กองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา ล้มหรือไม่ล้ม เงินงบประมาณจะต้องเอามาถมอีกแค่ไหน?

ในปี พ.ศ.2556 ประเทศไทยมีงบประมาณรายจ่ายด้านการศึกษามูลค่าเกือบ 5 แสนล้านบาท และมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นทุกในทุก ๆ ปีอย่างต่อเนื่อง ดังภาพที่ 1 และหากพิจารณาจากสัดส่วนของงบประมาณรายจ่ายด้านการศึกษากับงบประมาณรายจ่ายทั้งหมด จะค่อนข้างคงที่ประมาณร้อยละ 19-21 ดังภาพที่ 2

หากพิจารณาจากสัดส่วนของงบประมาณรายจ่ายด้านการศึกษากับผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) จะค่อนข้างคงที่ประมาณร้อยละ 3.8–3.9 แต่ในปี พ.ศ.2550 และ พ.ศ.2552 มีสัดส่วนที่ค่อนข้างสูงคือร้อยละ 4.23 และ 4.75 คาดว่ามีสาเหตุมาจากวิกฤตการณ์การเมืองไทยในช่วงปี พ.ศ. 2548-2553 ทำให้ GDP เติบโตค่อนข้างน้อยในขณะที่รายจ่ายด้านการศึกษากลับค่อย ๆ เพิ่มมากขึ้นในแต่ละปี ดังภาพที่ 2 และเมื่อเทียบกันกับประเทศอื่นในกลุ่มอาเซียนพบว่าประเทศไทยมีสัดส่วนที่ค่อนข้างสูงมากดังภาพที่ 3



ค่าใช้จ่ายเพื่อการศึกษาของไทยอยู่ในระดับที่สูง ชี้ให้เห็นว่าปริมาณหรือขนาดทรัพยากรเพื่อการศึกษาของไทยน่าจะอยู่ในระดับที่เพียงพอ หรือกล่าวได้ว่าประเทศไทยไม่ได้ใช้ทรัพยากรเพื่อการศึกษาน้อยเกินไปจนก่อให้เกิดปัญหาต่อการพัฒนาประเทศ

PISA เป็นโครงการประเมินผลนักเรียนร่วมกับนานาชาติ (Programme for International Student Assessment) มีวัตถุประสงค์เพื่อ ประเมินคุณภาพของระบบการศึกษาในการเตรียมความพร้อมให้ประชาชนมีศักยภาพหรือความสามารถพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตในโลกที่มีการเปลี่ยนแปลง ทั้งนี้เพื่อต้องการตรวจสอบคุณภาพของระบบการศึกษา และสมรรถนะของนักเรียนวัยจบการศึกษาภาคบังคับของชาติเกี่ยวกับความรู้และทักษะที่จำเป็นสำหรับอนาคต โดยใช้มาตรฐานของประเทศที่พัฒนาแล้วเป็นเกณฑ์ชี้วัด ปัจจุบันนี้มีประเทศจากทั่วโลกเข้าร่วมโครงการมากกว่า 70 ประเทศ จัดการประเมินทุก ๆ 3 ปี และสุ่มตัวอย่างจากนักเรียนที่กำลังศึกษาอยู่ในชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 1 ขึ้นไป จากโรงเรียนทุกสังกัด ประเมินทั้ง 3 ด้านได้แก่ ด้านการอ่าน ด้านคณิตศาสตร์ ด้านวิทยาศาสตร์

ผลการสอบ PISA ปี 2015 ปรากฏว่า นักเรียนสิงคโปร์อยู่อันดับที่ 1 นักเรียนเวียดนามอยู่อันดับที่ 8 และนักเรียนไทยอยู่อันดับที่ 55 ซึ่งต่ำกว่าค่าเฉลี่ย ดังภาพที่ 4 ซึ่งลดลงจากครั้งก่อนเมื่อปี 2015 6-7 อันดับ หากพิจารณาถึงความมุ่งหวังของการสอบ PISA แล้ว แสดงให้เห็นถึงจุดอ่อนในสองประเด็นสำคัญคือ 1. สังคมไทยยังคงมีความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาอย่างมากในอัตราที่เพิ่มสูงขึ้น และ 2. การศึกษาของไทยประสบผลสำเร็จในการตอบสนองต่อหลักสูตร แต่ล้มเหลวต่อการนำไปใช้ให้เกิดประโยชน์ในชีวิตจริงของเด็กไทย

ในประเด็นแรกเห็นได้ชัดเจนจากความสำเร็จของเด็กไทยในการแข่งขันทางวิชาการในระดับนานาชาติซึ่งประสบความสำเร็จเยอะแยะมากมาย ทั้งนี้ผู้เขียนยังเชื่อว่า ค่าเฉลี่ยคะแนนของเด็กเล่านี้คงจะสูงกว่าค่าเฉลี่ยโดยรวมของเด็กสิงคโปร์ที่ได้อันดับหนึ่งเสียด้วยซ้ำไป แต่เด็กที่ประสบความสำเร็จเหล่านี้ส่วนใหญ่มาก ๆ มาจากโรงเรียนต่าง ๆ ที่มีชื่อเสียง

สำหรับประเด็นที่สองเป็นความจริงอันน่ากลัวของสังคมประเทศไทยคือ การขาดความรู้ความเข้าใจของระบบการศึกษาของไทยในอันที่จะแปลงความรู้ไปสู่การปฏิบัติ ด้วยเพราะติดยึดต่อการตีกรอบของเนื้อหาวิชา และการประเมินและติดตามผลในเชิงปริมาณ โดยปราศจากการนำบริบทตามแต่ละ ท้องถิ่น (พื้นที่) สถานศึกษา ผู้เรียน และผู้สอน มาออกแบบการประเมินในเชิงคุณภาพ โดยมิให้กลายเป็นภาระของทุกฝ่ายทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องเช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน (ความคิดเห็นของ ดร.โยธิน มานะบุญ และ ศ.นพ.ดร.อภิวัฒน์ มุทิรางกูร)

หากต้องการแก้ปัญหาด้านการศึกษาที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ทั้งปัญหาคุณภาพการศึกษา ปัญหาความแตกต่างของคุณภาพการศึกษาระหว่าง เมืองและชนบท รวมถึงความเหลื่อมลํ้าทางด้านโอกาสของนักเรียนที่ยากจน ควรให้ความสำคัญกับรูปแบบและวิธีการจัดสรรทรัพยากร มากกว่าการเพิ่มเงินงบประมาณเข้าไปในภาคการศึกษา แต่เพียงอย่างเดียวอย่างที่เป็นมา เพราะถมลงไปเท่าไหร่ก็ไม่เต็ม ตำน้ำพริกละลายแม่น้ำ

รวมถึงกองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา หรือ กยศ. ด้วยเช่นกัน

ในแต่ละปี กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) ได้รับงบประมาณจากรัฐบาล แล้วจัดสรรให้กับสถานศึกษาตามสังกัดต่างๆ เพื่อให้สถานศึกษาพิจารณาการจัดสรรเงินกู้ให้กับนักเรียนนักศึกษา เพื่อให้เกิดความเท่าเทียม โดยที่รัฐบาลเห็นความสำคัญของการศึกษาต่อการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ เป็นผู้ให้เงินตั้งแต่ระยะแรกไปจนกว่าจะสามารถนำเงินจากการชำระหนี้ มาหมุนเวียนปล่อยกู้ให้กับนักเรียนนักศึกษารายใหม่ได้ หรือจนว่าฐานะทางการเงินของโครงการจะมั่นคง รัฐบาลจึงจะหยุดการให้เงินสนับสนุน

เมื่อแรกเริ่มโครงการ กยศ. ในปีการศึกษา 2539 ได้รับอนุมัติจัดสรรงบประมาณ เป็นจำนวน 3,000 ล้านบาท และได้รับเพิ่มขึ้นมาเรื่อยๆในปีต่อๆมา แต่ในปีการศึกษา 2549 รัฐบาลมีแนวทางในการจะยกเลิก กยศ. ทำให้เงินงบประมาณจากภาครัฐในปีการศึกษา 2549 เป็นจำนวนน้อยมาก ต่อมาในปีการศึกษา 2550 รัฐบาลกลับมาสนับสนุน กยศ. อีกครั้งหนึ่งทำให้ในปีการศึกษา 2550 ได้รับเงินงบประมาณเป็นจำนวนถึง 44,481 ล้านบาท หลังจากนั้นมีแนวโน้มที่จะค่อยๆลดลงเรื่อยๆในแต่ละปี เฉลี่ยแล้วแต่ละปี กยศ. จะได้รับเงินงบประมาณจากภาครัฐปีละ 20,000 ล้านบาท ดังภาพที่ 5

ตั้งแต่ปีการศึกษา 2551 เป็นต้นมาร้อยละของเงินงบประมาณจากภาครัฐที่ให้ กยศ. เทียบกับรายจ่ายด้านการศึกษา มีแนวโน้มลดลงมาเรื่อยๆอย่างเห็นได้ชัด ดังภาพที่ 5 สาเหตุเพราะ กยศ. ได้รับเงินจากผู้ที่มาชำระหนี้ในแต่ละปี และ กยศ. ได้นำกลับไปให้นักเรียนนักศึกษากู้อีกครั้งหนึ่ง ซึ่งเป็นกองทุนที่มีลักษณะกองทุนหมุนเวียน หรือถ้ามองในอีกมุมหนึ่ง อาจมองว่า กยศ. ควรรับผิดชอบในการจัดสรรเงินให้ผู้กู้เองมากกว่า รัฐบาลจึงค่อยๆลดเงินงบประมาณลงเรื่อยๆในแต่ละปี

แต่กลับไม่เป็นเช่นนั้น นพรัตน์ ปิยะพงษ์ (2552) นักศึกษาปริญญาโทคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศึกษาเรื่องความยั่งยืนทางการเงินของกองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา จากการคำนวณอัตราคืนทุน (recovery ratio) ซึ่งคำนวณจากมูลค่าปัจจุบันของเงินที่ต้องชำระทั้งหมด (เงินต้นที่คาดว่าจะได้รับจริงและดอกเบี้ยทั้งหมด ซึ่งได้คำนวณหนี้สูญไว้ด้วยแล้ว) พบว่าอัตราการคืนทุนเท่ากับร้อยละ 29.41 แสดงว่าเงินที่ปล่อยกู้ไป 100 บาท จะได้คืนกลับมาเพียง 29.41 บาท รัฐจะต้องอุดหนุนเงินหรือจัดสรรเงินงบประมาณให้ 70.59 บาท ทั่งนี้จำนวนเงินที่ กยศ. ได้รับกลับคืนมาในอัตราที่ต่ำ และจำนวนเงินที่รัฐบาลต้องอุดหนุนในอัตราที่สูงนี้ แสดงถึงความไม่ยั่งยืนทางการเงินของ กยศ. หรือกล่าวได้ว่า กยศ. ไม่สามารถหมุนเวียนเงินทุนของตนเองได้ ต้องมีการพึ่งพาเงินงบประมาณจากรัฐบาลในทุกๆปี

นับแต่จัดตั้ง กยศ. จนถึงปีการศึกษา 2556 มีผู้ที่มาชำระหนี้เพียง 2,034,924 คน หรือร้อยละ 72.97 และมีหนี้ที่ค้างชำระ 25,073.76 ล้านบาท หรือร้อยละ 34.72 และมีแนวโน้มที่จะมีหนี้เสียเพิ่มมากขึ้น ในแต่ละปี กยศ. มีภารกิจปล่อยกู้เงินเพื่อการศึกษาเป็นจำนวนมาก ทำให้จำเป็นต้องได้รับเงินงบประมาณจากภาครัฐ เพื่อให้เพียงพอกับความต้องการกู้ยืม และเมื่อครบกำหนดชำระหนี้จะมีผู้กู้มาชำระหนี้ประมาณร้อยละ 50 เท่านั้น เมื่อเทียบกับจำนวนคนที่ครบกำหนดชำระหนี้ทั้งหมดในปีนั้นๆ โดยการชำระหนี้ของ กยศ. จะชำระปีแรกเพียงร้อยละ 1.5 ของเงินต้น ค่อยๆเพิ่มสูงขึ้นในแต่ละปี และชำระหนี้ทั้งหมด 15 ปี

การคาดการณ์ทางคณิตศาสตร์ประกันภัย (Actuarial valuation) ซึ่งเป็นวิธีหนึ่งในการประมาณการสถานะทางการเงิน โดยตั้งสมมติฐานทางประชากรศาสตร์และเศรษฐศาสตร์เพื่อช่วยในการพยากรณ์ทางสถิติจากข้อมูลที่เคยเกิดขึ้นจริงในอดีต โดยจะใช้ข้อมูลและสถานการณ์ของ กยศ. ตามรายงานประจำปีของ กยศ. ประจำปี 2547-2556 (ตามที่ กยศ. รายงานมา ณ ขณะที่ผู้เขียนวิจัยอยู่) และจะพยากรณ์สถานะทางการเงินของ กยศ. ตั้งแต่ปีการศึกษา 2557 ถึง 2583

ตั้งสมมติฐานของสถานการณ์ต่าง ๆ ซึ่งใกล้เคียงความจริงที่ กยศ. กำลังเผชิญในปัจจุบัน ดังนี้

1.ได้รับเงินงบประมาณจากภาครัฐในปีการศึกษา 2557 20,000 ล้านบาท และลงลงเรื่อย ๆ ในอัตราส่วนที่เท่ากันจนถึงปีการศึกษา 2570
2.สัดส่วนผู้กู้เฉลี่ยทุกระดับการศึกษาร้อยละ 18.84
3.อัตราการเพิ่มขึ้นของเงินกู้ร้อยละ 2.46 ต่อปี
4.เมื่อครบกำหนดชำระหนี้จะมีผู้มาชำระหนี้ร้อยละ 50 และจากนั้นจะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆในแต่ละปี
5.อัตราว่างงานร้อยละ 1
6.อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ร้อยละ 1
7.อัตราผลตอบแทนจากการลงทุนร้อยละ 2 ของเงินกองทุนในปีก่อนหน้า
8.ค่าใช้จ่ายทั้งหมดเท่ากับ 819 ล้านบาทและเพิ่มขึ้นร้อยละ 2 ต่อปี

ในปีการศึกษา 2557-2560 จะมีจำนวนผู้กู้ยืมประมาณ 730,000 คนและหลังจากนั้นมีแนวโน้มที่จะลดน้อยลงเรื่อยๆปีละประมาณ 4,000 ถึง 12,000 คน ทำให้ในปีการศึกษา 2583 มีผู้กู้ทั้งหมดเพียง 560,000 คน และจะมีจำนวนเงินที่กู้ยืมประมาณ 27,000 ล้านบาท จากนั้นมีแนวโน้มที่เพิ่มสูงขึ้นประมาณปีละ 230 ถึง 910 ล้านบาทในแต่ละปี และในปีการศึกษา 2583 จะมีจำนวนเงินที่กู้ยืมสูงถึง 42,000 ล้านบาท

ในปีการศึกษา 2557 จะได้รับการชำระหนี้ประมาณ 10,000 ล้านบาท และในช่วงปี 2557 ถึง 2571 จะได้รับการชำระหนี้เพิ่มขึ้นประมาณปีละ 1,300 ล้านบาท หลังจากนั้นจะได้รับการชำระหนี้เพิ่มขึ้นประมาณปีละ 500 ล้านบาท เนื่องจากมีผู้มาชำระหนี้เสร็จสิ้นแล้วจำนวนหนึ่ง และเนื่องจากมีผู้มาชำระหนี้เพียงร้อยละ 50 เมื่อครบกำหนดชำระหนี้และจะเพิ่มเรื่อยๆในแต่ละปี จะทำให้เงินกองทุนค่อยๆลดลงเรื่อยๆในแต่ละปี และ ติดลบในปีการศึกษา 2563 แสดงดังภาพที่ 6 หากสถานการณ์ยังเป็นเช่นนี้ กยศ จะอยู่ไม่ได้และรัฐบาลต้องหาเงินมาถมอีกมหาศาล เป็นภาระทางการคลังได้

กยศ. เป็นกองทุนที่ไม่แสวงหาผลกำไรและดำเนินกิจการมาร่วม 20 ปี

อีกทั้งอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่ต่ำมากคือร้อยละ 1 ของยอดเงินกู้ที่ค้างจ่าย ระยะเวลาปลอดหนี้ 2 ปี เริ่มคิดอัตราดอกเบี้ยเมื่อครบกำหนดชำระหนี้ ระยะเวลาชำระหนี้ทั้งหมดถึง 15 ปี ในขณะที่สถาบันการเงินคิดอัตราดอกเบี้ยตั้งแต่วันที่กู้ยืมวันแรกจนถึงวันที่ชำระเสร็จสิ้นและใช้วิธีการคิดอัตราดอกเบี้ยแบบทบต้น (Compound interest) และเมื่อเทียบกับอัตราเงินเฟ้อประมาณร้อยละ 1-3 ในแต่ละปี ทำให้กองทุนมีความเสี่ยงที่จะล้มละลายหรือมีเงินกองทุนติดลบค่อนข้างสูง

การที่ให้โอกาสนักเรียนนักศึกษาที่ขาดแคลนทุนทรัพย์กู้ยืมเงินเพื่อใช้ในการเล่าเรียน เมื่อผู้กู้ครบกำหนดชำระหนี้จะต้องนำเงินมาใช้หนี้คืนตามที่ตกลงกัน แต่ความจริงมีผู้กู้ที่ผิดนัดชำระหนี้เป็นจำนวนมาก ทำให้ต้องได้รับเงินงบประมาณจากภาครัฐในจำนวนที่สูงมาก เข้าทดแทนจำนวนเงินที่เกิดจากการผิดนัดชำระหนี้ในทุกๆปี เพื่อที่จะให้เพียงพอต่อจำนวนเงินกู้ในแต่ละปี ทำให้ กยศ. ไม่มีความยั่งยืนทางการเงิน

การเร่งรัดติดตามหนี้จึงเป็นโจทย์ใหญ่ของ กยศ. ต่อไป แต่การป้องกันหนี้เสียจะเป็นการแก้ปัญหาที่สาเหตุ กล่าวคือกยศ. ต้องไม่ปล่อยกู้ให้นักเรียนที่จะเป็นหนี้เสีย เพื่อตัดไฟเสียแต่ต้นลม

ทั้งนี้หลายๆ สาเหตุที่จะทำให้กองทุนมีความเสี่ยงที่จะล้มละลายหรือมีเงินกองทุนติดลบ หนึ่ง ผู้กู้ที่ผิดนัดชำระหนี้เป็นจำนวนมาก สอง ไม่สามารถติดตามเพื่อให้มาชำระหนี้ได้ สาม อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่ต่ำ สี่ ระยะเวลาปลอดหนี้ยาวนานถึง 2 ปีจึงเริ่มคิดดอกเบี้ย ห้า ระยะเวลาชำระหนีที่ยาวนานถึง 15 ปี และ หก อัตราเงินเฟ้อที่สูงขึ้นแต่ผู้กู้ไม่ต้องรับภาระ ทำให้ กยศ. มีภาระทางการเงินที่สูงมากและต้องพึ่งพิงเงินงบประมาณของรัฐเพิ่มขึ้นทุกปี ในระยะยาวมีผลทางลบรุนแรงต่อสถานะเงินกองทุน และกองทุนอาจจะล้มหรือมีเงินกองทุนติดลบ

ถ้าสถานการณ์ยังเป็นเช่นนี้เงินกองทุนจะติดลบในปีการศึกษา 2563 หรือถ้าไม่มีการจัดการหรือเปลี่ยนแปลงที่ชัดเจนกับสาเหตุที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว รัฐบาลจะยังต้องสนับสนุนเงินงบประมาณอีกเป็นจำนวนมาก ซึ่งคาดว่าเป็นอย่างน้อยอีก 10 ปีกว่า หรือประมาณหนึ่งแสนห้าหมื่นล้านบาทถึงสองแสนล้านบาทในอนาคต กยศ. จะสามารถเลี้ยงตัวเองได้ ซึ่งจะเป็นปัญหาภาระการคลังสาธารณะของประเทศ

หมายเหตุ :
[1] บทความนี้เรียบเรียงและปรับปรุงมาจากส่วนหนึ่งของวิทยานิพนธ์ “การประเมินทางคณิตศาสตร์ประกันภัยของกองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา” ในหลักสูตรวิทยาศาสตร์มหาบัณฑิต สาขาวิชาวิทยาการประกันภัยและการบริหารความเสี่ยง คณะสถิติประยุกต์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ ของนายวสุรัตน์ กลิ่นหอมรื่น โดยมีผู้เขียนคนที่สองเป็นอาจารย์ที่ปรึกษาวิทยานิพนธ์