1. กล่าวนำ : แก้ไขจาก แผ่นดินของไทยปัญหาของคนไทย (3) เรื่องปฏิรูประบบราชการ
เนื่องจากได้มีผู้อ่านสอบถามความคิดเห็นเกี่ยวกับการปฏิรูปการปกครองและบริหารราชการส่วนภูมิภาค ซึ่งยังคงมีบทบาทสำคัญต่อการปกครองและการบริหารราชการของไทย แต่ความเจริญก้าวหน้าในปัจจุบันได้ทำให้สิ่งต่างๆ เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว ผู้เขียนจึงเห็นว่า น่าจะแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการปฏิรูปการปกครองและการบริหารราชการทั้งภูมิภาคและท้องถิ่นไปพร้อมๆ กัน เพราะแม้ภูมิภาคจะเป็นตัวแทนของรัฐบาลกลางที่ให้การสนับสนุนการดำเนินงานต่างๆ ของท้องถิ่น แต่ท้องถิ่นก็มีความสำคัญเพราะอยู่ใกล้ชิดกับประชาชนในพื้นที่มากกว่า
ในบทความนี้ ผู้เขียนจะขอกล่าวถึงความหมายของกระจายอำนาจ และเหตุผลว่าทำไมต้องกระจายอำนาจ เป็นเบื้องต้นก่อนที่จะกล่าวถึงความคิดเห็นในการปฏิรูปการปกครองและบริหารราชการในลำดับต่อไป
2. ความหมายของการกระจายอำนาจ (Decentralization of Power)
2.1 วิกิพีเดีย (https://en.wikipedia.org/wiki/Decentralization) ได้ให้ความหมายของการกระจายอำนาจโดยสรุปคือ กระบวนการกระจายหน้าที่ อำนาจ บุคลากร และสิ่งต่างๆ จากอำนาจส่วนกลาง
2.2 พจนานุกรม Oxford https://en.oxforddictionaries.com/definition/decentralization ก็ได้ให้ความหมายไว้ว่าหมายถึงการโอนอำนาจจากส่วนกลางให้แก่รัฐบาลท้องถิ่น
โดยสรุปแล้ว การกระจายอำนาจ ก็คือ การมอบ หรือโอนอำนาจในการตัดสินใจ หน้าที่ความรับผิดชอบในด้านการบริหารงาน ด้านงบประมาณ ด้านบุคลากร และด้านอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องจากส่วนกลาง ไปให้แก่ภูมิภาค ท้องถิ่น องค์กรรัฐกึ่งอิสระ และภาคเอกชน
3. ทำไมต้องมีการกระจายอำนาจการปกครองและการบริหารราชการ
3.1 เนื่องจากความกว้างขวางของพื้นที่ ภูมิประเทศ และจำนวนประชากรที่เพิ่มมากขึ้น
ประเทศไทยมีพื้นที่ที่กว้างขวาง 513,120 km2 และมีจำนวนประชากรจำนวนมากถึง 68,863,514 คน (จากการประมาณการในปี 2016 – Wikipedia) การรวมอำนาจไว้ที่ส่วนกลาง (กระทรวง ทบวง กรม) จะทำให้ไม่สามารถให้การบริการประชาชนได้อย่างทั่วถึงและทันเวลา ดังนั้น เพื่อให้การบริหารงานตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างทั่วถึงและทันเวลา จึงต้องกระจายอำนาจจากส่วนกลางออกไปสู่ภูมิภาคและท้องถิ่น ในรูปที่ 1 จะพบว่า ท้องถิ่นอยู่ใกล้ชิดกับประชาชนมากกว่าภูมิภาค และรัฐบาลกลาง
รูปที่ 1 การกระจายอำนาจการปกครองและการบริหารราชการ
3.2 รัฐธรรมนูญ 2560 ได้ระบุให้มีการกระจายอำนาจการปกครองและการบริหารราชการ
ในรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 76 ได้ระบุว่า
“รัฐพึงพัฒนาระบบการบริหารราชการแผ่นดินทั้งราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และงานของรัฐอย่างอื่นให้เป็นไปตามหลักการบริหาร.....”
และในมาตรา 249 ก็ยังระบุว่า
“ภายใต้บังคับมาตรา 1 ให้มีการจัดการปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามวิธีการและรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กฎหมายบัญญัติ
การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบใดให้คำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น และความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ จำนวนและความหนาแน่นของประชากร และพื้นที่ที่ต้องรับผิดชอบ ประกอบกัน”
สรุปก็คือ รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 76 ได้ระบุให้มีการกระจายอำนาจโดยกำหนดให้ระบบการบริหารราชการแผ่นดินแบ่งเป็น 3 ระดับคือ ส่วนกลาง ภูมิภาค และท้องถิ่น ซึ่งก็คือ การกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปยังส่วนภูมิภาค และท้องถิ่นนอกจากนี้ในมาตรา 249 ยังได้ระบุถึงการกระจายอำนาจให้ประชาชนในท้องถิ่นโดยให้ประชาชนในท้องถิ่นสามารถปกครองตนเองตามรูปแบบที่ประชาชนในแต่ละท้องถิ่นต้องการ แต่จะต้องเป็นไปตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้
สำหรับการนำเสนอความคิดเห็นในเรื่องนี้ ผู้เขียนจะขอแบ่งการนำเสนอเป็น 2ตอน โดยตอนแรก จะกล่าวถึงความคิดเห็นในการปฏิรูปการปกครองและการบริหารราชการส่วนภูมิภาค และจะกล่าวถึงการปฏิรูปการปกครองและการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ในลำดับต่อไป
4. ความคิดเห็นเกี่ยวกับการปฏิรูปการปกครองและการบริหารราชการส่วนภูมิภาค
ผู้เขียนขอเสนอให้จัดตั้งองค์กรเพื่อปกครองและบริหารราชการพื้นที่กลุ่มจังหวัด (Provincial Cluster Organization หรือ PCO) เป็นรูปแบบการกระจายอำนาจการปกครองและการบริหารราชการที่มีเขตพื้นที่ตั้งแต่ 2 จังหวัดขึ้นไป ตัวอย่างเช่นการจัดตั้งเขตพื้นที่การปกครองกลุ่ม 7 จังหวัดชายแดนภาคใต้ตอนบนในรูปที่ 2 ซึ่งได้แก่ ชุมพร ระนอง สุราษฎร์ธานี พังงา นครศรีธรรมราช ภูเก็ต และกระบี่ เพื่อมุ่งให้รับผิดชอบการบริหารราชการและการปกครองในพื้นที่ 7 จังหวัดซึ่งรวมทั้งการรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนด้วย
รูปที่ 2 กลุ่ม 7 จังหวัดชายแดนภาคใต้ตอนบน
โดยมีองค์ประกอบที่สำคัญ(ดูรูปที่ 3) ดังนี้
ก. คณะกรรมการบริหาร PCOข. ประธานคณะกรรมการบริหารฯ
ค. รองประธานคณะกรรมการบริหารฯง. เลขาธิการคณะกรรมการบริหารฯ(ขรก.)
จ. ประธานสภาประชาชนกลุ่มจังหวัด ฉ.รองประธานสภาประชาชนกลุ่มจังหวัด
ช. สมาชิกสภาประชาชนกลุ่มจังหวัด
รูปที่ 3 ตัวอย่างการจัดองค์กรเพื่อปกครองเขตพื้นที่กลุ่ม 7 จังหวัด
องค์ประกอบที่สำคัญของการกระจายอำนาจการปกครองในรูปแบบกลุ่มจังหวัด(PCO) มีดังนี้
ก. คณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด
ให้มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารราชการ และแก้ไขปัญหาต่างๆ ในพื้นที่กลุ่มจังหวัด (มีจำนวนไม่เกิน 21 คน) มีสถานภาพเป็นนิติบุคคล ควรกำหนดให้มีอำนาจหน้าที่ในการบังคับบัญชา และกำกับการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐทุกหน่วยในพื้นที่ ยกเว้นตุลาการ อัยการ กรมสอบสวนคดีพิเศษ หน่วยงานที่สังกัดกระทรวงกลาโหม กระทรวงการต่างประเทศ สำนักนายกฯ และองค์กรอิสระต่างๆ และขึ้นตรงต่อคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดแห่งชาติ ดูรูปที่ 3 และมีองค์ประกอบของคณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด ที่สำคัญดังนี้
(1) ประธานคณะกรรมการ 1 ตำแหน่ง (แต่งตั้ง)
(2) รองประธานคณะกรรมการ 2 ตำแหน่ง (ขรก.1 และ ขกม. 1)
(3) เลขาธิการคณะกรรมการ 1 ตำแหน่ง (ขรก.)
(4) รองเลขาธิการคณะกรรมการ 2 ตำแหน่ง (ขรก.1 และ ขกม. 1)
(5) กรรมการ 15 ตำแหน่ง (ผู้ว่าฯ 7,ตร. 1, ทหาร 3, อื่นๆ 4)
(คำย่อ : ขรก. คือ ข้าราชการประจำ, ขกม. คือ ข้าราชการการเมือง, ตร. คือ ตำรวจ)
ข. สภาประชาชนของกลุ่มจังหวัด (มาจากการเลือกตั้งและเลือกกันเองในกลุ่มอาชีพ)
ให้มีตัวแทนประชาชนมาจากการเลือกตั้งใน 7 จังหวัด จำนวน 21 คนและเลือกกันเองจากตัวแทนสาขาอาชีพคือ จากหอการค้าจังหวัด 7 คน, จากกลุ่มอาชีพความมั่นคง 14 คน (กองทัพไทย, ทบ., ทร. และทอ.), จากกลุ่มครูอาจารย์ 10 คน, จากกลุ่มชาวนาและเกษตรกร 10 คน, จากกลุ่มผู้ใช้แรงงานและเจ้าของกิจการ 10 คน,จากกลุ่มแพทย์เภสัชและสาธารณสุข 10 คน, ตัวแทนกลุ่มช่างและวิศวกร 7 คน, กลุ่มงานยุติธรรมและตำรวจ 7 คน, กลุ่มงานราชการอื่นๆ 10 คน กลุ่มบัญชีการเงินและการธนาคาร 7 คน และตัวแทนกลุ่มองค์กรอิสระและอาชีพอิสระ 7 คน รวมทั้งสิ้นเป็น 120 คน โดยให้มีอำนาจหน้าที่ดังนี้
(1) มีอำนาจในการตรวจสอบลงมติรับรองการแต่งตั้งและเสนอเรื่องให้ถอดถอนผู้ที่เป็นกรรมการในคณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด PCO ต่อคณะกรรมการบริหารและปกครองกลุ่มจังหวัดแห่งชาติ
(2) ให้คำแนะนำในการบริหารราชการและการแก้ไขปัญหาต่างๆ ในเขตพื้นที่การปกครองแก่คณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด PCO
(3) รับเรื่องราวร้องทุกข์ของประชาชนและเจ้าหน้าที่ เพื่อพิจารณาตรวจสอบ สอบสวน และเสนอรายงานผลพร้อมข้อเสนอแนะให้แก่คณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด เพื่อนำไปดำเนินการให้ถูกต้องต่อไป
(4) ให้ความเห็นชอบหรือยับยั้งมาตรการหรือข้อบังคับต่างๆ รวมทั้งการดำเนินการต่างๆ ที่คณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัดจะกำหนดขึ้นหรือจะนำมาปฏิบัติในเขตพื้นที่การปกครองกลุ่มจังหวัด ทั้งนี้จะต้องไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่นใดที่ได้ประกาศใช้บังคับไปก่อนหน้านี้แล้ว
(5) ติดตามและตรวจสอบการดำเนินงานของคณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด และหน่วยงานต่างๆ ที่อยู่ในสายการบังคับบัญชาของคณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด พร้อมทั้งจัดทำรายงานสรุปผลการตรวจสอบปีละ 1 ครั้ง ลงมติรับรองหรือเสนอให้สอบสวนและลงโทษกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัดต่อคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดแห่งชาติ ที่มีนายกฯ เป็นประธานเพื่อดำเนินการตามระเบียบ
ค. คุณสมบัติของประธาน รองประธาน และเลขาธิการ คณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด
(1) คุณสมบัติเฉพาะ (ที่สำคัญ-ตัวอย่าง)
- ความรู้ไม่ต่ำกว่าระดับปริญญาโท (ปริญญาตรีไม่จำกัดสาขา)
- ปริญญาโทจะต้องจบในสาขาดังต่อไปนี้คือ รัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ บัญชี บริหารธุรกิจ วิศวกรรมศาสตร์ สถาปัตย์ เกษตรศาสตร์ นิติศาสตร์ สังคมศาสตร์ ศึกษาศาสตร์ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ด้านวิทยาศาสตร์สาขาต่างๆ แพทย์ศาสตร์ด้านการทหาร และด้านความมั่นคง
- เคยรับราชการหรือเป็นพนักงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 3 ปีหรือเป็นพนักงานภาคเอกชนเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 6 ปี
- ต้องไม่ดำรงตำแหน่งหรือถือหุ้นในองค์กรภาครัฐและธุรกิจอื่นใดตามที่กฎหมายกำหนด ยกเว้นองค์กรที่เป็นมูลนิธิหรือองค์กรการกุศลต่างๆ
(2) คุณสมบัติทั่วไป (ที่สำคัญ-ตัวอย่าง)
- มีคุณสมบัติทั่วไปเช่นเดียวกับข้าราชการพลเรือนหรือข้าราชการทหาร
- บิดา มารดาต้องมีสัญชาติไทยโดยกำเนิดเท่านั้น
- มีความรู้ภาษาอังกฤษอยู่ในระดับที่ปฏิบัติงานได้
- มีอายุไม่ต่ำกว่า 40 ปี และต้องไม่เกิน 75ปี
- มีสุขภาพที่แข็งแรง สุขภาพจิตปกติ และไม่มีความผิดปกติทางเพศใดๆ
(3) การดำรงตำแหน่ง และสถานภาพของประธานคณะกรรมการบริหารฯ (ตัวอย่าง)
- นายกรัฐมนตรีในฐานะประธานคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดแห่งชาติ เป็นผู้เสนอชื่อบุคคลที่จะดำรงตำแหน่งประธานฯ รองประธานฯ และเลขาธิการคณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัดให้สภาประชาชนของกลุ่มจังหวัดพิจารณาและลงมติรับรอง จากนั้นจึงจะนำรายชื่อทูลเกล้าเพื่อทรงโปรดเกล้าแต่งตั้ง และนายกรัฐมนตรีในฐานะประธานคณะกรรมการบริหารฯจะเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ
- ให้ประธานและรองคณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัดมีฐานะเทียบเท่ารัฐมนตรีและรัฐมนตรีช่วย และขึ้นตรงต่อคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดแห่งชาติ
- มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินตามกฎหมาย และตามที่ได้รับมอบอำนาจจากนายกรัฐมนตรี และคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดแห่งชาติ
- ออกจากตำแหน่งเมื่อสิ้นสุดวาระการดำรงตำแหน่ง ลาออก ถูกถอดถอนเพราะได้กระทำผิดตามที่สภาประชาชนของกลุ่มจังหวัดเสนอให้คณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดแห่งชาติสอบสวนและมีมติลงโทษในความผิดนั้นๆ
ง. สภาประชาชนของกลุ่ม 7 จังหวัดภาคใต้ (ตอนบน-ตัวอย่าง ดูรูปที่ 3)
(1) ตัวแทนประชาชนที่เป็นตัวแทนจังหวัด จำนวน 21 คน
(2) ตัวแทนประชาชนที่เป็นตัวแทนกลุ่มอาชีพในพื้นที่ จำนวน 99 คน
จ. หลักการสำคัญของรูปแบบการบริหารและการปกครองแบบกลุ่มจังหวัด PCO (ดูรูปที่ 4)
(1) การกำหนดเขตการปกครองและการบริหารราชการโดยการรวมพื้นที่ของตั้งแต่ 2 จังหวัดและไม่เกิน 7 จังหวัด เข้าเป็นกลุ่มจังหวัด เพื่อเป็นการประหยัดและเพิ่มประสิทธิภาพให้มากขึ้น เช่น รายได้ของทุกจังหวัด (บางจังหวัดอาจมีรายได้สูงกว่าจังหวัดอื่นๆ ในกลุ่ม) จะถูกนำมารวมกันเป็นงบประมาณของกลุ่มจังหวัดแล้วนำมาจัดสรรช่วยเหลือโครงการของจังหวัดที่มีรายได้น้อยกว่าได้ เป็นต้น
การรวมกลุ่มกันไม่เพียงจะทำให้กลุ่มจังหวัดบริหารงานและใช้งบประมาณได้อย่างมีประสิทธิภาพเท่านั้น แต่ยังจะเป็นการช่วยแบ่งเบาภาระต่างๆ ของรัฐบาลแห่งชาติอีกด้วย
(2) ในแต่ละกลุ่มจังหวัดหรือ PCO จะต้องมีจังหวัดที่เป็นศูนย์กลางการบริหารราชการและการปกครองซึ่งจะช่วยทำให้การตัดสินใจดำเนินการในการพัฒนาเศรษฐกิจ หรือการแก้ไขปัญหาในด้านต่างๆ ในพื้นที่เป็นไปอย่างรวดเร็ว และตรงตามความต้องการของประชาชนในพื้นที่ดูรูปที่ 3 และ 4 ประกอบ
(3) จะต้องมีการแบ่งหน้าที่และความรับผิดชอบในการปฏิบัติงาน รวมทั้งการจัดเก็บภาษีระหว่างรัฐบาลแห่งชาติกับกลุ่มจังหวัด PCOให้ชัดเจนเพื่อไม่ให้การปฏิบัติงานและการจัดเก็บภาษีซ้ำซ้อนกัน และจะทำให้กลุ่มจังหวัดได้รับรู้ว่าจะมีรายได้ต่างๆ เพียงพอในการบริหารงานหรือไม่ และจะต้องขอให้รัฐบาลแห่งชาติจัดสรรงบประมาณสนับสนุนแต่ละกลุ่มจังหวัดอีกเท่าใด โดยพิจารณาจากโครงการและผลการดำเนินงานที่ผ่านมาของแต่ละกลุ่มจังหวัด
(4) นอกจากจะพัฒนาจังหวัดที่เป็นศูนย์กลางการปกครองและบริหารราชการเสมือนเป็นกรุงเทพมหานครในกลุ่มจังหวัดนั้นแล้ว ก็ควรพัฒนาจังหวัดอื่นในกลุ่มให้เป็นศูนย์กลางการคมนาคม เช่น มีสนามบิน สถานีรถไฟที่ได้มาตรฐานโลก, พัฒนาเป็นศูนย์กลางการศึกษาโดยจะต้องมีมหาวิทยาลัยของรัฐที่ได้มาตรฐานโลกอย่างน้อย 1-2 แห่ง(ใกล้เคียงหรือเทียบเท่าจุฬาฯ และมหาวิทยาลัยมหิดล เป็นต้น) พัฒนาเป็นศูนย์กลางอุตสาหกรรมประเภทที่ใช้ทรัพยากรและความเชี่ยวชาญของแรงงานในพื้นที่ และความเชี่ยวชาญในอุตสาหกรรมประเภทใดประเภทหนึ่งจะช่วยทำให้เกิดอุตสาหกรรมต่อเนื่องในประเภทนั้น เช่น
รูปที่ 4 ตัวอย่างการกระจายอำนาจโดยการจัดแบ่งพื้นที่การปกครองแบบกลุ่มจังหวัด (PCO)
กลุ่มจังหวัดใดเป็นศูนย์กลางการผลิตรถยนต์ของประเทศ ก็จะมีอุตสาหกรรมอะไหล่รถยนต์ในกลุ่มจังหวัดนั้นด้วย, เป็นศูนย์กลางการผลิตด้านการเกษตรหรือการประมง, พัฒนาเป็นศูนย์กลางทางการแพทย์ เช่น มีสถาบันการศึกษาทางการแพทย์ และโรงพยาบาลที่ได้มาตรฐานโลก และเป็นศูนย์กลางด้านการพาณิชย์ต่างๆ เช่น การพัฒนาจังหวัดจันทบุรีให้เป็นศูนย์กลางการฝึกอบรม การผลิตและการค้าแร่มีค่า (พลอยและทับทิม) ของประเทศ เป็นต้น
(5) ผลจากข้อ (4) ทำให้เราต้องออกแบบประเทศไทยใหม่ (Design Thailand) โดยกำหนดว่า จังหวัดใดจะทำอะไร จะมุ่งด้านอุตสาหกรรมหรือด้านการเกษตร มีสถานภาพอย่างไร เป็นศูนย์กลางการบริหารของกลุ่มจังหวัดหรือเป็นศูนย์กลางการศึกษา และที่สำคัญ จังหวัดใดที่เราจะต้องอนุรักษ์และสงวนไว้ให้สำหรับคนไทยเท่านั้น ห้ามคนต่างชาติมาตั้งรกรากหรือมีกรรมสิทธิ์หรือมีกรรมสิทธิ์ร่วมในอสังหาริมทรัพย์ทุกประเภทในจังหวัดที่สงวนไว้เฉพาะสำหรับคนไทยอย่างเด็ดขาด ขอยกตัวอย่างเช่น จังหวัดสุโขทัย อยุธยา นครราชสีมา นครศรีธรรมราช กาญจนบุรี ลพบุรี กระบี่ ปัตตานี อุบลราชธานี ภูเก็ต บุรีรัมย์ พิษณุโลก สุพรรณบุรี ลำปาง และปัตตานี เป็นต้น เพราะจังหวัดดังกล่าวจะมีโบราณสถานต่างๆ และประวัติศาสตร์ความเป็นมาที่ยาวนาน หรือมีแร่ธาตุทรัพยากรธรรมชาติต่างๆ เป็นจำนวนมาก จึงไม่ควรให้คนต่างชาติเข้ามามีกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ต่างๆ ในจังหวัดดังกล่าว และควรอนุรักษ์พื้นที่ในจังหวัดดังกล่าวไว้ให้เฉพาะคนไทยเท่านั้น แต่ก็ควรเปิดโอกาสให้ชาวต่างประเทศได้เข้าไปเยี่ยมชมและพักค้างคืนในจังหวัดเหล่านี้ได้ในช่วงเวลาของการท่องเที่ยวเท่านั้น
(6) ประธานคณะกรรมการกลุ่มจังหวัดต่างๆ จะต้องเป็นกรรมการในคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดแห่งชาติด้วย ซึ่งได้เขียนไว้ในรูปที่ 3เพื่อแสดงถึงการกระจายอำนาจการบริหารและการปกครองในรูปแบบกลุ่มจังหวัดต่างๆ (Provincial Clusters) ขอให้ดูตัวอย่างการจัดองค์การปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดที่ 1 ซึ่งมี 7จังหวัด ได้แก่ ชุมพร ระนอง สุราษฎร์ธานี พังงา นครศรีธรรมราช ภูเก็ต และกระบี่ในรูปที่ 5
รูปที่ 5 ตัวอย่างโครงสร้างคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดแห่งชาติ
(7) ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัดมาจากการแต่งตั้ง โดยคัดเลือกจากข้าราชการจากทุกกระทรวงทบวงกรมที่มีคุณสมบัติตามที่กำหนด เนื่องจากข้าราชการที่ไม่ได้อยู่ในกระทรวงมหาดไทยแต่มีความรู้ และมีความสามารถในกระทรวงต่างๆ มีอยู่เป็นจำนวนมาก เช่น แพทย์ วิศวกร ทหาร ตำรวจ นักบัญชี นักการเงิน การคลัง นักการทูต และนิติกร เป็นต้น
บุคลากรที่กล่าวมาไม่เพียงมีความรู้ความสามารถเท่านั้น แต่ยังมีคุณสมบัติสมควรได้รับการคัดเลือกให้ทำหน้าที่เป็นผู้ว่าราชการจังหวัดได้เช่นเดียวกับข้าราชการฝ่ายปกครองที่จบรัฐศาสตร์
(8) นอกจากนี้ในจังหวัดที่มีชายแดนติดกับประเทศเพื่อนบ้าน ควรเพิ่มตำแหน่งรองผู้ว่าราชการจังหวัดฝ่ายทหาร (ควรได้รับการคัดเลือกจากข้าราชการทหารหรือบุคคลที่มีประสบการณ์ในการรับราชการทหาร) และรองผู้ว่าราชการจังหวัดฝ่ายต่างประเทศ (ควรได้รับการคัดเลือกจากข้าราชการกระทรวงการต่างประเทศ หรือจากสถาบันการศึกษาที่ได้มาตรฐานต่างๆ หรือจากบุคคลที่มีประสบการณ์ด้านการต่างประเทศ) หรือในจังหวัดที่อยู่พื้นที่เศรษฐกิจพิเศษ ก็ควรเพิ่มตำแหน่งรองผู้ว่าราชการจังหวัดฝ่ายเศรษฐกิจ (ควรได้รับการคัดเลือกจากข้าราชการ หรือจากบุคคลที่มีประสบการณ์ด้านธุรกิจการค้าต่างๆ) เป็นต้น
(9) หน่วยงานด้านรักษาความปลอดภัย คือ ตำรวจ จะต้องกระจายอำนาจการปฏิบัติงานและการบริหาร รวมทั้งต้องจัดองค์กรให้สอดคล้องกับรูปแบบการบริหารราชการและการปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดด้วย โดยจัดแบ่งเป็น 3 ระดับ คือ ระดับสถานีตำรวจรับผิดชอบในเขตพื้นที่อำเภอ, ระดับกองกำกับการรับผิดชอบในพื้นที่จังหวัด โดยมีผู้กำกับการตำรวจจังหวัด (ชั้นยศไม่เกินพันตำรวจเอก) เป็นผู้บังคับบัญชา และระดับกองบังคับการมีหน้าที่รับผิดชอบด้านวิชาการ ด้านบุคลากร ด้านอุปกรณ์เครื่องมือ ด้านนิติวิทยาศาสตร์ และให้การสนับสนุนการปฏิบัติหน้าที่ของตำรวจในพื้นที่กลุ่มจังหวัด โดยมีหัวหน้าสำนักงานตำรวจกลุ่มจังหวัด (เป็นตำรวจหรือพลเรือนก็ได้) และมีสายการบังคับบัญชาขึ้นตรงต่อคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัด สำหรับหน่วยงานส่วนกลางให้ทำหน้าที่ในด้านวิชาการ บริหารทรัพยากรมนุษย์ การศึกษา การจัดหา และการสนับสนุนการปฏิบัติงานแก่หน่วยงานตำรวจในพื้นที่ และที่สำคัญคือ หัวหน้าหน่วยงานส่วนกลางไม่ควรมียศแบบทหารอีกต่อไป
(10) หน่วยงานด้านการสืบสวนคดีต่างๆ ควรแยกงานสืบสวนออกจากตำรวจ และให้จัดตั้งขึ้นเป็นหน่วยงานใหม่ บุคลากรในหน่วยงานนี้ควรเป็นข้าราชการพลเรือน โดยใช้ระเบียบและกฎเกณฑ์ต่างๆ ของสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) เป็นหลัก ที่สำคัญจะต้องไม่มีการจัดชั้นยศแบบทหารหรือตำรวจในหน่วยงานนี้ และควรจัดองค์กรนี้ให้สอดคล้องกับรูปแบบการบริหารราชการและการปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัด โดยให้สายการบังคับบัญชาขึ้นต่อคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัด
(11) หน่วยงานด้านความมั่นคงซึ่งได้แก่ ทหาร จะต้องจัดหน่วยระดับกองพล (โดยจัดจากทหารราบ ม้า หรือรบพิเศษ หรือทหารเรือ หรือจัดผสมจากทหารเหล่าต่างๆ อย่างใดอย่างหนึ่ง โดยขึ้นกับสภาพภูมิประเทศ และสถานการณ์โดยรอบ) ในพื้นที่แต่ละกลุ่มจังหวัด อย่างน้อย 1 กองพล เพื่อรับผิดชอบงานด้านความมั่นคงและภัยคุกคามต่างๆ และเป็นกำลังสนับสนุนให้แก่ส่วนราชการอื่นในพื้นที่ของกลุ่มจังหวัด
(12) การย้ายข้ามกลุ่มจังหวัดของข้าราชการจะต้องได้รับความยินยอมจากกลุ่มจังหวัดต้นทาง กลุ่มจังหวัดปลายทาง และหน่วยงานต้นสังกัด
(13) กำหนดให้ประธานและรองคณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด มีฐานะเทียบเท่ารัฐมนตรีและรัฐมนตรีช่วย ก็เพื่อให้ประธานคณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัดทุกกลุ่มสามารถเข้าร่วมประชุมกับคณะรัฐมนตรี (ซึ่งอาจเรียก คณะรัฐมนตรีทั้งหมดนี้ว่า Super Cabinet) และรายงานเหตุการณ์ รวมทั้งผลการปฏิบัติงานที่เป็นเรื่องสำคัญต่างๆให้คณะรัฐมนตรีร่วมกันกันพิจารณาหาแนวทางการแก้ไขปัญหาต่างๆ ในพื้นที่กลุ่มจังหวัดได้ทันเวลา และมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น
5. สรุปความคิดเกี่ยวกับการปฏิรูปการปกครองและการบริหารราชการส่วนภูมิภาค
ขอถามทุกท่านว่า จะดีกว่าไหม ถ้าประเทศไทยจะมีจังหวัดที่เป็นศูนย์กลางการบริหารและการปกครองที่มีความเจริญใกล้เคียงกับกรุงเทพฯ จำนวน 12-15จังหวัด, มีมหาวิทยาลัยที่ได้มาตรฐานเท่ากับจุฬาฯ, มหิดล และระดับโลกประมาณ 20-30แห่ง, มีกลุ่มจังหวัดที่เป็นศูนย์อุตสาหกรรมการผลิตรถยนต์ที่ครบวงจร, มีกลุ่มจังหวัดที่เป็นศูนย์อุตสาหกรรมการผลิตสินค้าเครื่องไฟฟ้าและไอที, มีจังหวัดที่มีสนามบินและท่าเรือที่ได้มาตรฐานระดับโลก และมีศูนย์กลางการค้าสินค้าเกษตรและอุตสาหกรรมระดับโลก เป็นต้น
ความคิดเห็นที่นำเสนอข้างต้นเปรียบเสมือนกับโครงร่างหรือแบบร่างของการปฏิรูปการปกครองและการบริหารราชการเท่านั้น และแม้จะเป็นเพียงโครงร่างที่มาจากความคิดเห็นและความต้องการในการปฏิรูป แต่ถ้านำเอาโครงร่างที่นำเสนอในบทความนี้มาพัฒนาจนสามารถปฏิบัติได้จริงผู้เขียนก็เชื่อว่า ผลที่เกิดขึ้นจากการนำโครงร่างดังกล่าวมาปฏิบัติ จะกลายเป็นพลังผลักดันให้ประเทศไทยของเราเจริญก้าวหน้าและมีความมั่นคงไม่แพ้ประเทศใดในโลกอย่างแน่นอน
ท้ายบทความ
1. ข้อความที่มีเส้นขีดใต้ข้อความ คือ ข้อความที่มีการแก้ไข หรือเขียนเพิ่มเติมขึ้นมาใหม่
2. บทความตอนแรก จะเป็นการแก้ไขปรับปรุงบทความเดิม “แผ่นดินของไทยปัญหาของคนไทย (3) : เรื่องการปฏิรูประบบราชการ”
3. เมื่อวันที่ 5 มีนาคม 2561 ผู้เขียนได้เดินทางไปที่จังหวัดอุดรธานี เพื่อบรรยายเรื่อง การปฏิรูปท้องถิ่นไทย ให้ผู้บริหารสมาชิกสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และภาคประชาชน ในพื้นที่ภาคอีสานตอนบน ได้รับฟัง ในงานสัมมนาเรื่อง “ปฏิรูปท้องถิ่นไทย ประชาชนอยากได้อะไร” จัดโดยคณะอนุกรรมาธิการด้านการมีส่วนร่วมและการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป คณะกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น สภานิติบัญญัติแห่งชาติในรูปที่ 6
รูปที่ 6 ผู้เขียนกับผู้เข้าร่วมรับฟังการบรรยาย
ในรูป ผู้เขียนเป็นคนที่ 9 จากซ้ายมือ ขณะถ่ายรูปกับผู้บริหารและสมาชิกสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในพื้นที่ภาคอีสานตอนบน
4. ถ้าท่านต้องการส่งความคิดเห็นใดๆ กรุณาส่งมาที่ udomdee@gmail.com
เนื่องจากได้มีผู้อ่านสอบถามความคิดเห็นเกี่ยวกับการปฏิรูปการปกครองและบริหารราชการส่วนภูมิภาค ซึ่งยังคงมีบทบาทสำคัญต่อการปกครองและการบริหารราชการของไทย แต่ความเจริญก้าวหน้าในปัจจุบันได้ทำให้สิ่งต่างๆ เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว ผู้เขียนจึงเห็นว่า น่าจะแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการปฏิรูปการปกครองและการบริหารราชการทั้งภูมิภาคและท้องถิ่นไปพร้อมๆ กัน เพราะแม้ภูมิภาคจะเป็นตัวแทนของรัฐบาลกลางที่ให้การสนับสนุนการดำเนินงานต่างๆ ของท้องถิ่น แต่ท้องถิ่นก็มีความสำคัญเพราะอยู่ใกล้ชิดกับประชาชนในพื้นที่มากกว่า
ในบทความนี้ ผู้เขียนจะขอกล่าวถึงความหมายของกระจายอำนาจ และเหตุผลว่าทำไมต้องกระจายอำนาจ เป็นเบื้องต้นก่อนที่จะกล่าวถึงความคิดเห็นในการปฏิรูปการปกครองและบริหารราชการในลำดับต่อไป
2. ความหมายของการกระจายอำนาจ (Decentralization of Power)
2.1 วิกิพีเดีย (https://en.wikipedia.org/wiki/Decentralization) ได้ให้ความหมายของการกระจายอำนาจโดยสรุปคือ กระบวนการกระจายหน้าที่ อำนาจ บุคลากร และสิ่งต่างๆ จากอำนาจส่วนกลาง
2.2 พจนานุกรม Oxford https://en.oxforddictionaries.com/definition/decentralization ก็ได้ให้ความหมายไว้ว่าหมายถึงการโอนอำนาจจากส่วนกลางให้แก่รัฐบาลท้องถิ่น
โดยสรุปแล้ว การกระจายอำนาจ ก็คือ การมอบ หรือโอนอำนาจในการตัดสินใจ หน้าที่ความรับผิดชอบในด้านการบริหารงาน ด้านงบประมาณ ด้านบุคลากร และด้านอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องจากส่วนกลาง ไปให้แก่ภูมิภาค ท้องถิ่น องค์กรรัฐกึ่งอิสระ และภาคเอกชน
3. ทำไมต้องมีการกระจายอำนาจการปกครองและการบริหารราชการ
3.1 เนื่องจากความกว้างขวางของพื้นที่ ภูมิประเทศ และจำนวนประชากรที่เพิ่มมากขึ้น
ประเทศไทยมีพื้นที่ที่กว้างขวาง 513,120 km2 และมีจำนวนประชากรจำนวนมากถึง 68,863,514 คน (จากการประมาณการในปี 2016 – Wikipedia) การรวมอำนาจไว้ที่ส่วนกลาง (กระทรวง ทบวง กรม) จะทำให้ไม่สามารถให้การบริการประชาชนได้อย่างทั่วถึงและทันเวลา ดังนั้น เพื่อให้การบริหารงานตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างทั่วถึงและทันเวลา จึงต้องกระจายอำนาจจากส่วนกลางออกไปสู่ภูมิภาคและท้องถิ่น ในรูปที่ 1 จะพบว่า ท้องถิ่นอยู่ใกล้ชิดกับประชาชนมากกว่าภูมิภาค และรัฐบาลกลาง
รูปที่ 1 การกระจายอำนาจการปกครองและการบริหารราชการ
3.2 รัฐธรรมนูญ 2560 ได้ระบุให้มีการกระจายอำนาจการปกครองและการบริหารราชการ
ในรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 76 ได้ระบุว่า
“รัฐพึงพัฒนาระบบการบริหารราชการแผ่นดินทั้งราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และงานของรัฐอย่างอื่นให้เป็นไปตามหลักการบริหาร.....”
และในมาตรา 249 ก็ยังระบุว่า
“ภายใต้บังคับมาตรา 1 ให้มีการจัดการปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามวิธีการและรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กฎหมายบัญญัติ
การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบใดให้คำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น และความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ จำนวนและความหนาแน่นของประชากร และพื้นที่ที่ต้องรับผิดชอบ ประกอบกัน”
สรุปก็คือ รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 76 ได้ระบุให้มีการกระจายอำนาจโดยกำหนดให้ระบบการบริหารราชการแผ่นดินแบ่งเป็น 3 ระดับคือ ส่วนกลาง ภูมิภาค และท้องถิ่น ซึ่งก็คือ การกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปยังส่วนภูมิภาค และท้องถิ่นนอกจากนี้ในมาตรา 249 ยังได้ระบุถึงการกระจายอำนาจให้ประชาชนในท้องถิ่นโดยให้ประชาชนในท้องถิ่นสามารถปกครองตนเองตามรูปแบบที่ประชาชนในแต่ละท้องถิ่นต้องการ แต่จะต้องเป็นไปตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้
สำหรับการนำเสนอความคิดเห็นในเรื่องนี้ ผู้เขียนจะขอแบ่งการนำเสนอเป็น 2ตอน โดยตอนแรก จะกล่าวถึงความคิดเห็นในการปฏิรูปการปกครองและการบริหารราชการส่วนภูมิภาค และจะกล่าวถึงการปฏิรูปการปกครองและการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ในลำดับต่อไป
4. ความคิดเห็นเกี่ยวกับการปฏิรูปการปกครองและการบริหารราชการส่วนภูมิภาค
ผู้เขียนขอเสนอให้จัดตั้งองค์กรเพื่อปกครองและบริหารราชการพื้นที่กลุ่มจังหวัด (Provincial Cluster Organization หรือ PCO) เป็นรูปแบบการกระจายอำนาจการปกครองและการบริหารราชการที่มีเขตพื้นที่ตั้งแต่ 2 จังหวัดขึ้นไป ตัวอย่างเช่นการจัดตั้งเขตพื้นที่การปกครองกลุ่ม 7 จังหวัดชายแดนภาคใต้ตอนบนในรูปที่ 2 ซึ่งได้แก่ ชุมพร ระนอง สุราษฎร์ธานี พังงา นครศรีธรรมราช ภูเก็ต และกระบี่ เพื่อมุ่งให้รับผิดชอบการบริหารราชการและการปกครองในพื้นที่ 7 จังหวัดซึ่งรวมทั้งการรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนด้วย
รูปที่ 2 กลุ่ม 7 จังหวัดชายแดนภาคใต้ตอนบน
โดยมีองค์ประกอบที่สำคัญ(ดูรูปที่ 3) ดังนี้
ก. คณะกรรมการบริหาร PCOข. ประธานคณะกรรมการบริหารฯ
ค. รองประธานคณะกรรมการบริหารฯง. เลขาธิการคณะกรรมการบริหารฯ(ขรก.)
จ. ประธานสภาประชาชนกลุ่มจังหวัด ฉ.รองประธานสภาประชาชนกลุ่มจังหวัด
ช. สมาชิกสภาประชาชนกลุ่มจังหวัด
รูปที่ 3 ตัวอย่างการจัดองค์กรเพื่อปกครองเขตพื้นที่กลุ่ม 7 จังหวัด
องค์ประกอบที่สำคัญของการกระจายอำนาจการปกครองในรูปแบบกลุ่มจังหวัด(PCO) มีดังนี้
ก. คณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด
ให้มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารราชการ และแก้ไขปัญหาต่างๆ ในพื้นที่กลุ่มจังหวัด (มีจำนวนไม่เกิน 21 คน) มีสถานภาพเป็นนิติบุคคล ควรกำหนดให้มีอำนาจหน้าที่ในการบังคับบัญชา และกำกับการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐทุกหน่วยในพื้นที่ ยกเว้นตุลาการ อัยการ กรมสอบสวนคดีพิเศษ หน่วยงานที่สังกัดกระทรวงกลาโหม กระทรวงการต่างประเทศ สำนักนายกฯ และองค์กรอิสระต่างๆ และขึ้นตรงต่อคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดแห่งชาติ ดูรูปที่ 3 และมีองค์ประกอบของคณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด ที่สำคัญดังนี้
(1) ประธานคณะกรรมการ 1 ตำแหน่ง (แต่งตั้ง)
(2) รองประธานคณะกรรมการ 2 ตำแหน่ง (ขรก.1 และ ขกม. 1)
(3) เลขาธิการคณะกรรมการ 1 ตำแหน่ง (ขรก.)
(4) รองเลขาธิการคณะกรรมการ 2 ตำแหน่ง (ขรก.1 และ ขกม. 1)
(5) กรรมการ 15 ตำแหน่ง (ผู้ว่าฯ 7,ตร. 1, ทหาร 3, อื่นๆ 4)
(คำย่อ : ขรก. คือ ข้าราชการประจำ, ขกม. คือ ข้าราชการการเมือง, ตร. คือ ตำรวจ)
ข. สภาประชาชนของกลุ่มจังหวัด (มาจากการเลือกตั้งและเลือกกันเองในกลุ่มอาชีพ)
ให้มีตัวแทนประชาชนมาจากการเลือกตั้งใน 7 จังหวัด จำนวน 21 คนและเลือกกันเองจากตัวแทนสาขาอาชีพคือ จากหอการค้าจังหวัด 7 คน, จากกลุ่มอาชีพความมั่นคง 14 คน (กองทัพไทย, ทบ., ทร. และทอ.), จากกลุ่มครูอาจารย์ 10 คน, จากกลุ่มชาวนาและเกษตรกร 10 คน, จากกลุ่มผู้ใช้แรงงานและเจ้าของกิจการ 10 คน,จากกลุ่มแพทย์เภสัชและสาธารณสุข 10 คน, ตัวแทนกลุ่มช่างและวิศวกร 7 คน, กลุ่มงานยุติธรรมและตำรวจ 7 คน, กลุ่มงานราชการอื่นๆ 10 คน กลุ่มบัญชีการเงินและการธนาคาร 7 คน และตัวแทนกลุ่มองค์กรอิสระและอาชีพอิสระ 7 คน รวมทั้งสิ้นเป็น 120 คน โดยให้มีอำนาจหน้าที่ดังนี้
(1) มีอำนาจในการตรวจสอบลงมติรับรองการแต่งตั้งและเสนอเรื่องให้ถอดถอนผู้ที่เป็นกรรมการในคณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด PCO ต่อคณะกรรมการบริหารและปกครองกลุ่มจังหวัดแห่งชาติ
(2) ให้คำแนะนำในการบริหารราชการและการแก้ไขปัญหาต่างๆ ในเขตพื้นที่การปกครองแก่คณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด PCO
(3) รับเรื่องราวร้องทุกข์ของประชาชนและเจ้าหน้าที่ เพื่อพิจารณาตรวจสอบ สอบสวน และเสนอรายงานผลพร้อมข้อเสนอแนะให้แก่คณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด เพื่อนำไปดำเนินการให้ถูกต้องต่อไป
(4) ให้ความเห็นชอบหรือยับยั้งมาตรการหรือข้อบังคับต่างๆ รวมทั้งการดำเนินการต่างๆ ที่คณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัดจะกำหนดขึ้นหรือจะนำมาปฏิบัติในเขตพื้นที่การปกครองกลุ่มจังหวัด ทั้งนี้จะต้องไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่นใดที่ได้ประกาศใช้บังคับไปก่อนหน้านี้แล้ว
(5) ติดตามและตรวจสอบการดำเนินงานของคณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด และหน่วยงานต่างๆ ที่อยู่ในสายการบังคับบัญชาของคณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด พร้อมทั้งจัดทำรายงานสรุปผลการตรวจสอบปีละ 1 ครั้ง ลงมติรับรองหรือเสนอให้สอบสวนและลงโทษกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัดต่อคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดแห่งชาติ ที่มีนายกฯ เป็นประธานเพื่อดำเนินการตามระเบียบ
ค. คุณสมบัติของประธาน รองประธาน และเลขาธิการ คณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด
(1) คุณสมบัติเฉพาะ (ที่สำคัญ-ตัวอย่าง)
- ความรู้ไม่ต่ำกว่าระดับปริญญาโท (ปริญญาตรีไม่จำกัดสาขา)
- ปริญญาโทจะต้องจบในสาขาดังต่อไปนี้คือ รัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ บัญชี บริหารธุรกิจ วิศวกรรมศาสตร์ สถาปัตย์ เกษตรศาสตร์ นิติศาสตร์ สังคมศาสตร์ ศึกษาศาสตร์ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ด้านวิทยาศาสตร์สาขาต่างๆ แพทย์ศาสตร์ด้านการทหาร และด้านความมั่นคง
- เคยรับราชการหรือเป็นพนักงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 3 ปีหรือเป็นพนักงานภาคเอกชนเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 6 ปี
- ต้องไม่ดำรงตำแหน่งหรือถือหุ้นในองค์กรภาครัฐและธุรกิจอื่นใดตามที่กฎหมายกำหนด ยกเว้นองค์กรที่เป็นมูลนิธิหรือองค์กรการกุศลต่างๆ
(2) คุณสมบัติทั่วไป (ที่สำคัญ-ตัวอย่าง)
- มีคุณสมบัติทั่วไปเช่นเดียวกับข้าราชการพลเรือนหรือข้าราชการทหาร
- บิดา มารดาต้องมีสัญชาติไทยโดยกำเนิดเท่านั้น
- มีความรู้ภาษาอังกฤษอยู่ในระดับที่ปฏิบัติงานได้
- มีอายุไม่ต่ำกว่า 40 ปี และต้องไม่เกิน 75ปี
- มีสุขภาพที่แข็งแรง สุขภาพจิตปกติ และไม่มีความผิดปกติทางเพศใดๆ
(3) การดำรงตำแหน่ง และสถานภาพของประธานคณะกรรมการบริหารฯ (ตัวอย่าง)
- นายกรัฐมนตรีในฐานะประธานคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดแห่งชาติ เป็นผู้เสนอชื่อบุคคลที่จะดำรงตำแหน่งประธานฯ รองประธานฯ และเลขาธิการคณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัดให้สภาประชาชนของกลุ่มจังหวัดพิจารณาและลงมติรับรอง จากนั้นจึงจะนำรายชื่อทูลเกล้าเพื่อทรงโปรดเกล้าแต่งตั้ง และนายกรัฐมนตรีในฐานะประธานคณะกรรมการบริหารฯจะเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ
- ให้ประธานและรองคณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัดมีฐานะเทียบเท่ารัฐมนตรีและรัฐมนตรีช่วย และขึ้นตรงต่อคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดแห่งชาติ
- มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินตามกฎหมาย และตามที่ได้รับมอบอำนาจจากนายกรัฐมนตรี และคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดแห่งชาติ
- ออกจากตำแหน่งเมื่อสิ้นสุดวาระการดำรงตำแหน่ง ลาออก ถูกถอดถอนเพราะได้กระทำผิดตามที่สภาประชาชนของกลุ่มจังหวัดเสนอให้คณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดแห่งชาติสอบสวนและมีมติลงโทษในความผิดนั้นๆ
ง. สภาประชาชนของกลุ่ม 7 จังหวัดภาคใต้ (ตอนบน-ตัวอย่าง ดูรูปที่ 3)
(1) ตัวแทนประชาชนที่เป็นตัวแทนจังหวัด จำนวน 21 คน
(2) ตัวแทนประชาชนที่เป็นตัวแทนกลุ่มอาชีพในพื้นที่ จำนวน 99 คน
จ. หลักการสำคัญของรูปแบบการบริหารและการปกครองแบบกลุ่มจังหวัด PCO (ดูรูปที่ 4)
(1) การกำหนดเขตการปกครองและการบริหารราชการโดยการรวมพื้นที่ของตั้งแต่ 2 จังหวัดและไม่เกิน 7 จังหวัด เข้าเป็นกลุ่มจังหวัด เพื่อเป็นการประหยัดและเพิ่มประสิทธิภาพให้มากขึ้น เช่น รายได้ของทุกจังหวัด (บางจังหวัดอาจมีรายได้สูงกว่าจังหวัดอื่นๆ ในกลุ่ม) จะถูกนำมารวมกันเป็นงบประมาณของกลุ่มจังหวัดแล้วนำมาจัดสรรช่วยเหลือโครงการของจังหวัดที่มีรายได้น้อยกว่าได้ เป็นต้น
การรวมกลุ่มกันไม่เพียงจะทำให้กลุ่มจังหวัดบริหารงานและใช้งบประมาณได้อย่างมีประสิทธิภาพเท่านั้น แต่ยังจะเป็นการช่วยแบ่งเบาภาระต่างๆ ของรัฐบาลแห่งชาติอีกด้วย
(2) ในแต่ละกลุ่มจังหวัดหรือ PCO จะต้องมีจังหวัดที่เป็นศูนย์กลางการบริหารราชการและการปกครองซึ่งจะช่วยทำให้การตัดสินใจดำเนินการในการพัฒนาเศรษฐกิจ หรือการแก้ไขปัญหาในด้านต่างๆ ในพื้นที่เป็นไปอย่างรวดเร็ว และตรงตามความต้องการของประชาชนในพื้นที่ดูรูปที่ 3 และ 4 ประกอบ
(3) จะต้องมีการแบ่งหน้าที่และความรับผิดชอบในการปฏิบัติงาน รวมทั้งการจัดเก็บภาษีระหว่างรัฐบาลแห่งชาติกับกลุ่มจังหวัด PCOให้ชัดเจนเพื่อไม่ให้การปฏิบัติงานและการจัดเก็บภาษีซ้ำซ้อนกัน และจะทำให้กลุ่มจังหวัดได้รับรู้ว่าจะมีรายได้ต่างๆ เพียงพอในการบริหารงานหรือไม่ และจะต้องขอให้รัฐบาลแห่งชาติจัดสรรงบประมาณสนับสนุนแต่ละกลุ่มจังหวัดอีกเท่าใด โดยพิจารณาจากโครงการและผลการดำเนินงานที่ผ่านมาของแต่ละกลุ่มจังหวัด
(4) นอกจากจะพัฒนาจังหวัดที่เป็นศูนย์กลางการปกครองและบริหารราชการเสมือนเป็นกรุงเทพมหานครในกลุ่มจังหวัดนั้นแล้ว ก็ควรพัฒนาจังหวัดอื่นในกลุ่มให้เป็นศูนย์กลางการคมนาคม เช่น มีสนามบิน สถานีรถไฟที่ได้มาตรฐานโลก, พัฒนาเป็นศูนย์กลางการศึกษาโดยจะต้องมีมหาวิทยาลัยของรัฐที่ได้มาตรฐานโลกอย่างน้อย 1-2 แห่ง(ใกล้เคียงหรือเทียบเท่าจุฬาฯ และมหาวิทยาลัยมหิดล เป็นต้น) พัฒนาเป็นศูนย์กลางอุตสาหกรรมประเภทที่ใช้ทรัพยากรและความเชี่ยวชาญของแรงงานในพื้นที่ และความเชี่ยวชาญในอุตสาหกรรมประเภทใดประเภทหนึ่งจะช่วยทำให้เกิดอุตสาหกรรมต่อเนื่องในประเภทนั้น เช่น
รูปที่ 4 ตัวอย่างการกระจายอำนาจโดยการจัดแบ่งพื้นที่การปกครองแบบกลุ่มจังหวัด (PCO)
กลุ่มจังหวัดใดเป็นศูนย์กลางการผลิตรถยนต์ของประเทศ ก็จะมีอุตสาหกรรมอะไหล่รถยนต์ในกลุ่มจังหวัดนั้นด้วย, เป็นศูนย์กลางการผลิตด้านการเกษตรหรือการประมง, พัฒนาเป็นศูนย์กลางทางการแพทย์ เช่น มีสถาบันการศึกษาทางการแพทย์ และโรงพยาบาลที่ได้มาตรฐานโลก และเป็นศูนย์กลางด้านการพาณิชย์ต่างๆ เช่น การพัฒนาจังหวัดจันทบุรีให้เป็นศูนย์กลางการฝึกอบรม การผลิตและการค้าแร่มีค่า (พลอยและทับทิม) ของประเทศ เป็นต้น
(5) ผลจากข้อ (4) ทำให้เราต้องออกแบบประเทศไทยใหม่ (Design Thailand) โดยกำหนดว่า จังหวัดใดจะทำอะไร จะมุ่งด้านอุตสาหกรรมหรือด้านการเกษตร มีสถานภาพอย่างไร เป็นศูนย์กลางการบริหารของกลุ่มจังหวัดหรือเป็นศูนย์กลางการศึกษา และที่สำคัญ จังหวัดใดที่เราจะต้องอนุรักษ์และสงวนไว้ให้สำหรับคนไทยเท่านั้น ห้ามคนต่างชาติมาตั้งรกรากหรือมีกรรมสิทธิ์หรือมีกรรมสิทธิ์ร่วมในอสังหาริมทรัพย์ทุกประเภทในจังหวัดที่สงวนไว้เฉพาะสำหรับคนไทยอย่างเด็ดขาด ขอยกตัวอย่างเช่น จังหวัดสุโขทัย อยุธยา นครราชสีมา นครศรีธรรมราช กาญจนบุรี ลพบุรี กระบี่ ปัตตานี อุบลราชธานี ภูเก็ต บุรีรัมย์ พิษณุโลก สุพรรณบุรี ลำปาง และปัตตานี เป็นต้น เพราะจังหวัดดังกล่าวจะมีโบราณสถานต่างๆ และประวัติศาสตร์ความเป็นมาที่ยาวนาน หรือมีแร่ธาตุทรัพยากรธรรมชาติต่างๆ เป็นจำนวนมาก จึงไม่ควรให้คนต่างชาติเข้ามามีกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ต่างๆ ในจังหวัดดังกล่าว และควรอนุรักษ์พื้นที่ในจังหวัดดังกล่าวไว้ให้เฉพาะคนไทยเท่านั้น แต่ก็ควรเปิดโอกาสให้ชาวต่างประเทศได้เข้าไปเยี่ยมชมและพักค้างคืนในจังหวัดเหล่านี้ได้ในช่วงเวลาของการท่องเที่ยวเท่านั้น
(6) ประธานคณะกรรมการกลุ่มจังหวัดต่างๆ จะต้องเป็นกรรมการในคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดแห่งชาติด้วย ซึ่งได้เขียนไว้ในรูปที่ 3เพื่อแสดงถึงการกระจายอำนาจการบริหารและการปกครองในรูปแบบกลุ่มจังหวัดต่างๆ (Provincial Clusters) ขอให้ดูตัวอย่างการจัดองค์การปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดที่ 1 ซึ่งมี 7จังหวัด ได้แก่ ชุมพร ระนอง สุราษฎร์ธานี พังงา นครศรีธรรมราช ภูเก็ต และกระบี่ในรูปที่ 5
รูปที่ 5 ตัวอย่างโครงสร้างคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดแห่งชาติ
(7) ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัดมาจากการแต่งตั้ง โดยคัดเลือกจากข้าราชการจากทุกกระทรวงทบวงกรมที่มีคุณสมบัติตามที่กำหนด เนื่องจากข้าราชการที่ไม่ได้อยู่ในกระทรวงมหาดไทยแต่มีความรู้ และมีความสามารถในกระทรวงต่างๆ มีอยู่เป็นจำนวนมาก เช่น แพทย์ วิศวกร ทหาร ตำรวจ นักบัญชี นักการเงิน การคลัง นักการทูต และนิติกร เป็นต้น
บุคลากรที่กล่าวมาไม่เพียงมีความรู้ความสามารถเท่านั้น แต่ยังมีคุณสมบัติสมควรได้รับการคัดเลือกให้ทำหน้าที่เป็นผู้ว่าราชการจังหวัดได้เช่นเดียวกับข้าราชการฝ่ายปกครองที่จบรัฐศาสตร์
(8) นอกจากนี้ในจังหวัดที่มีชายแดนติดกับประเทศเพื่อนบ้าน ควรเพิ่มตำแหน่งรองผู้ว่าราชการจังหวัดฝ่ายทหาร (ควรได้รับการคัดเลือกจากข้าราชการทหารหรือบุคคลที่มีประสบการณ์ในการรับราชการทหาร) และรองผู้ว่าราชการจังหวัดฝ่ายต่างประเทศ (ควรได้รับการคัดเลือกจากข้าราชการกระทรวงการต่างประเทศ หรือจากสถาบันการศึกษาที่ได้มาตรฐานต่างๆ หรือจากบุคคลที่มีประสบการณ์ด้านการต่างประเทศ) หรือในจังหวัดที่อยู่พื้นที่เศรษฐกิจพิเศษ ก็ควรเพิ่มตำแหน่งรองผู้ว่าราชการจังหวัดฝ่ายเศรษฐกิจ (ควรได้รับการคัดเลือกจากข้าราชการ หรือจากบุคคลที่มีประสบการณ์ด้านธุรกิจการค้าต่างๆ) เป็นต้น
(9) หน่วยงานด้านรักษาความปลอดภัย คือ ตำรวจ จะต้องกระจายอำนาจการปฏิบัติงานและการบริหาร รวมทั้งต้องจัดองค์กรให้สอดคล้องกับรูปแบบการบริหารราชการและการปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัดด้วย โดยจัดแบ่งเป็น 3 ระดับ คือ ระดับสถานีตำรวจรับผิดชอบในเขตพื้นที่อำเภอ, ระดับกองกำกับการรับผิดชอบในพื้นที่จังหวัด โดยมีผู้กำกับการตำรวจจังหวัด (ชั้นยศไม่เกินพันตำรวจเอก) เป็นผู้บังคับบัญชา และระดับกองบังคับการมีหน้าที่รับผิดชอบด้านวิชาการ ด้านบุคลากร ด้านอุปกรณ์เครื่องมือ ด้านนิติวิทยาศาสตร์ และให้การสนับสนุนการปฏิบัติหน้าที่ของตำรวจในพื้นที่กลุ่มจังหวัด โดยมีหัวหน้าสำนักงานตำรวจกลุ่มจังหวัด (เป็นตำรวจหรือพลเรือนก็ได้) และมีสายการบังคับบัญชาขึ้นตรงต่อคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัด สำหรับหน่วยงานส่วนกลางให้ทำหน้าที่ในด้านวิชาการ บริหารทรัพยากรมนุษย์ การศึกษา การจัดหา และการสนับสนุนการปฏิบัติงานแก่หน่วยงานตำรวจในพื้นที่ และที่สำคัญคือ หัวหน้าหน่วยงานส่วนกลางไม่ควรมียศแบบทหารอีกต่อไป
(10) หน่วยงานด้านการสืบสวนคดีต่างๆ ควรแยกงานสืบสวนออกจากตำรวจ และให้จัดตั้งขึ้นเป็นหน่วยงานใหม่ บุคลากรในหน่วยงานนี้ควรเป็นข้าราชการพลเรือน โดยใช้ระเบียบและกฎเกณฑ์ต่างๆ ของสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) เป็นหลัก ที่สำคัญจะต้องไม่มีการจัดชั้นยศแบบทหารหรือตำรวจในหน่วยงานนี้ และควรจัดองค์กรนี้ให้สอดคล้องกับรูปแบบการบริหารราชการและการปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัด โดยให้สายการบังคับบัญชาขึ้นต่อคณะกรรมการบริหารและปกครองพื้นที่กลุ่มจังหวัด
(11) หน่วยงานด้านความมั่นคงซึ่งได้แก่ ทหาร จะต้องจัดหน่วยระดับกองพล (โดยจัดจากทหารราบ ม้า หรือรบพิเศษ หรือทหารเรือ หรือจัดผสมจากทหารเหล่าต่างๆ อย่างใดอย่างหนึ่ง โดยขึ้นกับสภาพภูมิประเทศ และสถานการณ์โดยรอบ) ในพื้นที่แต่ละกลุ่มจังหวัด อย่างน้อย 1 กองพล เพื่อรับผิดชอบงานด้านความมั่นคงและภัยคุกคามต่างๆ และเป็นกำลังสนับสนุนให้แก่ส่วนราชการอื่นในพื้นที่ของกลุ่มจังหวัด
(12) การย้ายข้ามกลุ่มจังหวัดของข้าราชการจะต้องได้รับความยินยอมจากกลุ่มจังหวัดต้นทาง กลุ่มจังหวัดปลายทาง และหน่วยงานต้นสังกัด
(13) กำหนดให้ประธานและรองคณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัด มีฐานะเทียบเท่ารัฐมนตรีและรัฐมนตรีช่วย ก็เพื่อให้ประธานคณะกรรมการบริหารกลุ่มจังหวัดทุกกลุ่มสามารถเข้าร่วมประชุมกับคณะรัฐมนตรี (ซึ่งอาจเรียก คณะรัฐมนตรีทั้งหมดนี้ว่า Super Cabinet) และรายงานเหตุการณ์ รวมทั้งผลการปฏิบัติงานที่เป็นเรื่องสำคัญต่างๆให้คณะรัฐมนตรีร่วมกันกันพิจารณาหาแนวทางการแก้ไขปัญหาต่างๆ ในพื้นที่กลุ่มจังหวัดได้ทันเวลา และมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น
5. สรุปความคิดเกี่ยวกับการปฏิรูปการปกครองและการบริหารราชการส่วนภูมิภาค
ขอถามทุกท่านว่า จะดีกว่าไหม ถ้าประเทศไทยจะมีจังหวัดที่เป็นศูนย์กลางการบริหารและการปกครองที่มีความเจริญใกล้เคียงกับกรุงเทพฯ จำนวน 12-15จังหวัด, มีมหาวิทยาลัยที่ได้มาตรฐานเท่ากับจุฬาฯ, มหิดล และระดับโลกประมาณ 20-30แห่ง, มีกลุ่มจังหวัดที่เป็นศูนย์อุตสาหกรรมการผลิตรถยนต์ที่ครบวงจร, มีกลุ่มจังหวัดที่เป็นศูนย์อุตสาหกรรมการผลิตสินค้าเครื่องไฟฟ้าและไอที, มีจังหวัดที่มีสนามบินและท่าเรือที่ได้มาตรฐานระดับโลก และมีศูนย์กลางการค้าสินค้าเกษตรและอุตสาหกรรมระดับโลก เป็นต้น
ความคิดเห็นที่นำเสนอข้างต้นเปรียบเสมือนกับโครงร่างหรือแบบร่างของการปฏิรูปการปกครองและการบริหารราชการเท่านั้น และแม้จะเป็นเพียงโครงร่างที่มาจากความคิดเห็นและความต้องการในการปฏิรูป แต่ถ้านำเอาโครงร่างที่นำเสนอในบทความนี้มาพัฒนาจนสามารถปฏิบัติได้จริงผู้เขียนก็เชื่อว่า ผลที่เกิดขึ้นจากการนำโครงร่างดังกล่าวมาปฏิบัติ จะกลายเป็นพลังผลักดันให้ประเทศไทยของเราเจริญก้าวหน้าและมีความมั่นคงไม่แพ้ประเทศใดในโลกอย่างแน่นอน
ท้ายบทความ
1. ข้อความที่มีเส้นขีดใต้ข้อความ คือ ข้อความที่มีการแก้ไข หรือเขียนเพิ่มเติมขึ้นมาใหม่
2. บทความตอนแรก จะเป็นการแก้ไขปรับปรุงบทความเดิม “แผ่นดินของไทยปัญหาของคนไทย (3) : เรื่องการปฏิรูประบบราชการ”
3. เมื่อวันที่ 5 มีนาคม 2561 ผู้เขียนได้เดินทางไปที่จังหวัดอุดรธานี เพื่อบรรยายเรื่อง การปฏิรูปท้องถิ่นไทย ให้ผู้บริหารสมาชิกสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และภาคประชาชน ในพื้นที่ภาคอีสานตอนบน ได้รับฟัง ในงานสัมมนาเรื่อง “ปฏิรูปท้องถิ่นไทย ประชาชนอยากได้อะไร” จัดโดยคณะอนุกรรมาธิการด้านการมีส่วนร่วมและการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป คณะกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น สภานิติบัญญัติแห่งชาติในรูปที่ 6
รูปที่ 6 ผู้เขียนกับผู้เข้าร่วมรับฟังการบรรยาย
ในรูป ผู้เขียนเป็นคนที่ 9 จากซ้ายมือ ขณะถ่ายรูปกับผู้บริหารและสมาชิกสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในพื้นที่ภาคอีสานตอนบน
4. ถ้าท่านต้องการส่งความคิดเห็นใดๆ กรุณาส่งมาที่ udomdee@gmail.com
