พระราชอำนาจในการตักเตือนยับยั้งการโปรดเกล้าแต่งตั้งบุคคลและการตรากฎหมาย : จิตสำนึกของผู้ถวายทูลเกล้า

The king can do no wrong. คือหลักการสำคัญในการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข พระเจ้าแผ่นดินเป็นผู้ทรงเป็นต้นธารอำนาจอธิปไตยทั้งสิ้น ดังที่สมัยก่อนคนไทยถือว่าพระเจ้าแผ่นดินทรงเป็นเจ้าชีวิต และการปฏิบัติหน้าที่ในพระราชอำนาจจึงมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการเป็นผู้รับผิดชอบทั้งในทางบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ

พระเจ้าแผ่นดินนอกจากจะทรงใช้พระราชอำนาจในการให้คำปรึกษา แนะนำ อันเป็นหลักการสำคัญยิ่งของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หากรัฐบาลได้ขอพึ่งพระปัญญาบารมีและขอพระราชทานพระมหากรุณาธิคุณจากพระเจ้าแผ่นดิน ย่อมเป็นการดียิ่งต่อบ้านเมือง นายกรัฐมนตรีอังกฤษมีหน้าที่ต้องไปเฝ้าทูลเกล้าถวายรายงานการบริหารราชการแผ่นดินอยู่เป็นประจำ ซึ่งเป็นสิ่งที่สมควรทำและต้องทำ นอกจากนี้ยังทรงใช้พระราชอำนาจในการยับยั้งได้ และหากทรงตักเตือนยับยั้งแล้วยังดื้อดึงหรือไม่เชื่อหรือเมื่อเกิดความผิดพลาดเสียหายประการใดไป ผู้ที่ต้องรับผิดชอบคือผู้ที่รับสนองพระบรมราชโองการ

ศาสตราจารย์ ดร. หยุด แสงอุทัย ได้เขียนถึงหลักการเรื่องนี้ไว้ในหนังสือ คำอธิบายธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๑๕. หน้า ๔๖-๔๗ เอาไว้ว่า

"ในเวลานี้ ในประเทศไทยยังมีรัฐมนตรีและข้าราชการชั้นผู้ใหญ่บางคนเอาพระมหากรุณาธิคุณที่พระมหากษัตริย์ทรงใช้สิทธิ ๓ ประการ คือ สิทธิที่จะได้รับการปรึกษาหารือ สิทธิที่จะทรงสนับสนุน และสิทธิที่จะทรงตักเตือน ไปใช้ในทางที่ผิด กล่าวคือ มักจะนำพระราชดำรัสในการที่พระมหากษัตริย์ทรงใช้สิทธิ ๓ ประการดังกล่าวนั้น ไปเผยแพร่แก่สื่อมวลชนบ้าง แก่บุคคลอื่นบ้าง การที่ทำเช่นนั้น อาจเป็นโดยเจตนาดี เพราะเห็นว่าจะเป็นที่เชิดชูพระเกียรติบ้าง หรือเห็นว่าแสดงว่าได้รับความไว้วางพระราชหฤทัยบ้าง หรือเป็นเกียรติที่ได้เข้าเฝ้าและรับสนองพระราชประสงค์บ้าง ซึ่งไม่ถูกต้องทั้งนั้น คำแนะนำหรือตักเตือนของพระมหากษัตริย์ย่อมต้องเป็นความลับ เพราะมิฉะนั้น ผู้ที่ไม่เห็นชอบด้วยจะนำไปวิพากษ์วิจารณ์ และจะทำให้องค์พระมหากษัตริย์ไม่เป็นที่เคารพสักการะ ถ้าคณะรัฐมนตรีจะรับคำแนะนำตักเตือนไปปฏิบัติ ต้องปฏิบัติด้วยความรับผิดชอบของตนเอง จะอ้างพระมหากษัตริย์มิได้ เพราะเป็นการนำพระมหากษัตริย์ไปทรงพัวพันกับการเมือง"

"... ในกรณีที่ไม่ทรงเห็นด้วย ก็จะทรงทักท้วงตักเตือนให้เห็นภยันตรายของการดำเนินตามนโยบายของคณะรัฐมนตรี ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงทักท้วงเช่นว่านี้ ย่อมเป็นหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีที่จะต้องประชุม ปรึกษาหารือกันใหม่ คณะรัฐมนตรีอาจยืนยันความเห็นเดิมก็ได้ และเมื่อคณะรัฐมนตรียืนยันตามความเห็นเดิม พระมหากษัตริย์ก็ต้องทรงยอม เพราะคณะรัฐมนตรีต่างหากเป็นผู้รับผิดชอบต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ..."

ดังนั้นก่อนที่จะทูลเกล้าถวายสิ่งใด ไม่ว่าจะเป็นโผทหาร หรือการแต่งตั้งบุคคลใดใดให้รับตำแหน่งสนองพระบรมราชโองการ หรือการตรากฎหมายใดๆ ก็ตาม ผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ต้องมีจิตสำนึก มีความละเอียดรอบคอบ และมั่นใจได้ว่าสิ่งที่นำเสนอขึ้นไปทูลเกล้าถวายนั้นต้องเป็นของที่บริสุทธิ์ ไม่มีมลทินหรือข้อสงสัยใดๆ จึงจะเป็นการสมควร

สำหรับการแต่งตั้งบุคคลให้ทรงลงพระปรมาภิไธยโปรดเกล้าลงมานั้นควรต้องยึดหลักตามพระบรมราโชวาทในพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช บรมนาถบพิตร ที่พระราชทานไว้ว่า

“....ในบ้านเมืองนั้น มีทั้งคนดีและคนไม่ดี ไม่มีใครจะทำให้คนทุกคนเป็นคนดีได้ทั้งหมด การทำให้บ้านเมืองมีความปกติสุขเรียบร้อย จึงมิใช่การทำให้ทุกคนเป็นคนดี หากแต่อยู่ที่การส่งเสริมคนดี ให้คนดีได้ปกครองบ้านเมือง และควบคุมคนไม่ดีไม่ให้มีอำนาจ ไม่ให้ก่อความเดือดร้อนวุ่นวายได้...” (พระบรมราโชวาทในพิธีเปิดงานชุมนุมลูกเสือแห่งชาติ ครั้งที่ 6 ณ ค่ายลูกเสือวชิราวุธ อำเภอศรีราชา จังหวัดชลบุรี วันที่ 11 ธันวาคม 2512)

คนที่มีตำหนิหรือมีเหตุอันใดที่ต้องสงสัยก็ไม่ควรจะเร่งนำขึ้นไปทูลเกล้าถวายให้ลงพระปรมาภิไธยโปรดเกล้าแต่งตั้ง

ในอดีตในหลายกรณีที่ผ่านมา ไม่ว่าจะโผทหาร หรือการแต่งตั้งข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ ก็มีหลายครั้งที่ไม่ทรงลงพระปรมาภิไธยโปรดเกล้าฯ ลงมา จนกระทั่งต้นเรื่องต้องมาถอนเรื่องออกไป

ดังนั้นรายชื่อของผู้ที่จะดำรงตำแหน่งหน้าที่ในราชการแผ่นดินที่จะถูกนำขึ้นกราบบังคมทูลให้ลงพระปรมาภิไธยโปรดเกล้า ต้องไม่ด่างพร้อย และมีคุณสมบัติตรงตามกฎหมาย ผ่านกระบวนการสรรหาบุคคลอย่างชอบธรรมและมีความเป็นธรรมจึงจะเป็นการสมควร เช่นต้องไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อนในกระบวนการสรรหาหรือคัดเลือก ขอให้พึงคำนึงว่าคำว่ากฎหมายนั้นเป็นเพียงมาตรฐานขั้นต่ำสุด แต่จริยธรรมนั้นต้องสูงกว่ากฎหมายไปอีกมากบ้านเมืองจึงจะดำรงอยู่ได้อย่างสงบสุข

ในอดีตที่ผ่านมา ด้วยจิตสำนึกของผู้ทูลเกล้าถวายถึงกับมีการเปลี่ยนชื่อนายกรัฐมนตรีในระหว่างทางที่ไปเข้าเฝ้าที่พระตำหนักจิตรลดารโหฐาน พระราชวังดุสิต มาแล้ว เมื่อเกิดเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ และความวุ่นวายทางการเมืองแม้พรรคการเมืองทั้งหมดจะเสนอชื่อพลอากาศเอกสมบุญ ระหงส์ ผู้ล่วงลับขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี และเจ้าตัวเตรียมการรับพระบรมราชโองการที่บ้านไว้ แต่สุดท้ายก็เก้อไป เพราะ ดร.อาทิตย์ อุไรรัตน์ ประธานรัฐสภาในขณะนั้นทำหน้าที่รับสนองพระบรมราชโองการอย่างกล้าหาญอาจองและรับผิดชอบต่อบ้านเมืองด้วยความจงรักภักดียิ่งมิให้ระคายเคืองเบื้องพระยุคลบาท ปลดชนวนวิกฤติทางการเมือง โดยเสนอชื่อ นายอานันท์ ปันยารชุน มาเป็นนายกรัฐมนตรีสมัยที่สอง และจัดให้มีการเลือกตั้งนำประเทศผ่านพ้นวิกฤติไปได้ในที่สุด

แม้กระทั่งการปลดข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ระดับอธิบดี ดังกรณีของ พ.ต.ท.พงศ์พร พราหมณ์เสน่ห์ ผู้อำนวยการสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ (พศ.) ไปเป็น ผู้ตรวจราชการประจำสำนักนายกรัฐมนตรี นั้น พ.ต.ท.พงศ์พร พราหมณ์เสน่ห์ ได้เขียนจดหมายเรียนรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น (นายออมสิน ชีวะพฤกษ์) ว่าไม่อาจทำได้ เนื่องจาก 1.การรับโอนและการให้ไปช่วยราชการข้างต้นนั้น มิได้เป็นไปโดยความรู้เห็นหรือความสมัครใจของเจ้าตัว 2.เมื่อมติคณะรัฐมนตรี มีผลให้กระผมพ้นจากตำแหน่ง นับตั้งแต่วันที่ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ฉะนั้น กระผมจึงยังอยู่ในตำแหน่งนี้และมีอำนาจหน้าที่ในตำแหน่งทุกประการ 3.การขอและการให้ยืมตัวกระผมไปช่วยราชการ ทั้งที่รู้ว่าคณะรัฐมนตรีมีมติข้างต้น อาจขัดต่อมติคณะรัฐมนตรี และอาจกระทบพระราชอำนาจได้

ดังนั้นไม่ว่าจะเป็นการทูลเกล้าถวายให้ลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้ง โยกย้ายหรือปลดจากตำแหน่ง ผู้รับสนองพระบรมราชโองการก็ต้องมีจิตสำนึกที่ถูกต้อง นำเสนอในสิ่งที่ดีที่สุดและปราศจากมลทิน ไม่มีข้อกังขาใดๆ เพื่อปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์และทำให้เกิดผลดีที่สุดแก่แผ่นดินเพื่อให้คนดีได้ปกครองบ้านเมืองดังพระราชดำรัสในรัชกาลที่ 9

นอกจากนี้การตรากฎหมายต่างๆ นั้นส่งผลกระทบต่อประชาชนมาก และต้องไม่มีความผิดพลาดใดๆ การตรากฎหมายต้องเกิดประโยชน์กับประเทศและประชาชน มีหลายกรณีที่ทรงยับยั้งหรือวีโต้ แม้กระทั่งรัฐธรรมนูญที่คณะราษฎรร่างมา พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ทรงเคยยับยั้ง ไม่ลงพระปรมาภิไธยเมื่อทรงเห็นว่าไม่เป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จริง ไม่ได้ฟังเสียงอาณาประชาราษฎรอย่างแท้จริง จนเป็นเหตุให้ทรงสละราชสมบัติในท้ายที่สุด ซึ่งได้ทรงเขียนในพระราชหัตถเลขาสละราชสมบัติลงวันที่ ๒ มีนาคม พ.ศ. ๒๔๗๗ ไว้ว่า

“เมื่อข้าพเจ้าได้ร้องขอให้เปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญให้เข้ารูปประชาธิปตัยอันแท้จริงเพื่อให้เปนที่พอใจแก่ประชาชน คณะรัฐบาลและพวกซึ่งกุมอำนาจอยู่บริบูรณ์ในเวลานี้ ก็ไม่ยินยอม ข้าพเจ้าได้ร้องขอให้ราษฎรได้มีโอกาสออกเสียงก่อนที่จะเปลี่ยนหลักการและนโยบายอันสำคัญ มีผลได้เสียแก่พลเมืองรัฐบาลก็ไม่ยินยอม และแม้แต่การประชุมในสภาผู้แทนราษฎรในเรื่องสำคัญ เช่นเรื่องคำร้องขอต่าง ๆของข้าพเจ้า สมาชิกก็มิได้มีโอกาสพิจารณาเรื่องโดยถ่องแท้และละเอียดละออเสียก่อน เพราะถูกเร่งรัดให้ลงมติอย่างรีบด่วนภายในวาระประชุมเดียว นอกจากนี้รัฐบาลได้ออกกฎหมายใช้วิธีปราบปรามบุคคลซึ่งถูกหาว่าทำความผิดทางการเมืองในทางที่ผิดยุติธรรมของโลก คือไม่ให้โอกาสต่อสู้คดีในศาล มีการชำระโดยคณะกรรมการอย่างลับไม่เปิดเผยซึ่งเป็นวิธีการที่ข้าพเจ้าไม่เคยใช้ ในเมื่ออำนาจอันสิทธิขาดยังอยู่ในมือของข้าพเจ้าเองและข้าพเจ้าได้ร้องขอให้เลิกวิธีนี้ รัฐบาลก็ไม่ยอม ข้าพเจ้าเห็นว่าคณะรัฐบาลและพวกพ้อง ใช้วิธีการปกครองซึ่งไม่ถูกต้องตามหลักการของเสรีภาพในตัวบุคคลและหลักความยุตติธรรมตามความเข้าใจและยึดถือของข้าพเจ้า ข้าพเจ้าไม่สามารถที่จะยินยอมให้ผู้ใด คณะใด ใช้วิธีการปกครองอย่างนั้นในนามของข้าพเจ้าต่อไปได้ ข้าพเจ้ามีความเต็มใจที่จะสละอำนาจอันเปนของข้าพเจ้าอยู่แต่เดิมให้แก่ราษฎรโดยทั่วไป แต่ข้าพเจ้าไม่ยินยอมยกอำนาจทั้งหลายของข้าพเจ้าให้แก่ผู้ใด คณะใด โดยฉะเพาะเพื่อใช้อำนาจนั้นโดยสิทธิขาด และโดยไม่ฟังเสียงอันแท้จริงของประชาราษฎร บัดนี้ ข้าพเจ้าเห็นว่า ความประสงค์ของข้าพเจ้าที่จะให้ราษฎรมีสิทธิออกเสียงในนโยบายของประเทศโดยแท้จริงไม่เปนผลสำเหร็จ และเมื่อข้าพเจ้ารู้สึกว่าบัดนี้เปนอันหมดหนทางที่ข้าพเจ้าจะช่วยเหลือให้ความคุ้มครองให้แก่ประชาชนได้ต่อไปแล้ว ข้าพเจ้าจึงขอสละราชสมบัติและออกจากตำแหน่งพระมหากษัตริย์แต่บัดนี้เปนต้นไป ข้าพเจ้าขอสละสิทธิของข้าพเจ้าทั้งปวง ซึ่งเปนของข้าพเจ้าอยู่ในฐานะที่เปนพระมหากษัตริย์ แต่ข้าพเจ้าสงวนไว้ซึ่งสิทธิทั้งปวงอันเปนของข้าพเจ้าแต่เดิมมา ก่อนที่ข้าพเจ้าได้รับราชสมบัติสืบสันตติวงศ์ อนึ่ง ข้าพเจ้าไม่มีความประสงค์ที่จะบ่งนามผู้ใดผู้หนึ่ง ให้เปนผู้รับราชสมบัติสืบสันตติวงศ์ต่อไปตามที่ข้าพเจ้ามีสิทธิที่จะทำได้ตามกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบสันตติวงศ์ อนึ่ง ข้าพเจ้าไม่มีความประสงค์ที่จะให้ผู้ใดก่อการไม่สงบขึ้นในประเทศเพื่อประโยชน์ของข้าพเจ้าถ้าหากมีใครอ้างใช้นามของข้าพเจ้า พึงเข้าใจว่ามิได้เปนไปโดยความยินยอมเห็นชอบ หรือความสนับสนุนของข้าพเจ้า ข้าพเจ้ามีความเสียใจเปนอย่างยิ่ง ที่ไม่สามารถจะยังประโยชน์ให้แก่ประชาชนและประเทศชาติของข้าพเจ้าต่อไปได้ ตามความตั้งใจและความหวัง ซึ่งรับสืบต่อ กันมาตั้งแต่บรรพบุรุษ ยังได้แต่ตั้งสัตยอธิษฐานขอให้ประเทศสยามจงได้ประสบความเจริญ และขอให้ประชาชนชาวสยามจงได้มีความสุขความสบาย”

พระราชหัตถเลขาสละราชสมบัติฉบับนี้น่าจะเป็นการยับยั้งการใช้อำนาจที่ขาดความชอบธรรมของรัฐบาลและคัดค้านการตรากฎหมายที่ไม่ชอบธรรมด้วยวิธีการที่เด็ดขาดขั้นสูงสุด คือการสละราชสมบัติ มิให้รัฐบาลทำงานในพระปรมาภิไธยอีกต่อไป อันเป็นมาตรการขั้นแตกหักระหว่างสถาบันพระมหากษัตริย์กับรัฐบาลซึ่งเป็นสิ่งที่ต้องไม่เกิดขึ้นอีก

ดังนั้นการที่รัฐบาลหรือกลุ่มคนใดก็ตามจะทูลเกล้าถวายกฎหมายใดให้ทรงลงพระปรมาภิไธยก็ต้องเป็นไปอย่างละเอียดรอบคอบ โดยต้องคำนึงถึงผลกระทบต่อการบังคับใช้กฎหมาย ดังที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 77 ได้กำหนดให้มีการประเมินผลกระทบของการใช้กฎหมาย (Regulatory impact assessment) ดังนี้

มาตรา ๗๗ รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จําเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจําเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดํารงชีวิตหรือการประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน และดําเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ได้โดยสะดวกและสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็น และการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนํามาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอนเมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว รัฐพึงจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่กําหนดโดยรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบด้วย เพื่อพัฒนากฎหมายทุกฉบับให้สอดคล้องและเหมาะสมกับบริบทต่างๆ ที่เปลี่ยนแปลงไป รัฐพึงใช้ระบบอนุญาตและระบบคณะกรรมการในกฎหมายเฉพาะกรณีที่จําเป็น พึงกําหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐและระยะเวลาในการดําเนินการตามขั้นตอนต่าง ๆ ที่บัญญัติไว้ในกฎหมายให้ชัดเจน และพึงกําหนดโทษอาญาเฉพาะความผิดร้ายแรง

และเมื่อได้ทูลเกล้าถวายกฎหมายที่มีข้อผิดพลาดขึ้นไปให้ลงพระปรมาภิไธยหากพบว่ามีข้อบกพร่องผิดพลาด ศาสตราจารย์ ดร. บวรศักดิ์ อุวรรโณ เขียนบทความชื่อร่างกฎหมายที่ผ่านรัฐสภาผิด: จะป้องกันและแก้ไขอย่างไร ? อ่านได้จาก http://public-law.net/publaw/view.aspx?id=655 โดยเสนอทางออกไว้หลายทางเช่น

1.ให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้า ฯ ถวาย ภายใน ๒๐ วัน พร้อมมีหนังสือกราบบังคมทูลความผิดพลาด และขอพระราชทานอภัยโทษ พร้อมกับกราบบังคมทูลถวายคำแนะนำให้พระราชทานคืนมายังรัฐสภา

2. ทำหนังสือถึงสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรให้ “ถอนคืนร่าง พรบ.ดังกล่าวกลับไปพิจารณาดำเนินการให้ถูกต้อง”

สิ่งที่สำคัญที่สุดของผู้มีอำนาจหน้าที่รัฐบาลและในราชการหรืองานของพระราชา ต้องปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์ ด้วยการพิจารณารอบคอบอย่างยิ่งในการจะนำสิ่งใดไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้ง โยกย้าย ปลดคน หรือการตรากฎหมายใหม่ และการแก้ไขกฎหมายเก่า ให้เป็นไปอย่างบริสุทธิ์ปราศจากมลทิน จุดด่างพร้อย และข้อกังขาใดๆ ทั้งสิ้น เพื่อมิให้เป็นเหตุที่จะต้องทรงใช้พระราชอำนาจยับยั้งหรือวีโต้ดังกล่าวโดยไม่จำเป็น เพื่อธำรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจและพระบรมเดชานุภาพแห่งสถาบันพระมหากษัตริย์อันเป็นที่เคารพสักการะยิ่งของปวงชนชาวไทย ที่ผู้ใดก็มิอาจละเมิดได้

จิตสำนึกของผู้ทูลเกล้าถวายจึงเป็นสิ่งที่สำคัญที่สุด ให้สมกับที่ได้ทรงไว้วางพระราชหฤทัยลงพระปรมาภิไธยโปรดเกล้าแต่งตั้งมาเช่นกัน