การใช้เสรีภาพในทางประชาธิปไตยกับอำนาจรัฐ

ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ ¹

เสรีภาพในทางประชาธิปไตยหรือเสรีภาพทางการเมืองเป็นรากฐานของสังคมประชาธิปไตยอันประกอบด้วยเสรีภาพที่สำคัญ ดังนี้ (๑) เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น (๒) เสรีภาพในการชุมนุม (๓) เสรีภาพในการรวมกลุ่ม (๔) เสรีภาพในการจัดตั้งพรรคการเมือง โดยที่การใช้เสรีภาพเหล่านี้มักนำไปสู่ความขัดแย้งกับรัฐบาลจึงทำให้เกิดปัญหาการใช้อำนาจรัฐในการจัดการกับการใช้เสรีภาพในทางประชาธิปไตย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีที่เป็นการใช้เสรีภาพในการชุมนุมเพื่อเรียกร้องให้รัฐบาลลาออกจากการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งมักจะนำมาสู่การสลายการชุมนุม การจับกุมผู้ชุมนุม การฟ้องร้องผู้จัดการชุมนุมหรือผู้ชุมนุม หรือการชุมนุมอาจนำไปสู่การทำลายอาคารสถานที่ การก่อให้เกิดความจลาจลวุ่นวายในบ้านเมือง การทำร้ายร่างกายผู้ที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุม เป็นต้น สภาพการณ์เหล่านี้ จึงนำมาสู่ความขัดแย้งระหว่าง “การใช้เสรีภาพในทางประชาธิปไตย” กับ “การใช้อำนาจรัฐในการจัดการการชุมนุม” ซึ่งในบทความนี้จะได้กล่าวถึง ๑. หลักพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญ ๒. ขอบเขตของการใช้สิทธิและเสรีภาพ ๓. ความผูกพันของรัฐต่อสิทธิและเสรีภาพ และ ๔. การใช้เสรีภาพทางการเมืองกับอำนาจรัฐ โดยจะได้กล่าวรายละเอียดในแต่ละหัวข้อตามลำดับ

๑. หลักพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญ

หลักพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับการใช้เสรีภาพในทางประชาธิปไตยและอำนาจรัฐนั้นมีหลักการพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญที่สำคัญ ดังนี้

๑.๑ หลักการคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิและเสรีภาพ และความเสมอภาคของบุคคลย่อมได้รับการคุ้มครอง ตามมาตรา ๔ อันเป็นหลักการพื้นฐานที่บัญญัติรับรองคุ้มครองไว้ในหมวดทั่วไปของรัฐธรรมนูญ อันเป็นการแสดงถึงเจตจำนงของรัฐที่แสดงผ่านบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ

๑.๒ หลักความผูกพันโดยตรงต่อสิทธิและเสรีภาพ ตามมาตรา ๒๕ วรรค ๒ ซึ่งบัญญัติว่า สิทธิหรือเสรีภาพใดที่รัฐธรรมนูญให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ หรือให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ แม้ยังไม่มีการตรากฎหมายนั้นขึ้นใช้บังคับ บุคคลหรือชุมชนย่อมสามารถใช้สิทธิหรือเสรีภาพนั้นได้ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

๑.๓ หลักการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพโดยองค์กรตุลาการ ตามมาตรา ๒๕ วรรคสาม ซึ่งเป็นหลักประกันในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยองค์กรตุลาการถือว่าเป็นหัวใจสำคัญของบรรดารัฐเสรีประชาธิปไตยในอันที่จะทำให้สิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญนั้นบรรลุความมุ่งหมายดังเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

๑.๔ หลักข้อห้ามในการตรากฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพ ตามมาตรา ๒๖ ได้กำหนดให้การตรากฎหมายที่มีผลเป็นการจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลต้องเป็นไปตามเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติเงื่อนไขไว้ กฎหมายดังกล่าวต้องไม่ขัดต่อหลักนิติธรรม ไม่เพิ่มภาระหรือจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลเกินสมควรแก่เหตุ และจะกระทบต่อศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของบุคคลมิได้ รวมทั้งต้องระบุเหตุผลความจำเป็นในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพไว้ด้วย

หลักการพื้นฐานเหล่านี้ย่อมแสดงให้เห็นถึงมิติที่เกี่ยวกับอำนาจรัฐที่มีต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ในขณะเดียวกันก็ก่อตั้งให้เกิดสิทธิเรียกร้องของปัจเจกบุคคลที่มีต่อรัฐ รวมทั้งการควบคุมตรวจสอบได้โดยองค์กรตุลาการ รากฐานเหล่านนี้ย่อมเป็นพื้นฐานสำคัญของหลักนิติธรรม/นิติรัฐที่เป็นหลักเกณฑ์สำคัญในการจำกัดอำนาจรัฐที่เกี่ยวกับสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคล

๒. ขอบเขตของการใช้สิทธิและเสรีภาพ

ในการพิจารณาเกี่ยวกับขอบเขตของการใช้สิทธิและเสรีภาพมีข้อพิจารณาอยู่ ๒ ประการ คือ ๒.๑ ข้อจำกัดทั่วไปของการใช้สิทธิและเสรีภาพ และ ๒.๒ องค์ประกอบของการใช้สิทธิและเสรีภาพในแต่ละเรื่อง

๒.๑ ข้อจำกัดทั่วไปของการใช้สิทธิและเสรีภาพ

ตามมาตรา ๒๕ รัฐธรรมนูญได้บัญญัติข้อจำกัดของการใช้สิทธิและเสรีภาพไว้ ๓ ประการ คือ (๑) ไม่ละเมิดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น (๒) ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน (๓) ไม่กระทบกระเทือนหรือเป็นอันตรายต่อความมั่นคงของรัฐ²  ข้อจำกัดทั้งสามประการดังกล่าวถือว่าเป็นข้อจำกัดทั่วไปที่บุคคลไม่อาจใช้สิทธิและเสรีภาพของเกินขอบเขตที่กำหนดได้ ปัญหาสำคัญในกรณีนี้คือ ขอบเขตของ “ความมั่นคงของรัฐ” มีขอบเขตแค่ไหนเพียงใด เพราะรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆบัญญัติว่า “ไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อรัฐธรรมนูญ” ซึ่งมีความหมายที่ค่อนข้างแน่นอนชัดเจนในการใช้การตีความบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ

๒.๒ องค์ประกอบของการใช้สิทธิและเสรีภาพในแต่ละเรื่อง

การใช้สิทธิและเสรีภาพในแต่ละกรณีที่จะได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญจะต้องอยู่ในขอบเขตที่รัฐธรรมนูญรับรองคุ้มครอง เช่น เสรีภาพในการชุมนุม ตามมาตรา ๔๔ จะได้รับการคุ้มครอง ต่อเมื่อ ก. เป็นการชุมนุมโดยสงบ และ

ข. เป็นการชุมนุมโดยปราศจากอาวุธ ส่วนการจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมตามมาตรา ๔๔ กระทำได้ภายใต้เงื่อนไขตามมาตรา ๔๔ วรรค ๒ ดังนี้

ก. อาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย

ข. เพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยสาธารณะ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือเพื่อคุ้มครองสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลอื่น

ดังนั้น การจะตรากฎหมายเพื่อจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมโดยอาศัยเหตุผลอย่างอื่นนอกเหนือจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๔๔ วรรคสอง จึงไม่สามารถกระทำได้

๓. ความผูกพันของรัฐต่อสิทธิและเสรีภาพ

ความผูกพันของอำนาจรัฐต่อสิทธิและเสรีภาพอาจจำแนกความผูกพันหลักๆได้ ๓ ลักษณะ

๓.๑ ผูกพันที่จะไม่ก้าวล่วงในแดนเสรีภาพของบุคคล ความผูกพันหรือหน้าที่ของรัฐในลักษณะนี้เป็นลักษณะของสิทธิและเสรีภาพที่ปัจเจกบุคคลสามารถดำเนินการให้บรรลุความมุ่งหมายได้โดยปัจเจกบุคคลแต่ละคน ซึ่งรัฐมีหน้าที่ที่จะไม่เข้าไปก้างล่วงในแดนเสรีภาพเหล่านี้ สิทธิและเสรีภาพในกลุ่มนี้ส่วนใหญ่แล้วเป็นสิทธิและเสรีภาพส่วนบุคคล เสรีภาพในเคหสถาน เสรีภาพในร่างกาย เป็นต้น

(๒) ผูกพันที่จะต้องดำเนินการให้เป็นไปตามเงื่อนไขแห่งสิทธิและเสรีภาพตามที่กำหนดไว้ สิทธิและเสรีภาพในกลุ่มนี้จะเป็นสิทธิเสรีภาพที่ปัจเจกบุคคลไม่สามารถดำเนินการให้บรรลุความมุ่งหมายตามสิทธิและเสรีภาพนั้นได้โดยปราศจากการเข้ามาดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งของรัฐ เช่น สิทธิในการเรียนฟรีของบุคคล สิทธิในการรักษาพยาบาล เป็นต้น สิทธิเหล่านี้จะบรรลุความมุ่งหมายได้รัฐจะต้องดำเนินการจัดให้มีระบบพื้นฐานต่างๆเพื่อบุคคลจะสามารถใช้สิทธิดังกล่าวได้ ดังนั้น สิทธิในกลุ่มนี้รัฐจึงมีหน้าที่ที่จะต้องดำเนินการให้เป็นไปตามเงื่อนไขของสิทธิและเสรีภาพในเรื่องนั้นๆ

(๓) ผูกพันที่จะปฏิบัติต่อบุคคลอย่างเท่าเทียมกัน โดยหลักทั่วไปแล้วรัฐย่อมถูกผูกพันที่จะต้องปฏิบัติต่อบุคคลให้เท่าเทียมกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่เกี่ยวกับสิทธิพลเมืองทั้งหลาย เช่น สิทธิในการเข้ารับราชการ สิทธิในการเรียน สิทธิในทางการเมือง เป็นต้น สิทธิเหล่านี้รัฐถูกผูกพันจะต้องปฏิบัติต่อผู้ทรงสิทธิทั้งหลายให้เท่าเทียมกัน การปฏิบัติโดยขัดกับหลักความเสมอภาคย่อมทำให้การกระทำนั้นๆไม่ชอบด้วยกฎหมาย

๔. การใช้เสรีภาพในทางประชาธิปไตยกับอำนาจรัฐ

ในหัวข้อนี้จะได้กล่าวถึง ๔.๑ เสรีภาพในทางประชาธิปไตย ๔.๒ เสรีภาพใน
การชุมนุมกับความผิดตามกฎหมายอาญา ๔.๒ อำนาจรัฐกับการสลายการชุมนุม
๔.๓ อำนาจรัฐกับการฟ้องผู้จัดการชุมนุมและผู้ร่วมชุมนุม ๔.๔ ความผูกพันขององค์กรของรัฐกับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ โดยมีสาระสำคัญ ดังนี้

๔.๑ เสรีภาพในทางประชาธิปไตย ถือว่าเป็นรากฐานที่สำคัญของบรรดารัฐเสรีประชาธิปไตย ซึ่งประกอบด้วยเสรีภาพที่สำคัญ ดังนี้ (๑) เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น (๒) เสรีภาพในการชุมนุม (๓) เสรีภาพในการรวมกลุ่ม (๔) เสรีภาพในการจัดตั้งพรรคการเมือง เสรีภาพเหล่านนี้เป็นพื้นฐานของการแสดงเจตจำนงทางการเมืองของประชาชนต่ออำนาจรัฐ การใช้เสรีภาพเหล่านี้อาจนำไปสู่ความขัดแย้งในสังคมได้ โดยเฉพาะการใช้เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น หรือเสรีภาพในการชุมนุมอาจนำไปสู่การก่อให้เกิดผลกระทบต่อสาธารณะได้ หรืออาจกระทบต่อสิทธิของบุคคลอื่นได้ และโดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีที่การใช้เสรีภาพในการชุมนุมอาจจะนำมาสู่การกระทำต่อกฎหมายอาญาต่างๆ จึงทำให้เกิดข้อพิจารณาระหว่างขอบเขตของสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญกับองค์ประกอบความผิดตามกฎหมายอาญา ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาสำคัญที่จะพิจารณาต่อไป

๔.๒ เสรีภาพในการชุมนุมกับความผิดตามกฎหมายอาญา ดังที่กล่าวแล้ว
ข้างต้นว่า รัฐธรรมนูญย่อมบัญญัติขอบเขตของการคุ้มครองการใช้เสรีภาพในแต่ละเรื่อง ซึ่งหมายความว่า การใดที่บุคคลได้ใช้เสรีภาพอยู่ในขอบเขตที่รัฐธรรมนูญรับรองคุ้มครองแล้ว การนั้นย่อมไม่เป็นความผิดตามกฎหมายอาญา หรือไม่มีความรับผิดในทางแพ่ง ดังนั้น นัยนี้จึงเป็นการแสดงถึงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐธรรมนูญกับกฎหมายอื่นๆ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งเป็นการแสดงถึงความสัมพันธ์ระหว่างการกระทำที่อยู่ในขอบเขตของรัฐธรรมนูญกับความผิดหรือความรับผิดตามกฎหมายอื่นๆนั่นเอง หากกล่าวเป็นรูปธรรมระหว่าง “เสรีภาพในการชุมนุม” กับ “ความผิดฐานความผิดฐานมั่วสุมกันตั้งแต่สิบคนขึ้นไป” ตามมาตรา ๒๑๕ มีข้อพิจารณาหรือเส้นแบ่งของกฎหมายทั้งสองอย่างไร ซึ่งมีข้อพิจารณา ดังนี้

(๑) การใช้เสรีภาพในการชุมนุม ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๔๔ จะได้รับการคุ้มครอง ต่อเมื่อ ก. เป็นการชุมนุมโดยสงบ และ ข. เป็นการชุมนุมโดยปราศจากอาวุธ ดังนั้น การชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธย่อมเป็นการชุมนุมที่ได้รับการรับรองคุ้มครองโดยรัฐธรรมนูญ ซึ่งลักษณะของการชุมนุมเช่นนี้ย่อมไม่เป็นความผิดทางอาญาหรือไม่ก่อให้เกิดความรับผิดใดๆ เว้นแต่เป็นกรณีที่ปัจเจกบุคคลกระทำการอันเป้นความผิดตามกฎหมาย

(๒) ส่วน “ความผิดฐานความผิดฐานมั่วสุมกันตั้งแต่สิบคนขึ้นไป” ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๒๑๕ “ผู้ใดมั่วสุมกันตั้งแต่สิบคนขึ้นไป ใช้กำลังประทุษร้าย ขู่เข็ญว่าจะใช้กำลังประทุษร้าย หรือกระทำการอย่างหนึ่งอย่างใดให้เกิดความวุ่นวายขึ้นในบ้านเมือง ต้องระวางโทษ...” ดังนั้นจะเห็นได้ว่า การชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธไม่อาจเป็นการชุมนุมที่จะเป็นความผิดฐานมั่วสุมกันตั้งแต่สิบคนขึ้นไปได้ เพราะทั้งสองขอบเขตมีความแตกต่างกันหลายประการ แต่อย่างไรก็ตาม โดยที่ผู้ประเมินดังกล่าวเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ(ตำรวจ) จึงอาจมีปัญหาจากการประเมินของพนักงานตำรวจว่าการชุมนุมนั้นเข้าข่ายเป็นความผิดทางอาญาหรือไม่ ข้อพิจารณาประการสำคัญคือ อะไรคือเส้นแบ่งระหว่างการใช้เสรีภาพในการชุมนุม (มาตรา ๔๔ รัฐธรรมนูญ)กับการก่อให้เกิดความชุลมุนวุ่นวายในบ้านเมือง (มาตรา ๒๑๕ ประมวลกฎหมายอาญา) เส้นแบ่งดังกล่าวจึงเป็นสาระสำคัญของการใช้การตีความกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพ การกล่าวหาว่ากระทำผิดในทางอาญา และการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง

ข้อพิจารณาข้างต้นเคยเกิดปัญหาข้อเท็จจริงในกรณีการสลายการชุมนุมที่ชาวบ้านออกมาชุมนุมเพื่อคัดค้านโครงการสร้างท่อก๊าซ โดยมาชุมนุมที่หน้าโรงแรม เจ บี หาดใหญ่ เพื่อต้องการยื่นข้อเรียกร้องต่อรัฐมนตรี การชุมนุมของชาวบ้านดังกล่าวท้ายที่สุดนำมาสู่การสลายการชุมนุม และมีการฟ้องดำเนินคดี ๒ คดี คือ ก. ฝ่ายรัฐฟ้องผู้จัดชุมนุมว่ามีความผิดตามมาตรา ๒๑๕ ประมวลกฎหมายอาญา ต่อศาลจังหวัดสงขลา และ ข. ฝ่ายผู้ชุมนุมฟ้องสำนักงานตำรวจแห่งชาติให้รับผิดทางละเมิดจากการสลายการชุมนุม โดยฟ้องต่อศาลปกครอง จังหวัดสงขลา จากข้อเท็จจริงดังกล่าวจะเห็นได้ว่า ในด้านของฝ่ายรัฐมองว่า การชุมนุมของชาวบ้านเข้าข่ายเป็นความผิดตามมาตรา ๒๑๕ ในขณะที่ชาวบ้านเห็นว่าตนชุมนุมโดยสงบและปราศอาวุธซึ่งได้รับการรับรองคุ้มครองโดยรัฐธรรมนูญ การสลายการชุมนุมของเจ้าหน้าที่ตำรวจจึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อก่อให้เกิดความเสียหายต่อชีวิตร่างกาย ทางสำนักงานตำรวจแห่งชาติจะต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายจากการสลายการชุมนุมดังกล่าว ดังนั้น จะเห็นได้ว่า การพิจารณาข้อเท็จจริงกรณีดังกล่าวในเบื้องต้นจะต้องพิจารณาจากขอบเขตของรัฐธรรมนูญก่อน เมื่อเกินขอบเขตของรัฐธรรมนูญจึงค่อยมาพิจารณาขอบเขตของกฎหมายอาญา มิเช่นนั้นแล้วอาจนำไปสู่ความขัดแย้งของศาลสองศาลได้ เช่น ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องของการชุมนุมโดยสงบปราศจากอาวุธได้รับการรับรองคุ้มครองโดยรัฐธรรมนูญ แต่หากศาลจังหวัดสงขลาพิพากษาว่าผู้จัดการชุมนุมกระทำผิดตามมาตรา ๒๑๕ ประมวลกฎหมายอาญา ก็จะทำให้เกิดกรณีข้อเท็จจริงเดียวกันต่อศาลพิพากษาขัดแย้งกันเอง

๔.๒ อำนาจรัฐกับการสลายการชุมนุม โดยทั่วไปแล้วรัฐย่อมมีความชอบธรรมในการสลายการชุมนุมได้ ไม่ว่าการชุมนุมนั้นจะอยู่ในขอบเขตที่รัฐธรรมนูญรับรองคุ้มครองหรือไม่ โดยมีข้อพิจารณา ดังนี้

(๑) หากเป็นการชุมนุมที่เป็นความผิดตามกฎหมายอาญา เช่น เข้าข่ายความผิดตามมาตรา ๒๑๕ ฐานมั่วสุมกันตั้งแต่สิบคนขึ้นไปทำให้เกิดความวุ่นวายในบ้านเมือง รัฐย่อมมีความชอบธรรมในการยุติการกระทำที่เป็นความผิดในทางอาญาได้ ฐานความชอบธรรมของรัฐคืออำนาจในการป้องกันและปราบปรามการกระทำความผิดอาญาที่เกิดขึ้น

(๒) หากการชุมนุมดังกล่าวอยู่ภายในขอบเขตของรัฐธรรมนูญซึ่งได้รับการรับรองคุ้มครองโดยรัฐธรรมนูญ รัฐเองย่อมมีความชอบธรรมที่จะสามารถสลายการชุมนุมได้ หากมีกฎหมายที่ให้อำนาจรัฐในการสลายการชุมนุมและเจ้าหน้าที่ของรัฐประเมินแล้วว่ากรณีนั้นๆอยู่ในเงื่อนไขที่กฎหมายให้อำนาจในการสลายการชุมนุมได้ ซึ่งการสลายการชุมนุมในลักษณะนี้มีลักษณะเป็นการกระทำทางปกครอง เพราะการชุมนุมดังกล่าวมิได้เข้าข่ายที่เป็นการกระทำผิดทางอาญา แม้ว่ารัฐจะมีอำนาจในการสลายการชุมนุมได้แต่การสลายการชุมนุมนั้นจะต้องใช้มาตรการที่ไม่รุนแรงไปสู่มาตรการที่รุนแรงขึ้น และหากก่อให้เกิดความเสียหายต่อชีวิตร่างการหรือทรัพย์สินรัฐจะต้องมีความรับผิดสำหรับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ด้วย

๔.๓ อำนาจรัฐกับการฟ้องผู้จัดการชุมนุมและผู้ร่วมชุมนุม กรณีปัญหาใหญ่ของการใช้เสรีภาพในการชุมนุมคือ การใช้เสรีภาพในการชุมนุมทางการเมืองเพื่อเรียกร้องให้รัฐบาลลาออก การชุมนุมในลักษณะนี้เป็นการชุมนุมทางการเมืองที่ลักษณะการชุมนุมที่ยืดเยื้อ อาจนำไปสู่ความรุนแรงในกรณีที่มีกลุ่มที่มีความคิดเห็นต่างจากฝ่ายที่ชุมนุม เมื่อการชุมนุมทางการเมืองในลักษณะนี้มีพื้นฐานมาจากความขัดแย้งทางการเมือง ดังนั้น เมื่อสิ้นสุดการชุมนุมสิ่งที่ตามมาคือการดำเนินคดีฟ้องร้องผู้จัดการชุมนุมหรือผู้เข้าร่วมชุมนุม กรณีของการชุมนุมทางการเมืองในช่วงที่ผ่านมาซึ่งถูกดำเนินการฟ้องร้องในความผิดทางอาญาในฐานความผิดเฉพาะตามประมวลกฎหมายอาญามีข้อหาไม่น้อยกว่า ๑๒ ข้อหา ดังนี้ (๑) ความผิดฐานบ่อนทำลายความสงบภายใน มาตรา ๑๑๖ (๒) ความผิดฐานก่อการร้าย มาตรา ๑๓๕/๑, ๑๓๕/๓ (๓) ความผิดฐานต่อสู้หรือขัดขวางเจ้าพนักงาน มาตรา ๑๓๘ (๔) ความผิดฐานข่มขืนใจเจ้าพนักงาน มาตรา ๑๓๙, มาตรา ๑๔๐ (๕) ความผิดฐานอั้งยี่ มาตรา ๒๑๐ (๖) ความผิดฐานมั่วสุมกันตั้งแต่สิบคนขึ้นไป มาตรา ๒๑๕ (๗) ความผิดฐานก่ออันตรายแก่การจราจร มาตรา ๒๒๙ (๘) ความผิดฐานทำให้การสื่อสารสาธารณะขัดข้อง มาตรา ๒๓๕ (๙) ความผิดฐานข่มขืนใจผู้อื่น มาตรา ๓๐๙ (๑๐) ความผิดฐานทำให้ผู้อื่นปราศจากเสรีภาพในร่างกาย มาตรา ๓๑๐ (๑๑) ความผิดฐานทำให้เสรีทรัพย์ มาตรา ๓๕๘ และ (๑๒) ความผิดฐานบุกรุก มาตรา ๓๖๒, ๓๖๔, ๓๖๕ นอกจากนี้ยังมีความผิดตามพระราชบัญญัติเฉพาะอีกเช่น พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. ๒๕๔๘ เป็นต้น

ลักษณะของการฟ้องร้องดังกล่าวเป็นการฟ้องร้องว่าจำเลยจำนวนมากร่วมกันกระทำความผิดโดยไม่มีการกล่าวถึงพฤติการณ์ของแต่ละบุคคล โดยจำเลยแต่ละคนต่างร่วมกันทำความผิดประมาณ ๒๐ ข้อหา ทั้งที่จำเลยบางคนเป็นเพียงผู้ให้ข้อมูลกับประชาชนบนเวทีเท่านั้น แต่ก็ถูกฟ้องว่าร่วมกระทำความผิดร่วม ๒๐ ข้อหา การฟ้องร้องในลักษณะนี้จึงทำให้จำเลยไม่อาจต่อสู้ได้อย่างชัดเจนว่า ตนได้ร่วมกระทำความผิดตามข้อกล่าวหาต่างๆอย่างไร และมีข้อเท็จจริงอย่างไรที่สนับสนุนข้อกล่าวหาของฝ่ายรัฐ ลักษณะการฟ้องร้องเช่นนี้จึงเป็นลักษณะการใช้อำนาจรัฐในการดำเนินการคดีอาญาต่อบุคคลโดยมิได้คำนึงถึงสิทธิและเสรีภาพของบุคคลที่รัฐธรรมนูญรับรองคุ้มครองให้บุคคล โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับการใช้เสรีภาพในทางประชาธิปไตย ซึ่งเป็นการใช้เสรีภาพของประชาชนที่มีความมุ่งหมายเพื่อให้เกิดผลต่อสังคมโดยรวม

๔.๔ ความผูกพันขององค์กรของรัฐกับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ

กรณีที่เคยมีคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาตามมาตรา ๖๘ ว่า นายสุเทพ เทือกสุบรรณ เลขาธิการคณะกรรมการประชาชนเพื่อการเปลี่ยนแปลงประเทศไทยให้เป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (กปปส) และนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์และพรรคประชาธิปัตย์ กระทำการเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ หรือไม่ นั้น ศาลรัฐธรรมนูญได้พิจารณาและวินิจฉัยโดยมีมติเสียงข้างมาก ๖ ต่อ ๓ เมื่อวันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๕๖ โดยเห็นว่า การชุมนุมของประชาชนตามคำร้องเป็นการใช้เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ เพื่อแสดงเจตนารมณ์ทางการเมืองโดยมีเหตุผลมาจากความไม่ไว้วางใจในการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล อันถือเป็นการใช้เสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ และเป็นการเรียกร้องและแสดงพลังด้วยการสนับสนุนของประชาชนจำนวนมาก ประกอบกับสถานการณ์ตามคำร้องได้พัฒนาไปสู่การยุบสภาและเข้าสู่กระบวนการเลือกตั้งแล้ว จึงยังไม่มีมูลกรณีตามคำร้องดังกล่าว ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีคำสั่งไม่รับคำร้องไว้วินิจฉัย

ทางฝ่ายรัฐซึ่งดำเนินคดีต่อฝ่ายผู้จัดการชุมนุมเห็นว่า กรณีนี้แม้ศาลรัฐธรรมนูญจะมีความเห็นดังกล่าวแต่ก็เป็นเพียงคำสั่ง ไม่ใช่ “คำวินิจฉัย” เพราะตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๑๑ วรรค ๔ บัญญัติว่า “คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญให้เป็นเด็ดขาด มีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระและหน่วยงานของรัฐ” นั้นได้บัญญัติไว้เฉพาะ “คำวินิจฉัย” ให้ผูกพันหน่วยงานของรัฐทั้งหลาย ดังนั้น เมื่อกรณีดังกล่าวข้างต้นเป็นคำสั่งไม่รับคำร้องของศาลรัฐธรรมนูญย่อมไม่ผูกพันหน่วยงานของรัฐในการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ต่อไป ดังนั้น ประเด็นนี้จึงมีประเด็นที่เป็นข้อพิจารณาว่า ความผูกพันของหน่วยงานของรัฐที่มีต่อคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญมีความหมายและขอบเขตเพียงใด

๕. บทวิเคราะห์สรุป

ปัญหาการใช้เสรีภาพในการชุมนุมกับการใช้อำนาจรัฐ อาจแบ่งออกเป็น ๒ กลุ่ม คือ ๕.๑ การชุมนุมเรียกร้องสิทธิเพื่อปากท้องของประชาชน และ ๕.๒ การชุมนุมทางการเมือง โดยมีข้อพิจารณา ดังนี้

๕.๑ การชุมนุมเรียกร้องสิทธิเพื่อปากท้องของประชาชน การชุมนุมในกลุ่มนี้เป็นการชุมนุมเพื่อเรียกร้องให้รัฐบาลดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งเพื่อแก้ปัญหาปากท้องของชาวบ้านผู้ชุมนุม จึงเป็นการชุมนุมเพื่อแสดงเจตจำนงของประชาชนให้รัฐบาลได้รับรู้รับทราบ ดังนั้น การชุมนุมในกลุ่มนี้โดยทั่วไปแล้วเป็นการชุมนุมเพื่อนำไปสู่การเจรจาต่อรองจากทางฝ่ายรัฐ ดังนั้น การชุมนุมจึงเป็นเครื่องมือเพื่อบรรลุสู่เป้าหมายของข้อเรียกร้อง ดังนั้น หากการดำเนินการชุมนุมไม่ก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อชีวิตร่างกาย หรือทรัพย์สินของทางราชการหรือของบุคคลอื่นอย่างร้ายแรงแล้ว กรณีย่อมถือว่าเป็นการชุมนุมในขอบเขตของรัฐธรรมนูญที่ทางฝ่ายรัฐไม่ควรดำเนินคดีอาญาต่อผู้จัดการชุมนุมหรือผู้เข้าร่วมชุมนุม เว้นแต่เป็นกรณีที่เป็นการกระทำผิดของบุคคลใดบุคคลหนึ่งที่กระทำการอย่างใดอย่างหนึ่งอันเข้าข่ายเป็นความผิดทางอาญา

๕.๒ การชุมนุมทางการเมือง การชุมนุมในสังคมไทยในห้วงที่ผ่านมา ๑ ทศวรรษ เป็นปัญหาจากการชุมนุมทางการเมืองและนำมาสู่การฟ้องร้องดำเนินคดีผู้ที่เกี่ยวข้องมากมายหลายคดี ปัญหาของการชุมนุมทางการเมืองนั้นย่อมมีพื้นฐานมาจากความขัดแย้งทางการเมือง ดังนั้น การจัดการความขัดแย้งทางการเมืองซึ่งเป็นต้นตอของการชุมนุมทางการเมืองจึงมีความสำคัญมากกว่า การอาศัยกฎหมายมาดำเนินการกับผู้จัดการชุมนุมหรือผู้เข้าร่วมชุมนุม โดยมีข้อพิจารณาในการดำเนินการ ดังนี้

(๑) การดำเนินการจัดการความขัดแย้งทางการเมือง เป็นประเด็นที่มีความสำคัญที่สุดในการจัดการความขัดแย้ง เพราะหากไม่มีการจัดการความขัดแย้งที่เป็นต้นตอทางการเมืองแล้ว ก็จะนำมาสู่การชุมนุมทางการเมืองและอาจนำมาสู่ความบาดเจ็บล้มตายของผู้คน และนำมาสู่การฟ้องร้องดำเนินคดีอาญาผู้จัดการชุมนุมและผู้เข้าร่วมชุมนุมซึ่งก่อให้เกิดภาระในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ทั้งฝ่ายเจ้าหน้าที่ของรัฐและฝ่ายประชาชนที่ถูกกล่าวหา การปรองดองทางการเมืองจึงเป็นหัวใจสำคัญของสังคมที่มีความแตกแยก หากปราศจากความปรองดองของฝ่ายการเมืองฝ่ายต่างๆ เป็นเรื่องยากที่สังคมจะเดินไปอย่างสันติสุขร่วมกันของผู้คนในสังคม

(๒) การอำนวยความยุติธรรมในส่วนที่เกี่ยวกับการฟ้องร้องดำเนินคดีต่อผู้จัดการชุมนุมหรือผู้ร่วมชุมนุม หากจะมีการดำเนินคดีในส่วนนี้ควรเริ่มจากการกระทำของบุคคลที่ปรากฏชัดแจ้งว่ามีการกระทำความผิดทางอาญา เช่น การเผาที่ราชการ การทำร้ายร่างกายเจ้าหน้าที่ หรือการกระทำอื่นๆ แต่มิใช่ลักษณะของการฟ้องโดยรวมกับบุคคลที่เกี่ยวข้องทั้งหมดประมาณ ๒๐ ข้อหา หากพิจารณาเป็นรายบุคคลแล้วไม่ปรากฏว่าบุคคลคนนั้นได้มีการกระทำที่เข้าข่ายเป็นความผิดทางอาญา พนักงานอัยการอาจอาศัยอำนาจตามมาตรา ๘³  และมาตรา ๒๑⁴  แห่ง

พระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ. ๒๕๕๓ สั่งไม่ฟ้องหรือถอนฟ้องเพราะเห็นว่าเป็นกรณีที่จะไม่เป็นประโยชน์แก่สาธารณชน

(๓) หากเกิดความปรองดองทางการเมืองตามที่กล่าวตาม (๑) หากสังคมจะให้อภัยต่อบุคคลที่ได้กระทำผิดทางอาญาอันมีมูลเหตุมาจากการชุมนุมทางการเมืองในความผิดที่สังคมเห็นควรจะให้อภัย เช่น เป็นการชุมนุมที่ฝ่าฝืนคำสั่ง การกระทำที่ทำให้เกิดความเสียหายต่อทรัพย์สินของทางราชการ หรือการกระทำที่เป็นการบุกรุกสถานที่ราชการ เป็นต้น โดยการออกพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมต่อบุคคลดังกล่าว กรณีเช่นนี้ก็จะทำให้เกิดความสมัครสมานปรองดองกันยิ่งขึ้นจากการที่ฝ่ายต่างๆได้ให้อภัยซึ่งกันและกัน เป็นสัญลักษณ์ของความร่วมมือร่วมใจกันของฝ่ายต่างๆที่จะดำรงอยู่ร่วมกันอย่างสันติในสังคม

บทสรุป ถึงเวลาแล้วที่ฝ่ายต่างๆ ในสังคมไทยจะต้องหันหน้าเข้าหากัน เพื่อสมัครสมานปรองดองและร่วมสร้างกติกาของดำรงอยู่ร่วมกันบนพื้นฐานที่เป็นจริงของสังคมไทยในปัจจุบัน เมื่อเกิดความปรองดองร่วมกันทางการเมืองแล้ว สังคมไทยควรแสดงถึงการให้อภัยกันจากความผิดทั้งหลายอันสืบเนื่องมาจากการชุมนุมทางการเมืองเพื่อเป็นการสร้างภูมิธรรมครั้งยิ่งใหญ่ให้กับสังคมไทยอันเป็นสัญลักษณ์ของการดำรงอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุขต่อไปในภายภาคหน้า

------------------------------------------------------

¹อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์

²รัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้จะใช้คำว่า “ไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อรัฐธรรมนูญ” แต่รัฐธรรมนูญพ.ศ. ๒๕๖๐ บัญญัติใช้คำดังกล่าว จึงก่อให้เกิดปัญหาว่าขอบเขตของ “ความมั่นคงของรัฐ” มีความหมายขอบเขตเพียงใด มีนัยเช่นเดียวกับ “ไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อรัฐธรรมนูญ” หรือไม่

³มาตรา ๘ “การปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรอัยการต้องเป็นไปตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายและหลักนิติธรรม”

⁴มาตรา ๒๑ “พนักงานอัยการมีอิสระในการพิจารณาสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและตามกฎหมายโดยสุจริตและเที่ยงธรรม
ถ้าพนักงานอัยการเห็นว่าการฟ้องคดีอาญาจะไม่เป็นประโยชน์แก่สาธารณชน หรือจะมีผลกระทบต่อความปลอดภัยหรือความมั่นคงของชาติ หรือต่อผลประโยชน์อันสำคัญของประเทศให้เสนอต่ออัยการสูงสุด และอัยการสูงสุดมีอำนาจสั่งไม่ฟ้องได้ ทั้งนี้ ตามระเบียบที่สำนักงานอัยการสูงสุดกำหนด โดยความเห็นชอบของ ก.อ.
ให้นำความในวรรคสองมาใช้บังคับกับกรณีที่พนักงานอัยการไม่ยื่นคำร้อง ไม่อุทธรณ์ ไม่ฎีกา ถอนฟ้อง ถอนคำร้อง ถอนอุทธรณ์ และถอนฏีกาด้วยโดยอนุโลม”