของประเทศที่เป็นการจัดบทบาทหน้าที่และความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันการเมืองและระหว่างสถาบันการเมืองกับประชาชนเสียใหม่ การเมืองประชาธิปไตยใหม่กำลังก่อตัวขึ้นและน่าจะเห็นเป็นรูปเป็นร่างชัดภายในเวลา 3-5 ปี (นับจากปี พ.ศ. 2564) จากนี้ไป

เพื่อไม่ให้วิกฤตการเมืองในขณะนี้ นำไปสู่ฉากทัศน์การเมืองไทยที่มุ่งสู่การเป็นรัฐล้มเหลว สิ่งที่เร่งด่วนที่ต้องเร่งดำเนินการ คือ การเปลี่ยนผ่านประเทศ (Transformation) เพื่อนำไปสู่การเป็นรัฐที่มีการเมืองประชาธิปไตยแบบใหม่ โดย มีความเป็นรัฐที่มีคุณลักษณะที่ดี 4 ประการ หรือที่ขอเรียกว่า จตุลักษณรัฐ (Quarto Capability State) ได้แก่ (1) รัฐอธิปไตยที่เข้มแข็งยืดหยุ่น (Resilience State) (2) รัฐที่มีความน่าเชื่อถือ (Trustworthy State) (3) รัฐที่มีความเป็นธรรม (Fair State) และ (4) รัฐที่ทำให้ประชาชนอยู่ดีมีสุข (Benevolent State) โดยมีข้อเสนอการปฏิรูปการเมืองและการปฏิรูปสังคมเพื่อสร้างจตุลักษณรัฐ คือ (1) มุ่งขจัดกติกาและกลไกที่ทำให้มีการแข่งขันที่ไม่เสรีและเท่าเทียมทางการเมือง (2) ออกแบบการตรวจสอบการเข้าสู่อำนาจรัฐ และการใช้อำนาจรัฐที่ไม่ถูกต้องและไม่เป็นธรรม (3) ลดกลไกที่ก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำในโอกาสและเพิ่มกลไกในการยกระดับความสามารถในการขยับสถานะทางเศรษฐกิจและสังคม (4) ออกแบบระบบการเป็นตัวแทนทางการเมืองที่ดี

โควิด-19 ได้เปลี่ยนโลกเปลี่ยนชีวิตเราไปแล้ว รัฐไทยจะไปรอดในบริบทของโลกในเวลานี้ คนไทยต้องเลิกคิดแบบเดิม แบบสองขั้ว ต้องมีสำนึกใหม่ (New Consciousness) เพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลง ต้องมีการรับรู้ใหม่ (New Perception) ต่อสิ่งที่เกิดขึ้นรอบตัวอย่างเป็นองค์รวม ไม่เป็นแยกส่วน ต้องปลูกฝังวิธีคิดใหม่ (New Thinking) คิดแบบบูรณาการ เชื่อมโยง และร่วมกันแสวงหาการอยู่ร่วมกันตามความมุ่งหมายใหม่ ที่อยู่ร่วมกันอย่างสันติสุข สมดุลระหว่างมนุษย์กับมนุษย์ มนุษย์กับธรรมชาติ

การส่งเสริมการเรียนรู้ใหม่ทางการเมืองของผู้คนในประเทศจำต้องมีการปฏิรูปสังคมที่เป็นการเปลี่ยนความคิดของคนในสังคม เป็นการเปลี่ยนโลกทัศน์ วิธีคิดและจิตสำนึก ซึ่งจำต้องทำอย่างเป็นกระบวนการที่ต่อเนื่อง (Social Movement) ซึ่งต้องมีกระบวนการสื่อสารหลายทาง หลายรูปแบบเพื่อปรับความเข้าใจกัน เสริมสร้างให้มีจุดมุ่งหมายร่วมกัน มีเวทีหรือพื้นที่ที่เปิดโอกาสให้คนหลายวัย หลายสถานะทางเศรษฐกิจสังคม หลากหลายอาชีพ และความคิดอุดมการณ์ทางการเมือง มาพูดคุยแลกเปลี่ยนกันอย่างเปิดกว้าง เป็นพื้นที่ปลอดภัยที่สามารถแสดงความคิดที่แตกต่างกัน เหตุผลที่แตกต่างกันได้อย่างเสรี โดยไม่จำเป็นต้องมีข้อสรุปหรือการลงมติใด เป็นพื้นที่เสวนาที่เปิดโอกาสให้คนหลายวัย หลายสถานะทางเศรษฐกิจสังคม อาชีพ อุดมการณ์ มาพูดคุยแลกเปลี่ยนกันอย่าง ปลอดภัย เปิดกว้าง พื้นที่ดังกล่าวนี้ควรเป็นทั้งพื้นที่ทางกายภาพและพื้นที่เสมือนจริง โดยชักชวนให้ผู้คนในแต่ละพื้นที่ที่อยากเห็นการเมืองไทยมีพัฒนาการอย่างต่อเนื่อง รัฐไทยเข้มแข็งปรับตัวเปลี่ยนแปลงไปได้กับโลก ทำหน้าที่เป็นอาสาสมัคร จัดให้มีการพูดคุย และร่วมกันทำกิจกรรมสาธารณะที่จะทำให้เกิดความเข้าใจกัน เห็นอกเห็นใจกัน ยอมรับในความคิดที่ต่างกันและมีฉันทามติในการมีและดำรงอยู่คู่กันในรัฐและการเมืองไทยของสองโครงสร้างอำนาจ อันเป็นเอกลักษณ์ของประเทศไทย

*ผลสรุปจากการวิจัยโครงการตามแผนงานวิจัยท้าทายไทย เรื่อง ประเทศไทยในอนาคต (Future Thailand) มิติที่ 8 การเมืองไทย (ปีที่ 1) ที่สนับสนุนโดยสำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.) ที่ดำเนินการมาตั้งแต่เดือนมีนาคม 2563 ถึงเดือนมิถุนายน 2564 โดยมีวัตถุประสงค์ที่จะค้นหาภาพฉากทัศน์ที่มีความเป็นไปได้มากที่สุดของการเมืองไทย (Thai Politics Most Probable Scenarios) ในช่วง 10-20 ปีข้างหน้าเพื่อนำไปออกแบบการเมืองไทยที่พึงปรารถนา โดยดำเนินการใน 4 ขั้นตอน ได้แก่ 1) การสำรวจสภาพแวดล้อมเชิงลึก (Deep Horizon Scanning) โดยใช้วิธีการประมวลและวิเคราะห์เอกสารงานวิจัยที่เกี่ยวกับแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงในระดับโลกและประเทศไทยเพื่อระบุปัจจัยสำคัญที่จะกระทบต่อการเมืองไทยในอนาคต 2) การวิเคราะห์ความสลับซับซ้อนของอนาคต (Future Complexity Analysis) โดยการระดมความคิดเห็นของผู้นำ ผู้มีข้อมูลมีความรอบรู้จากภาคส่วนต่างๆจำนวน 8 กลุ่ม ได้แก่ นักธุรกิจหรือผู้ประกอบการ พนักงานบริษัท เจ้าหน้าที่รัฐ ผู้ประกอบอาชีพอิสระ นักการเมือง สื่อมวลชน นักวิชาการ และองค์กรชุมชน เพื่อกลั่นกรองและระบุปัจจัยสำคัญทางเศรษฐกิจ สังคมวัฒนธรรม เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อมที่ขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงที่จะกำหนดทิศทาง รูปแบบและเสถียรภาพของการเมืองไทยใน 5-10 ปีข้างหน้า 3) การสร้างและวิเคราะห์ฉากทัศน์แห่งอนาคต (Future Scenario Building) โดยจัดประชุมปฏิบัติการและการเสวนากับนักวิชาการทางรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ 4) การออกแบบการเมืองไทยที่พึงปรารถนาโดยนำข้อมูลข่าวสาร ความเข้าใจความรู้และมุมมองใหม่ที่ได้รับจากการดำเนินงานในสามขั้นตอนแรกมาจัดทำเป็นข้อเสนอเชิงนโยบายเพื่อพัฒนาการเมืองไทยในอนาคต