สังคมข้าราชการสูงอายุเต็มวัย : ประเทศไทยในมือข้าราชการแก่มากๆ

หลายคนทราบปัญหาดีว่าประเทศไทยเราเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ (Aging Society) แล้ว และกำลังจะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุเต็มวัย (Super Aged Society) ในอีกไม่นานนัก แต่สิ่งหนึ่งที่เราไม่เคยตระหนักเลยก็คือการที่ระบบราชการไทยเต็มไปด้วยคนแก่และแก่กว่าประชากรมากเหลือเกิน

มาลองพิจารณาปิรามิดประชากรของไทยในปี 2553 และผลการฉายภาพประชากรไทย (Demographic Projection) โดยสถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดลดังรูปข้างล่างนี้

สิ่งที่น่าตกใจคือปิรามิดประชากรเป็นปิรามิดฐานสอบ คือมีคนอายุน้อยน้อยมาก มีคนวัยกลางคนและวัยสูงอายุเพิ่มมากขึ้น หัวจะค่อย ๆ โตไปเรื่อย ๆ ดังผลการฉายภาพประชากรในปี 2593 ยิ่งมีภาวะเจริญพันธุ์ระดับต่ำ คือมีเด็กเกิดน้อยเท่าไหร่ ปิรามิดประชากรยิ่งฐานสอบแคบเข้า หัวโตเต็มไปด้วยคนแก่ดังรูปด้านล่างซ้ายมือ และเราจะเริ่มมีคนตายมากกว่าคนเกิด หรือกล่าวได้ว่าเราจะเกิดภาวะประชากรถดถอย (Demographic recession)

สำหรับระบบราชการ ขณะนี้มีปิรามิดประชากรที่น่าห่วงมาก กล่าวคือ เป็นรูป V-Shape เป็นปิรามิดหัวคว่ำ โดยที่ข้าราชการส่วนใหญ่ในระบบราชการมีอายุใกล้เกษียณ คือ 55-60 ปี อายุเฉลี่ยข้าราชการตกอยู่ที่ 50 กว่าปีเกือบ 55 ปี ระบบราชการเต็มไปด้วยคนแก่มาก อายุข้าราชการแรกเข้าก็สูงมากคือ 31 ปี และมีปริมาณข้าราชการบำนาญจำนวนมาก ส่วนใหญ่เป็นข้าราชการ ที่เพิ่งเกษียณมากสุด อายุ 61-64 มากสุด จัดว่าเป็น ปฐมชรา (Early elderly) ยังมีมัชฌิมชราและปัจฉิมชรา (Middle and late elderly) ไม่มากนัก แต่หากพิจารณาเพียงเท่านี้ก็เห็นได้ชัดเจนว่าระบบราชการไทยเป็นสังคมผู้สูงอายุเต็มวัย (Superaged society) เรียบร้อยแล้ว แกกว่าประชากรไทยมากมายนักดังดูได้จากรูปร่างปิรามิดประชากรเปรียบเทียบกัน


มีคำถามที่น่าสนใจสามคำถามคือ หนึ่ง ทำไมระบบราชการไทยจึงเต็มไปด้วยคนแก่มากขนาดนี้ สอง การที่ระบบราชการไทยเป็นสังคมผู้สูงอายุเต็มวัยมากขนาดนี้จะส่งผลกระทบและผลเสียอะไรบ้าง และสามจะบรรเทาปัญหาสังคมข้าราชการสูงอายุเต็มวัยได้อย่างไร

ขอตอบคำถามแรกก่อน ทำไมระบบราชการไทยเต็มไปด้วยคนแก่มากขนาดนี้ คำตอบคือ

หนึ่ง คลื่นสึนามิประชากรของไทย ที่เกิด Baby Boomer และมีประชากรไทยเกิดเกินกว่าหนึ่งล้านคนในช่วงปี 2505-2535 เรามีประชากรเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วราว 35-40 ล้านคนในระยะเวลา 30 กว่าปี ทำให้เกิดความต้องการบริการสาธารณะมาให้บริการเด็กที่เกิดใหม่ในช่วงนั้นมากมาย และแน่นอนการสรรหาคนมารับราชการเพื่อดูแลเด็ก สอนหนังสือเด็ก รักษาเด็ก ที่เกิดในช่วงนั้นกว่า 30 ล้านคนนั้นก็ต้องหาคนที่อายุมากกว่า (มากกว่า 20 ปี หรือจบปริญญาตรีแล้ว) เราเร่งผลิตแพทย์ ครู พยาบาล เป็นอย่างมากในช่วงนั้นและรับเข้ามาในระบบราชการอย่างมากมายในช่วงนั้น มีคนเข้ารับราชการเยอะมาก โดยเฉพาะในช่วงปี 2505-2523 ที่เร่งปั๊มผลิตคนเข้าในระบบราชการเต็มสูบ โรงเรียนเกิดขึ้นมากมาย โรงพยาบาล มหาวิทยาลัย เกิดขึ้นเป็นดอกเห็ดอย่างรวดเร็วดังนั้นจำนวนข้าราชการในช่วงนั้นเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว และแน่นอนข้าราชการเหล่านี้ก็ย่อมต้องแก่กว่าประชากรเกิดใหม่ราว 20 ปี จึงเริ่มรับราชการได้

สอง เกิดวิกฤติเศรษฐกิจ เช่น วิกฤติพลังงานทั่วโลกในราวปี 2524-2525 ประเทศไทยสมัยนั้นพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ประธานองคมนตรีและรัฐบุรุษอาวุโส เป็นนายกรัฐมนตรี เงินคงคลังของไทยแทบไม่เหลือ รัฐบาลไม่มีเงินจะจ่ายเงินเดือนข้าราชการ ป๋าต้องวิ่งหาเงินจ้าละหวั่นเพื่อจ่ายเงินเดือนข้าราชการ สุดท้ายมีการลดค่าเงินบาท ช่วงนั้นป๋าต้อง freeze ระบบราชการห้ามรับข้าราชการใหม่อยู่ 8 ปี และเข้าใจว่าดำเนินต่อมาหลังจากป๋าไม่ได้เป็นนายกรัฐมนตรีแล้วอีก 4 ปี ทำให้ไม่มีข้าราชการอายุน้อยเข้าไปในระบบ ยิ่งทำให้อายุเฉลี่ยข้าราชการไทยสูงขึ้นมากเพราะไม่ได้รับข้าราชการใหม่เด็ก ๆ เข้าไปในระบบเพื่อเจือจางอายุลงเลย

สาม ระบบพนักงานและลูกจ้างของราชการ ตลอดจนค่านิยมในการรับราชการที่ลดน้อยถอยลงไปเรื่อย ๆ ทำให้เกิดปัญหา ทั้งนี้ข้าราชการแรกเข้าอายุเฉลี่ยมากถึง 31 ปี เพราะส่วนใหญ่มาจากการสอบเข้ารับราชการเมื่อมีตำแหน่งว่าง เป็นพนักงานหรือเป็นลูกจ้างนานเป็นสิบปีก็มี ประการที่สองคือคนที่มาสมัครเข้ารับราชการคือ last choice ส่วนใหญ่ไปทำงานอื่นมาแล้ว และไปไหนไม่ได้ หรือต้องการความมั่นคง จึงมาสอบเข้ารับราชการ เช่น มาสอบภาค ก ก็มาสอบเมื่ออายุมาก ๆ แล้ว ไม่ใช่บัณฑิตจบใหม่ที่ยังมีทางเลือกไปทำงานในภาคเอกชนที่มีการแข่งขันสูงกว่า ได้คนเก่งกว่า กลายเป็นว่ามารับราชการก็ต่อเมื่อไปทำงานที่อื่น ๆ มานานจนหมดทางไปไหนแล้วจึงมาสอบเข้ารับราชการ ที่จะเข้ามาตอนอายุน้อยก็จะมีเพียง คนที่สอบได้ทุนไปเรียนต่อปริญญาโทในประเทศหรือต่างประเทศ ข้าราชการอายุน้อยจะมีเพียงนักเรียนทุน กพ หรือ ทุนอื่นๆ ของรัฐบาลเป็นส่วนใหญ่เท่านั้น

คำถามที่สองคือการที่ระบบราชการไทยเป็นสังคมผู้สูงอายุเต็มวัยมากขนาดนี้จะส่งผลกระทบและผลเสียอะไรบ้าง

ประการแรก พอข้าราชการเกษียณมีมาก ๆ เข้าก็จะเกิดภาระต้องจ่ายบำนาญมากเหลือเกิน แม้ว่าจะมีกองทุนบำเหน็จข้าราชการแต่ก็ช่วยอะไรไม่ได้มากนัก เพราะสามารถ undo ได้เสียอีก จำนวนข้าราชการเกษียณที่จะเป็นภาระบำนาญของรัฐนั้นมากเหลือเกิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อมี early elderly มากต่อไปประชากรจะมีแนวโน้มอายุยืนมากขึ้น หญิงไทยอายุขัยเฉลี่ย 81-82 ปี และชายไทยอายุเฉลี่ย 76 ปี และทุก ๆ 4 ปี อายุขัยเฉลี่ยประชากรของไทยจะเพิ่มขึ้นประมาณ 1.5-2 ปี อันเป็นผลมาจากความก้าวหน้าทางการแพทย์ แปลว่ารัฐบาลต้องเสียเงินให้ข้าราชการบำนาญที่ไม่ต้องทำงานต่อไปอีกราว ๆ 16-20 ปี และมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ผลการวิจัยของผมเองทำให้คาดได้ว่าจะมีจำนวนข้าราชการบำนาญเพิ่มขึ้นเป็นสามเท่าของจำนวนข้าราชการบำนาญในปัจจุบัน

ประการสอง สวัสดิการรักษาพยาบาลราชการ จะมีค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้นมากมหาศาล จนอาจจะเป็นภาระทางการคลัง พอแก่มาก็ย่อมเจ็บป่วยหนีไม่พ้น และก็ต้องใช้เงินรักษามากขึ้น แม้ข้าราชการจะร่วมจ่ายแล้วแต่ก็ยังไม่พอและจะเป็นปัญหาต่อไปอีกมากในอนาคต

ประการสาม การสืบทอดตำแหน่งและการบริหารงานราชการ ในขณะนี้มีปัญหามาก มีแต่คนแก่ ที่ไม่ได้อยู่ในวัยลุยงาน ไม่ได้เป็นวัยแรงงานเต็มที่อีกแล้ว อายุ 55 ขึ้นไปมากเหลือเกิน มีแต่คนสั่งงาน ไม่มีคนลงมือทำงาน เจ้านายเยอะมาก เด็กเข้าไปใหม่ ๆ เริ่มรับราชการเจอคนแก่ ๆ หัวเก่า ๆ มาก ๆ เข้า แย่งกันสั่ง แต่ไม่ช่วยกันทำงาน ก็ยิ่งอยู่ไม่ได้ เพื่อนร่วมงานวัยเดียวกันที่จะมาช่วยกันลุยงานหามรุ่งหามค่ำก็ไม่มี มีแต่คนแก่ ๆ มาชี้นิ้วสั่ง ในตำแหน่งงานบางอย่างที่ต้องการความต่อเนื่องและการสั่งสมความชำนาญ ก็ขาดตอน ขาดความต่อเนื่อง ทำให้เด็ก ๆ ในบางหน่วยงาน เติบโตพรวดพราด อายุ 40 กว่า ๆ เป็นรองอธิบดี อธิบดี กันมากมาย ซึ่งเห็นได้ชัดเจนในกระทรวงการคลัง แต่ปัญหานี้หนักมากในมหาวิทยาลัย ที่การสร้างอาจารย์ใช้เวลามาก และอาจารย์เกิดเกษียณกันยกแผงจนเกิดปัญหาขาดแคลนอาจารย์ในบางสาขาเช่นกัน

ประการที่สี่ ข้าราชการแก่ ๆ จำนวนมากล้าหลัง obsolete ตามไม่ทันเทคโนโลยีและการเปลี่ยนแปลงของโลกเสียแล้ว ผมสอนคอมพิวเตอร์หรือการคำนวณกับคนแก่ต้องยอมรับว่าสอนยากกว่าสอนเด็ก ๆ มาก หูตาก็ช้ากว่า หาแป้นพิมพ์ก็งมอยู่นาน ตาไม่ค่อยดี จะใช้เทคโนโลยีอะไรที่เป็นเรื่องเป็นราวก็ยาก ข้าราชการแก่ ๆ เล่นส่งดอกไม้เจ็ดสีสวัสดีเจ็ดวันกันได้ ก็นับว่าดีมากแล้ว แต่ Digital disruption จะทำให้ข้าราชการแก่ ๆ ล้าหลัง และข้าราชการเด็ก ๆ น่าจะปรับตัวได้ง่ายมากกว่า หากมีการนำ Artificial intelligence เข้ามาใช้ในระบบราชการ สร้างรัฐบาลอีเล็กทรอนิกส์เต็มขั้นแล้ว จะมีข้าราชการว่างงานและไม่มีงานทำอีกมาก ข้าราชการครูขณะนี้ว่างงานมาก ไม่มีเด็กเข้ามาเรียน ถ้าพิจารณาจำนวนเด็กจริง ๆ อาจจะต้องลดจำนวนข้าราชการครู ยิ่งใช้ครูออนไลน์หรือ e-learning มากขึ้น ครูยิ่งต้องลดจำนวนลง ปัญหาคือเรากำลังจะเป็น Thailand 4.00 แต่ข้าราชการไทยแก่ ๆ ยัง 0.00004 อยู่ ประเทศคงก้าวไปข้างหน้าได้ยาก

คำถามที่สามคือจะบรรเทาปัญหาสังคมข้าราชการสูงอายุเต็มวัยได้อย่างไร คำถามนี่เป็นคำถามที่ยากแต่จำเป็นต้องตอบเพื่อแก้ไขปัญหาให้กับประเทศ

ประการแรก ต้อง re-skill ข้าราชการอย่างหนัก ให้สามารถทำงานโดยใช้เทคโนโลยีได้ มีความรู้ทันสมัยไม่ล้าหลัง

ประการสอง ต้องขยายอายุเกษียณ ออกไป สหรัฐอเมริกานั้นข้าราชการเกษียณที่ 67 ปี ปัญหาคือต้องมีเหตุมีผลที่สมควรจะขยายอายุราชการออกไป ต้องสุขภาพดีแข็งแรง ทำงานได้เต็มที่ มีทักษะความรู้ความสามารถที่จำเป็นสำหรับการทำงาน และเมื่อเกษียณแล้วจะต่ออายุออกไปหลัง 60 ปี ต้องห้ามทำงานบริหารหรืองานที่ปรึกษาแต่ต้องมาทำงานที่เป็นเนื้องานจริง ๆ ที่หนัก ๆ เช่น ผู้พิพากษาอาวุโส ซึ่งต้องมาแบกแฟ้ม ลงไปพิจารณาคดีเอง หลังจากเกษียณและทำแต่งานบริหารมายาวนาน ก็ต้องลงมาทำงานหนัก ๆ ได้ การขยายอายุเกษียณมีข้อดีคือได้คนที่มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์มาทำงาน และไม่ต้องจ่ายเงินบำนาญไปเปล่า ๆ โดยไม่ได้เนื้องาน

ประการสาม ต้องลดขนาดระบบราชการ ใช้ AI หรือ Technology มากขึ้น สร้าง e-government ให้สำเร็จ เพื่อให้ใช้คนลดลง การลดขนาดกองทัพนั้นเป็นตัวอย่างที่ดี ขณะนี้กองทัพไทยมีตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิและที่ปรึกษามากที่สุดในโลก เพราะต้องมีตำแหน่งให้ ผมทราบมาว่าโรงเรียนนายร้อยพระจุลจอมเกล้า ลดจำนวนการรับนักเรียนนายร้อยลงมาจาก 400 กว่าคนต่อปีมาเป็น 150 คนต่อปี มาพักใหญ่แล้ว แต่รุ่นเก่า ๆ ยังเกษียณไม่หมดคงต้องใช้เวลาอีก 10-20 ปี ในขณะที่กองทัพอากาศเจอปัญหาตรงกันข้าม โรงเรียนเสนาธิการทหารอากาศแทบหาคนเรียนไม่ได้ เพราะที่จบจากโรงเรียนนายเรืออากาศ ลาออกไปเป็นนักบินพาณิชย์จำนวนมาก ผลิตเท่าไหร่ก็ออกไปหมด เพราะรายได้ดีกว่ามาก อาจจะต้องผลิตเพิ่มด้วยซ้ำไป

ประการที่สี่ ต้องปรับระบบให้ข้าราชการเข้าใหม่ มีอายุเฉลี่ย 20 ปี ไม่ใช่ 31 ปี เช่นในปัจจุบัน จะทำอย่างไรที่จะสามารถสรรหาคนเก่ง มีความรู้ความสามารถ อายุน้อย เข้ามารับราชการได้มาก ๆ ไม่ใช่รอแต่นักเรียนทุนรัฐบาล และสอบลูกจ้างหรือพนักงานเข้ามาเป็นข้าราชการเมื่ออายุมากแล้ว อาจจะต้องกำหนดอายุสูงสุดในการเข้ารับราชการต้องไม่เกิน 25 ปี ยกเว้นมีความรู้ความสามารถเป็นกรณีพิเศษจริง ๆ ที่ไม่อาจจะจ้างได้หากจะกำหนดอายุไม่เกิน 25 ปี เป็นต้น

เรื่องนี้ต้องฝาก กพ และ กพร ไปคิดให้หนัก ว่าจะทำอย่างไรต่อไป ก่อนจะสายเกินไป