ประยุทธ์เป็นรัฏฐาธิปัตย์?

เรื่องคุณสมบัติของพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ในตอนที่เป็นหัวหน้า คสช.แล้วถูกเสนอชื่อให้เป็นนายกรัฐมนตรีโดยพรรคพลังประชารัฐนั้น ยังเป็นคำถามว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญ เพราะเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐหรือไม่ และถูกฝ่ายค้านนำเรื่องนี้มาอภิปรายในสภาฯ อย่างสนุกสนานในวันแถลงนโยบายของรัฐบาล

สำหรับผมแล้วเรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องความชอบหรือไม่ชอบต่อพล.อ.ประยุทธ์ แต่เป็นเรื่องของความชอบหรือไม่ชอบทางกฎหมาย ดังนั้นจึงต้องทำให้กระจ่างและสิ้นข้อสงสัย

ผมนั่งฟังนายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี เนติบริกร ลุกขึ้นมาชี้แจงในสภาฯ กรณีนี้ประมาณว่า พล.อ.ประยุทธ์ไม่ได้เป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ แต่อยู่เหนืออำนาจทั้งสาม ก็คือ บอกว่า พล.อ.ประยุทธ์เป็นรัฏฐาธิปัตย์ ซึ่งหมายถึงว่า อยู่เหนืออำนาจอธิปไตยหรือเป็นอำนาจอธิปไตยเสียเอง

เข้าใจนะว่า ตอนที่ยึดอำนาจนั้นสถานะของคณะรัฐประหารก็เป็นรัฏฐาธิปัตย์ ไม่มีอำนาจใดไม่ว่า บริหาร นิติบัญญัติ ตุลาการจะเอาผิดได้ และเป็นผู้แต่งตั้งผู้บริหารแผ่นดิน และออกกฎหมายมาบังคับใช้ คำสั่งของคณะรัฏฐาธิปัตย์มีสภาพเป็นกฎหมาย

แต่เมื่อมีนายกรัฐมนตรีและรัฐธรรมนูญแล้ว อำนาจรัฏฐาธิปัตย์ก็ถูกใช้ผ่านรัฐธรรมนูญ โดยครั้งนี้คือ มาตรา 44 จึงจะมีผลบังคับใช้ไม่ใช่ใช้ในนามบุคคลหรือคณะบุคคลต้องใช้ภายใต้กฎหมาย

ดังนั้นสถานะหัวหน้า คสช.นั้น ไม่ใช่รัฏฐาธิปัตย์โดยลำพัง คณะรัฐประหารต่างหากที่เป็นรัฏฐาธิปัตย์ สมมติว่า หัวหน้า คสช.ไปทำปืนลั่นใส่ใครเสียชีวิต บอกว่า หัวหน้า คสช.ไม่ผิดเพราะเป็นรัฐฏาธิปัตย์ไม่ได้ หัวหน้า คสช.ก็มีสภาพเป็นเจ้าหน้าที่คนหนึ่งของรัฏฐาธิปัตย์เท่านั้น และรัฏฐาธิปัตย์ก็เป็นหน่วยของรัฐเพียงแต่ใหญ่กว่าอำนาจอธิปไตยหรือเป็นอธิปไตยเสียเอง

อย่าลืมว่า “รัฐ” นั้นอยู่เหนือสุด แม้แต่ “รัฏฐาธิปัตย์” ก็ต้องอยู่ใต้ร่วมของ “รัฐ” เพราะถ้าไม่มี “รัฐ” ที่หมายถึง รัฐชาติ ซึ่งประกอบด้วย ประชากร (Population) ดินแดน (Territory) รัฐบาล (Government) อำนาจอธิปไตย (Sovereignty) ก็ไม่สามารถเป็นรัฏฐาธิปัตย์ที่เป็นใหญ่โดยล่องลอยในอากาศได้

แล้วในความจริงเราเป็นรัฐที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

จริงๆ ถ้าไปค้นบทความเก่า ผมเคยเขียนมานานแล้วเพราะคิดเหมือนกันว่า ทางออกที่จะทำให้ลุงตู่ไม่ขาดคุณสมบัติ เขาจะต้องอ้างว่า ลุงตู่เป็นรัฏฐาธิปัตย์ แต่ผมคิดว่า คณะรัฐประหารต่างหากที่เป็นรัฏฐาธิปัตย์ แต่ลุงตู่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฏฐาธิปัตย์ซึ่งก็คือเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐนั่นเอง

ศาลรัฐธรรมนูญได้เคยมีคำวินิจฉัยที่ 5/2543 โดยวินิจฉัยคำว่า “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ” ต้องมีลักษณะดังนี้ คือ (1) ได้รับแต่งตั้งหรือเลือกตั้งตามกฎหมาย (2) มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการหรือหน้าที่ปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมายและปฏิบัติงานประจำ (3) อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับของรัฐ (4) มีเงินเดือน ค่าจ้าง หรือค่าตอบแทนตามกฎหมาย

วันที่ 26 พฤษภาคม 2557 พล.อ.ประยุทธ์ รับสนองพระบรมราชโองการโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้เป็นหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ซึ่งเป็นคุณสมบัติตามข้อ 1 ส่วนข้อ 2 นั้นชัดเจนครับว่ามีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ข้อ 3 ใครก็ต้องอยู่ใต้การกำกับของรัฐเพราะไม่มีใครอยู่เหนือรัฐได้ และพล.อ.ประยุทธ์ไม่ได้เป็นรัฏฐาธิปัตย์โดยตัวเองอย่างที่กล่าวมาแล้ว ข้อ 4 นั้นไม่ต้องสงสัยเลยเพราะมีเงินเดือนค่าจ้างชัดเจน

ทั้งนี้ผู้ตรวจการแผ่นดินเคยวินิจฉัยว่า พล.อ.ประยุทธ์ไม่ได้เป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ โดยระบุว่า ตำแหน่งดังกล่าวได้รับแต่งตั้งโดยมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้เป็นหัวหน้า คสช.บริหารราชการแผ่นดินตามประกาศแต่งตั้งหัวหน้า คสช.ลงวันที่ 24 พ.ค. 2557 ซึ่งมิใช่เป็นการได้รับแต่งตั้งหรือเลือกตั้งตามกฎหมาย หากแต่เป็นการได้รับแต่งตั้งที่เป็นผลสืบเนื่องมาจากการเข้ามาควบคุมอำนาจการปกครองประเทศโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ เมื่อวันที่ 22 พ.ค. 57 ตามประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ 1/2557 เรื่องการควบคุมอำนาจการปกครองประเทศ

คือ ผู้ตรวจการแผ่นดินอธิบายว่าหัวหน้า คสช.เป็นตำแหน่งแต่งตั้งโปรดเกล้าฯ จึงไม่เข้ากับคุณสมบัติข้อ 1 ที่ศาลเคยวินิจฉัยว่า ได้รับแต่งตั้งหรือเลือกตั้งตามกฎหมาย ซึ่งผมว่าไม่ใช่

นอกจากนั้น ผู้ตรวจการแผ่นดินอธิบายด้วยว่า ตำแหน่งหัวหน้า คสช.ไม่ได้อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐ แต่เป็นตำแหน่งที่ใช้อำนาจรัฏฐาธิปัตย์ ซึ่งเป็นอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยความมั่นคงของชาติ และความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนโดยรวม รวมถึงการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งเป็นความจำเป็นในช่วงที่จะต้องเปลี่ยนผ่านจากสถานการณ์ความรุนแรงที่เกิดขึ้นภายในประเทศไปสู่สถานการณ์ปกติ

ซึ่งบอกตรงๆ ว่าฟังแล้วมันขัดหูเพราะเป็นคำอธิบายที่ขัดแย้งกันเองในตัว เพราะรัฏฐาธิปัตย์จะใหญ่กว่ารัฐไม่ได้ และถ้าไม่มีรัฐก็ไม่มีรัฏฐาธิปัตย์ และเมื่อมีรัฐธรรมนูญแล้วหัวหน้า คสช.ก็ต้องใช้อำนาจผ่านรัฐธรรมนูญ มาตรา 44 เท่านั้น แต่ช่างเถอะไม่ใช่อำนาจของผู้ตรวจการแผ่นดินจะวินิจฉัย แต่เป็นอำนาจของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญซึ่งตอนนี้เรื่องอยู่ในมือแล้ว

ดังนั้นจึงต้องรอผลการพิจารณาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญซึ่งมีตุลาการ 9 คนที่เป็นผู้ช่ำชองและเชี่ยวกรากทางกฎหมายทั้งสิ้น ว่า หากพล.อ.ประยุทธ์ในตำแหน่งหัวหน้า คสช.ไม่ใช่เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ ทั้ง 9 ท่านหรือเสียงข้างมากจะสามารถอธิบายให้แตกต่างจากที่เคยวินิจฉัยมาแล้วทั้ง 4 ข้ออย่างไร

การวินิจฉัยของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทั้ง 9 ท่านครั้งนี้จึงเป็นการวินิจฉัยที่ผมรอคอยที่สุดว่าจะมีความเห็นหรือถ้อยวินิจฉัยออกมาอย่างไร รับฟังได้หรือไม่ และทำให้คนทั้งแผ่นดินสดับถึงความยุติธรรมเกิดขึ้นได้หรือไม่ ไม่ว่าจะมีความเห็นออกมาอย่างไรก็ตาม ที่จะทำให้คนที่มีความรู้ด้านกฎหมายน้อยนิดอย่างผมสิ้นสงสัย ว่าตำแหน่งหัวหน้า คสช.นั้นเป็นตำแหน่งลอยที่อยู่เหนือขึ้นไปจาก “รัฐ”

แต่ก็อย่างที่ผมบอกนะครับว่า แฟนคลับลุงตู่ไม่ต้องตกใจ สมมติว่า ลุงตู่พ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเพราะเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ แล้วต้องเลือกนายกรัฐมนตรีกันใหม่ ง่ายนิดเดียวครับใช้เสียง 2 ใน 3 ของสภาฯ ไปขอมตินายกรัฐมนตรีคนนอกตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 272 ณ วันนั้นพล.อ.ประยุทธ์เมื่อพ้นแล้วทั้งจากหัวหน้า คสช.และนายกรัฐมนตรีจึงไม่มีสภาพเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐอีก สามารถเลือกกลับมาเป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้งด้วยช่องทางนี้

มาตรา 272 วรรคสอง ในระหว่างเวลาตามวรรคหนึ่ง หากมีกรณีที่ไม่อาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 ไม่ว่าด้วยเหตุใด และสมาชิกของทั้งสองสภาฯ รวมกันจํานวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาฯ เข้าชื่อเสนอต่อประธานรัฐสภาขอให้รัฐสภามีมติยกเว้นเพื่อไม่ต้องเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88

นี่เป็นช่องทางที่เป็นไปได้นะครับ แม้มันจะฝืดๆ อยู่บ้างก็ตาม เพราะวันนั้นพรรคการเมืองที่เป็นพรรคร่วมเขาจะยังยอมเป็นนั่งร้านให้อีกหรือไม่ก็ยากจะเดาใจ

ติดตามผู้เขียนได้ที่ https://www.facebook.com/surawich.verawan