ทางออกของ กยศ. คืออะไร ทำยังไงไม่ให้ กยศ. ล้ม

การคาดการณ์ทางคณิตศาสตร์ประกันภัย (Actuarial valuation) เป็นวิธีหนึ่งในการประมาณการสถานะทางการเงิน โดยตั้งสมมติฐานทางประชากรศาสตร์และเศรษฐศาสตร์เพื่อช่วยในการพยากรณ์ทางสถิติจากข้อมูลที่เคยเกิดขึ้นจริงในอดีต โดยจะใช้ข้อมูลและสถานการณ์ของ กยศ. ตามรายงานประจำปีของ กยศ. ประจำปี 2547-2556 (ตามที่ กยศ. รายงานมา ณ ขณะที่ผู้เขียนวิจัยอยู่) และจะพยากรณ์สถานะทางการเงินของ กยศ. ตั้งแต่ปีการศึกษา 2557 ถึง 2583

ตั้งสมมติฐานของสถานการณ์ต่าง ๆ ดังนี้

1.ได้รับเงินงบประมาณจากภาครัฐในปีการศึกษา 2557 จำนวน 20,000 ล้านบาท
2.ได้รับเงินงบประมาณจากภาครัฐในลงลงเรื่อย ๆ ในอัตราส่วนที่เท่ากันจนถึงปีการศึกษา 2570
3.สัดส่วนผู้กู้เฉลี่ยทุกระดับการศึกษาร้อยละ 18.84
4.อัตราการเพิ่มขึ้นของเงินกู้ร้อยละ 2.46 ต่อปี
5.เมื่อครบกำหนดชำระหนี้จะมีผู้มาชำระหนี้ร้อยละ 50 และจากนั้นจะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆในแต่ละปี
6.อัตราว่างงานร้อยละ 1
7.เงื่อนไขการชำระหนี้รูปแบบปกติ ชำระ 15 ปี ปีแรกชำระน้อยและค่อย ๆ เพิ่มขึ้นในแต่ละปี
8.อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ร้อยละ 1
9.อัตราผลตอบแทนจากการลงทุนร้อยละ 2 ของเงินกองทุนในปีก่อนหน้า
10.ค่าใช้จ่ายทั้งหมดเท่ากับ 819 ล้านบาทและเพิ่มขึ้นร้อยละ 2 ต่อปี

โดยจะวิเคราะห์ทีละ 1 สถานการณ์และคงสถานการณ์อื่นๆไว้ปกติ แต่สำหรับอัตราการว่างงาน อัตราผลตอบแทนจากการลงทุน และค่าใช้จ่าย พบว่าส่งผลต่อเงินกองทุนน้อยมากจึงไม่ได้นำเสนอ

สาเหตุมาจากมีผู้ผิดนัดชำระหนี้สะสมกันมาเป็นเวลาหลายปี ทำให้ประมาณปีการศึกษา 2557 ถึง 2570 จำเป็นต้องได้รับเงินงบประมาณเป็นจำนวนมากเพื่อให้เพียงพอกับจำนวนเงินที่จะปล่อยกู้ในแต่ละปี ดังภาพที่ 1 ถ้าไม่มีการแก้ปัญหาการบริหารจัดการที่ถูกต้อง รัฐบาลจะยังต้องสนับสนุนเงินงบประมาณอีกเป็นจำนวนมาก คาดว่าเป็นอย่างน้อยอีก 10 ปีกว่า หรือประมาณหนึ่งแสนห้าหมื่นล้านบาทถึงสองแสนล้านบาทในอนาคต กยศ. จึงจะสามารถเลี้ยงตัวเองได้ แต่จะเป็นปัญหาภาระการคลังสาธารณะของประเทศไปอีกสิบปีในขณะที่สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อผลผลิตมวลรวมประชาชาติ (GDP) ของไทยพุ่งขึ้นสูงมากมาตลอดในช่วงสิบปีหลังนี้และอาจจะนำไปสู่ปัญหาการคลังของประเทศได้

ทางเลือกของทางรอดที่หนึ่งคือการลดสัดส่วนของผู้กู้เฉลี่ยทุกระดับการศึกษาลงเป็น 13.18% จะไม่ทำให้กองทุนติดลบ แต่หากลดอัตราการเพิ่มขึ้นของเงินกู้เป็น 1% จะทำให้เงินกองทุนติดลบในปี 2568 แต่หลังจากนั้นจะคงที่ประมาณ -15,000 ล้านบาท ดังภาพที่ 2 ดังนั้นการลดสัดส่วนผู้กู้น่าจะไม่ทำให้กองทุนติดลบ หรือกล่าวง่ายๆ คือให้กู้เท่าที่จะไม่เป็นภาระทางการคลังของประเทศ

ดังนั้นเพื่อลดภาระทางการเงินของ กยศ. กองทุนต้องไม่เพิ่มจำนวนเงินกู้ตามค่าเล่าเรียนที่เกิดขึ้นจริง ผู้กู้ควรแบกรับภาระในส่วนต่างนั้นไว้เองบ้าง ซึ่งการกำหนดจำนวนผู้กู้หรือจำนวนเงินที่ให้กู้ต่อคน จะแตกต่างกับสถานการณ์อื่น ๆ เพราะ กยศ. สามารถบริหารจัดการเองได้

อย่างไรก็ตามการที่มีผู้มาชำระหนี้เพิ่มมากขึ้นอาจไม่ได้ช่วยทำให้ กยศ. ดีขึ้นเท่าที่ควรเพราะมีหนี้เสียในอดีตที่สะสมต่อเนื่องมาโดยตลอดและจำนวนหนี้เสียร้อยละ 30 นั้นก็ยังถือว่าสูงมากเมื่อเทียบกับระดับหนี้เสียของธนาคารพาณิชย์โดยทั่วไปและหากยังใช้วิธีการเดิมในการพิจารณาปล่อยกู้ก็คงไม่สามารถลดระดับหนี้เสียไปได้มากกว่านี้ กล่าวคือสถานการณ์ในขณะนี้กยศ. เป็นโรคหนี้เสียเรื้อรังอย่างสาหัสเกินกว่าจะเยียวยาได้อย่างรวดเร็ว ต้องใช้เวลายาวนานในการเยียวยา

ทางเลือกของทางรอดที่สองคือการที่ กยศ. ปรับเพิ่มอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ ซึ่งจะทำให้กองทุนอยู่รอดได้นานขึ้นอย่างชัดเจน ทั้งนี้เดิมอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ 1% ของยอดเงินกู้ที่ค้างจ่ายและเริ่มคิดดอกเบี้ยเมื่อสำเร็จการศึกษามาแล้ว 2 ปี ซึ่งต่ำกว่าสถาบันการเงินที่กำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ลูกค้ารายย่อยชั้นดีที่มีค่าน้อยที่สุดคือ 7.12% ต่อปี (ธนาคารแห่งประเทศไทย, 2560) ถึงหกเท่าโดยประมาณ และคิดดอกเบี้ยตั้งแต่วันที่กู้ยืมวันแรกจนถึงวันที่ชำระเสร็จสิ้นและใช้วิธีการคิดอัตราดอกเบี้ยแบบทบต้น (Compound interest) ในขณะที่มีอัตราเงินเฟ้อ 1-3% ต่อปี ทำให้กองทุนมีความเสี่ยงค่อนข้างสูง กล่าวคือเก็บดอกเบี้ยได้น้อยกว่าอัตราเงินเฟ้อทำให้อัตราดอกเบี้ยที่แท้จริง (Real interest rate) นั้นติดลบ

ทางเลือกของทางรอดที่สามคือ การจัดเก็บติดตามหนี้ได้ดีขึ้นคือเพิ่มสัดส่วนผู้มาชำระหนี้ปีแรกจาก 50% มาเป็น 90% และเพิ่มอัตราดอกเบี้ยเงินกู้จากร้อยละ 1 มาเป็น ร้อยละ 3 จะทำให้เงินกองทุนติดลบในปี 2570 แต่จะเห็นว่าการเพิ่มอัตราดอกเบี้ยเงินกู้สามารถใช้ทดแทนการผิดนัดชำระหนี้ได้เป็นอย่างดีเพราะได้ไปชดเชยความเสี่ยงจากการเป็นหนี้เสีย (Default risk) ดังภาพที่ 3

ทางเลือกของทางรอดที่สี่คือการเปลี่ยนเงื่อนไขการชำระหนี้ โดยกำหนดให้ผู้ครบชำระหนี้ตั้งแต่ปี 2557 ใช้เงื่อนไขการชำระหนี้รูปแบบใหม่ และสำหรับผู้ที่ครบกำหนดชำระหนี้ก่อนที่จะถึงปี 2557 จะใช้เงื่อนไขการชำระหนี้รูปแบบปัจจุบัน พบว่าเงื่อนไขการชำระหนี้ 10 ปี ชำระ 10% ต่อปี ทำให้เงินกองทุนมีค่าที่สูงขึ้นในช่วงแรก แต่จะค่อยๆลดลง เนื่องจากมีผู้กู้ที่ชำระเสร็จสิ้นแล้วจำนวนหนึ่ง และติดลบในปี 2581 เพราะว่ารายจ่ายที่เพิ่มสูงขึ้น ในขณะที่เงื่อนไขการชำระหนี้ 20 ปี ชำระ 5% ต่อปี ทำให้เงินกองทุนอยู่รอดได้นานกว่าเงื่อนไขการชำระหนี้ในปัจจุบัน ดังนั้นการได้รับเงินจากการชำระเร็วขึ้นเท่าไร กยศ. ก็จะมีแนวโน้มที่จะอยู่รอดนานขึ้นเท่านั้นดังแสดงในภาพที่ 4

จะเห็นว่ามีแค่การลดสัดส่วนผู้กู้ลงเท่านั้นที่จะทำให้ กยศ. อยู่รอดได้ แต่ในความเป็นจริงแล้ว ควรนำหลายๆสถานการณ์เข้ามารวมไว้ด้วยกัน เพื่อวิเคราะห์และหาแนวทางในการบริหารจัดการความเสี่ยงต่างๆที่เกิดขึ้น

นอกเหนือจากผลการวิเคราะห์จากแบบจำลองที่นำเสนอมาแล้ว ยังมีหนทางการแก้ไขไม่ทำให้ กยศ. ล้มได้อีกมายมาย อาทิ

การที่ผู้กู้ไม่มีความสามารถในการชำระหนี้หรือมีเงินเดือนไม่มากพอที่จะนำมาชำระหนี้ได้ ควรให้ผู้กู้ชำระหนี้ตามสัดส่วนของเงินได้รายปีเช่นเดียวกับกองทุนเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาที่ผูกกับรายได้ในอนาคต (กรอ.) หรือ กองทุน Higher Education Contribution Scheme (HECS) ของประเทศออสเตรเลีย (B. Chapman and C. Ryan, 2003) แต่ในขณะนี้ พ.ร.บ. กยศ. ฉบับใหม่สามารถให้นายจ้างหักเงินเดือนเพื่อมาชำระหนี้ โดยชำระหนี้ตามสัดส่วนที่กำหนดไว้ ทำให้ผู้กู้ไม่สามารถบริหารจัดการเงินเดือนของตนได้เต็มที่เหมือนแต่ก่อน

ตัวอย่างเช่น เมื่อต้องเข้าโรงพยาบาล กลับไม่มีเงินจ่ายค่าโรงพยาบาล เพราะถูกนายจ้างหักเงินเดือนชำระหนี้ กยศ. หมดแล้ว คนส่วนใหญ่คงยอมจ่ายค่าปรับหนี้ กยศ. เพื่อแลกกับสุขภาพของตน

เมื่อปี 2559 กยศ. ได้ออกนโยบายลดเบี้ยปรับ 100% แก่ผู้กู้ที่มาชำระหนี้เพื่อปิดบัญชี เหมือนจะส่งผลดีกองทุน กลับกลายเป็นการสร้างแรงจูงใจให้คนไม่ยอมมาชำระหนี้ เพื่อรอ กยศ. ออกโปรโมชั่นลดเบี้ยลดดอกอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งค่าปรับของ กยศ. คือร้อยละ 12-18 ต่อปี ของเงินที่ต้องชำระในงวดนั้น ซึ่งเมื่อถูกดำเนินคดีผู้กู้ก็จะขอไกล่เกลี่ยค่าปรับ ให้สามารถชำระได้ไหว ทำให้เกิดคำถามขึ้นมาว่า แทนที่ผู้กู้จะนำเงินมาชำระหนี้ตามกำหนด แต่ กยศ. กำลังขอให้ผู้กู้มาชำระหนี้ที่ยืมไปหรือ?

กยศ. ไม่ได้มีมาตรการบทลงโทษอะไรที่รุนแรงแก่ผู้กู้ที่ผิดนัดชำระหนี้เลย ควรจะมีมาตรการที่เด็ดขาดหลายๆอย่าง เช่น รัฐไม่สนับสนุนเงินสมทบประกันสังคม ไม่ได้รับสิทธิการรักษาพยาบาลในกรณีที่เป็นข้าราชการ ส่งชื่อเข้าเครดิตบูโรแห่งชาติ ทำให้ไม่สามารถทำธุรกรรมทางการเงินกับสถาบันการเงินใดๆได้ ยึดใบประกอบวิชาชีพ ยึดใบอนุญาตขับขี่ เป็นต้น

การให้คะแนนเครดิตแก่ผู้กู้ (Credit Scoring) เป็นวิธีการคัดเลือกผู้กู้ที่คาดว่าจะนำเงินมาชำระหนี้คืน โดยใช้เกณฑ์การพิจารณา เช่น ประเภทสถานศึกษา สถานศึกษา คณะวิชา สาขาวิชา จังหวัด คะแนนสอบเข้า อัตราการมีงานทำหลังสำเร็จการศึกษาของบัณฑิตแต่ละสาขาวิชาแต่ละมหาวิทยาลัย จนถึงกระทั่งประวัติของพ่อแม่ เช่น อาชีพ จำนวนหนี้ ภูมิลำเนา เป็นต้น สุดท้ายแล้วจะนักเรียนแต่ละคนจะได้คะแนนออกมาไม่เหมือนกัน เช่น ได้คะแนน 80 คะแนนหมายความว่า มีความน่าจะเป็นที่นักเรียนคนนี้จะชำระหนี้ถึง 80%

ในแต่ละปี กยศ. จะตั้งเกณฑ์คะแนนเท่าไรจึงจะให้นักเรียนนักศึกษากู้ยืม ดังนั้นจะส่งผลให้จำนวนผู้กู้ลดลงอย่างชัดเจน และสัดส่วนผู้มาชำระหนี้จะเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจนเช่นกัน

กองทุน Health Education Assistance Loan (HEAL) ของประเทศสหรัฐอเมริกา ได้มีการพัฒนา Credit scoring ในการจัดกลุ่มประเภทความเสี่ยงของผู้กู้เพื่อกู้ยืมเงินในการศึกษาด้านการแพทย์ (Cooter, R. and Erdmann, J.B., 1995) หรือมหาวิทยาลัย Western University of Health Sciences ของประเทศสหรัฐอเมริกาใช้ Credit scoring ในการให้นักศึกษากู้ยืมเงินเพื่อเข้าศึกษาในมหาวิทยาลัยของตนเอง (Western University of Health Sciences, 2017)

หรือการให้คะแนนเครดิตแก่สถานศึกษา โดยดูจากประวัติการชำระหนี้ของนักเรียนนักศึกษาหลังจากที่สำเร็จการศึกษาจากสถานศึกษานั้นๆ เช่น ถ้าได้ A สถานศึกษานั้นสามารถกู้ยืมเงินได้ไม่จัดวงเงิน ถ้าได้เกรด D สถานศึกษานั้นสามารถกู้ยืมเงินได้เพียง 5 แสนบาท สถานศึกษาก็ต้องไปคัดเลือกกันภายในเองว่า จะให้ใครกู้และจะกลับมาชำระหนี้คืนบ้าง เพื่อเพิ่มคะแนนเครดิตของสถานศึกษา ทั้งหมดนี้จะส่งผลโดยตรงกับจำนวนนักเรียนนักศึกษาแน่นอน เพราะนักเรียนนักศึกษาจะต้องแข่งขันเข้าสถานศึกษาที่มีคะแนนเครดิตสูงๆ เพื่อหวังกู้ยืมเงินจาก กยศ. และเพื่อตัดโอกาสสำหรับสถานศึกษาที่ไม่หวังดีจากเงินกู้ กยศ. ผลักภาระไปให้นักเรียนนักศึกษา

ทางเลือกของทางรอดอีกประการหนึ่งคือกยศ. ปล่อยกู้ผ่านธนาคารพาณิชย์ โดยที่กยศ. ให้ soft loan กับธนาคารพาณิชย์ไปจัดการปล่อยกู้และกยศ. ไม่ต้องแบกรับความเสี่ยงของหนี้เสียและไม่ต้องรับความเสี่ยงถูกฟ้องจากการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมตามรัฐธรรมนูญด้วย แต่กยศ. จะถูกลดบทบาทและสูญเสียอำนาจลงไปมาก วิธีนี้จะทำให้กลไกตลาดทำงานมากขึ้น เงินกู้ยืมเพี่อการศึกษาจะถูกปล่อยให้เฉพาะผู้มีศักยภาพในการได้งานและมีรายได้ดีหลังสำเร็จการศึกษา หนี้เสียจะลดลงมากอย่างรวดเร็ว

กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา หรือ กยศ. เป็นกองทุนที่ไม่แสวงหาผลกำไรและดำเนินกิจการมาร่วม 20 ปี ให้โอกาสนักเรียนนักศึกษาที่ขาดแคลนทุนทรัพย์กู้ยืมเงินเพื่อใช้ในการเล่าเรียน ถึงแม้ว่าสถานการณ์ของ กยศ. ในตอนนี้น่าเป็นห่วงอย่างมาก แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้เลยว่ามีนักเรียนนักศึกษาจำนวนมากที่ได้รับโอกาสในการศึกษา เติบโตและได้ดิบได้ดี กำลังส่งต่อโอกาสทางการศึกษาให้แก่รุ่นน้อง และเป็นกำลังให้ประเทศชาติต่อไป

รัฐบาลคงต้องไตร่ตรองให้รอบคอบว่าจะยอมแบกรับภาระทางการคลังจากกยศ. อีกราวสองแสนล้านใน 10 ปีข้างหน้า หรือจะแก้ปัญหาในปัจจุบันทันทีดีกว่ารอให้เป็นภาระปัญหาในอนาคตต่อไป

หมายเหตุ :
[1] บทความนี้เรียบเรียงและปรับปรุงมาจากส่วนหนึ่งของวิทยานิพนธ์ “การประเมินทางคณิตศาสตร์ประกันภัยของกองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา” ในหลักสูตรวิทยาศาสตร์มหาบัณฑิต สาขาวิชาวิทยาการประกันภัยและการบริหารความเสี่ยง คณะสถิติประยุกต์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ ของนายวสุรัตน์ กลิ่นหอมรื่น โดยมีผู้เขียนคนที่สองเป็นอาจารย์ที่ปรึกษาวิทยานิพนธ์