หนึ่งความคิด
สุรวิชช์ วีรวรรณ
เมื่อปลายสัปดาห์ที่ผ่านมา ศาลรัฐธรรมนูญมีมติเอกฉันท์วินิจฉัยว่า ร่างพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตพ.ศ....มาตรา 185 ในส่วนเกี่ยวข้องกับลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 11(1) และ (18)มิให้นำมาใช้บังคับ ไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
ภายหลังสนช.32คนยื่นให้ตีความว่า มาตรา 185 ที่บัญญัติว่าให้ประธานและกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันก่อนที่ พ.ร.บ.นี้ใช้บังคับ ยังคงอยู่ในตำแหน่งต่อไปจนครบวาระ ตามที่กำหนดไว้ในพ.ร.บ.ว่าด้วย ป.ป.ช. พ.ศ.2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม หรือพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 19 เว้นแต่กรณีตามมาตรา 19 (3) ในส่วนที่เกี่ยวกับการขาดคุณสมบัติ ตามมาตรา 9 และลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 11 (1) และ (18) มิให้นำมาใช้บังคับ มีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่
ด้วยความเคารพต่อศาลรัฐธรรมนูญ แม้รัฐธรรมนูญ มาตรา 211 จะเขียนไว้ว่า คําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญให้เป็นเด็ดขาด มีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐ นั่นก็เป็นเรื่องที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องน้อมรับโดยไม่มีเงื่อนไข
แต่ในฐานะปัจเจกบุคคลมันทำให้ผมเกิดข้อสงสัยไม่น้อย เมื่อย้อนกลับไปถึงการเรียนในชั้นประถมศึกษาที่ครูจะสอนเสมอมาว่า บทบัญญัติ ข้อบังคับ หรือกฎหมายใดจะขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้
และมาตรา 5 วรรคแรกก็บัญญัติไว้ว่า รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับ หรือการกระทําใด ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติหรือการกระทํานั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้
ผมจะลองไล่เรียงตามความเข้าใจและความรู้อันน้อยนิดนะครับหากความเข้าใจตรงไหนของ ผมคลาดเคลื่อนก็ได้โปรดอธิบายเป็นวิทยาทานเพื่อให้ผมเกิดความรู้ที่กระจ่างชัดด้วย
รัฐธรรมนูญ มาตรา 216 บัญญัติไว้ชัดเจนว่า นอกจากคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามตามที่บัญญัติไว้เป็นการเฉพาะในส่วนที่ว่าด้วยองค์กรอิสระแต่ละองค์กรแล้ว ผู้ดํารงตําแหน่งในองค์กรอิสระต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามทั่วไปดังต่อไปนี้ด้วย (3) ไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 202
มาตรา202 (4) เป็นหรือเคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ข้าราชการการเมือง หรือสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นในระยะสิบปีก่อนเข้ารับการคัดเลือกหรือสรรหา
และมาตรา 9และมาตรา 11 ของร่างพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตพ.ศ....ก็ได้บัญญัติคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามไว้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นเรื่องที่ถูกต้องแล้ว
มาตรา 9 คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ประกอบด้วย กรรมการจำนวนเก้าคน ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามคำแนะนำของวุฒิสภาจากผู้ซึ่งได้รับการสรรหาโดยคณะกรรมการสรรหา ผู้ซึ่งได้รับการสรรหา ต้องเป็นผู้มีความรู้ ความเชี่ยวชาญ และประสบการณ์ด้าน กฎหมาย บัญชี เศรษฐศาสตร์ การบริหารราชการแผ่นดิน หรือการอื่นใดอันเป็นประโยชน์ต่อการ ป้องกันและปราบปรามการทุจริต และต้องมีคุณสมบัติอย่างหนึ่งอย่างใด ดังต่อไปนี้ด้วย
(1) รับราชการหรือเคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดีผู้พิพากษา อธิบดี ศาลปกครองชั้นต้น ตุลาการพระธรรมนูญหัวหน้าศาลทหารกลาง หรืออธิบดีอัยการมาแล้วไม่น้อยกว่าห้าปี
(2) รับราชการหรือเคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดีหรือหัวหน้า ส่วนราชการที่เทียบเท่ามาแล้วไม่น้อยกว่าห้าปี
(3) เป็นหรือเคยเป็นผู้ดำรงตำแหน่งผู้บริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงาน อื่นของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจมาแล้วไม่น้อยกว่าห้าปี
(4) ดำรงตำแหน่งหรือเคยดำรงตำแหน่งศาสตราจารย์ของมหาวิทยาลัยในประเทศไทย มาแล้วไม่น้อยกว่าห้าปี และยังมีผลงานทางวิชาการเป็นที่ประจักษ์
(5) เป็นหรือเคยเป็นผู้ประกอบวิชาชีพที่มีกฎหมายรับรองการประกอบวิชาชีพโดย ประกอบวิชาชีพอย่างสม่ำเสมอและต่อเนื่องมาเป็นเวลาไม่น้อยกว่ายี่สิบปีนับถึงวันที่ได้รับการเสนอชื่อ และได้รับการรับรองการประกอบวิชาชีพจากองค์กรวิชาชีพนั้น
(6) เป็นผู้มีความรู้ความชำนาญและประสบการณ์ทางด้านการบริหาร การเงิน การคลัง การบัญชี หรือการบริหารกิจการวิสาหกิจในระดับไม่ต่ำกว่าผู้บริหารระดับสูงของบริษัท มหาชนจำกัดมาแล้วไม่น้อยกว่าสิบปี
(7) เคยเป็นผู้ดำรงตำแหน่งตาม (1) (2) (3) (4) หรือ (6) รวมกันไม่น้อยกว่าสิบปี การนับระยะเวลาตามวรรคสอง ให้นับถึงวันที่ได้รับการเสนอชื่อหรือวันสมัครเข้ารับ การสรรหา แล้วแต่กรณี
มาตรา 11 กรรมการ ต้องไม่มีลักษณะต้องห้าม ดังต่อไปนี้
(1) เป็นหรือเคยเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญหรือผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระใด
(18) เป็นหรือเคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ข้าราชการการเมือง หรือสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นในระยะสิบปีก่อนเข้ารับการสรรหา
หากเราพิจารณาคุณสมบัติของคณะกรรมการปปช.ทั้ง 9คนจะพบว่า มีคุณสมบัติขัดรัฐธรรมนูญต้องพ้นจากตำแหน่งถึง 7 คน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง พล.ต.อ.วัชรพล ประสารราชกิจ ประธานปปช.นั้นเพิ่งพ้นตำแหน่งรองเลขาธิการนายกรัฐมนตรีมาไม่นาน
แต่มาตรา 185 ของพรบ.นี้กลับบัญญัติว่า “ให้ประธาน ป.ป.ช.และกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันก่อนวันที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับ ยังคงอยู่ในตำแหน่งต่อไปจนกว่าจะครบวาระตามที่กำหนดใน พ.ร.ป.ว่าด้วย ป.ป.ช.พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติมหรือพ้นจากตำแหน่งตาม มาตรา 19 เว้นแต่กรณีตาม มาตรา 19 (3) ในส่วนที่เกี่ยวกับการขาดคุณสมบัติตาม มาตรา 9 และลักษณะต้องห้ามตาม มาตรา 11 (1) และ (18) มิให้นำมาใช้บังคับ”
ซึ่งการยกเว้นคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามดังกล่าวไม่ใช่เพียงยกเว้นคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามตามร่างพ.ร.ป.เท่านั้น แต่ยังยกเว้นคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ด้วย
ทั้งนี้ เพราะมาตรา 9 ของร่างพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตพ.ศ....มาจากมาตรา 232 ของรัฐธรรมนูญ 2560 และมาตรา 11(1)และ(18)ก็คือคุณสมบัติขององค์กรอิสระที่เขียนไว้ในมาตรา202ของรัฐธรรมนูญ (1) เป็นหรือเคยเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญหรือผู้ดํารงตําแหน่งในองค์กรอิสระใด และ(4) เป็นหรือเคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ข้าราชการการเมือง หรือสมาชิก สภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นในระยะสิบปีก่อนเข้ารับการคัดเลือกหรือสรรหา
ดังนั้น การเขียนร่างพ.ร.ป.ให้งดเว้นคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามตามมาตรา9และมาตรา11(1)และ(18) ก็คือการให้งดเว้นคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญนั่นเอง
อย่างที่กล่าวไว้ข้างต้นถ้าเราร่ำเรียนวิชากฎหมายกันมาแม้แต่ขั้นพื้นฐานในระดับประถมเราจะถูกสอนว่า กฎหมายลูกขัดกับกฎหมายแม่ไม่ได้ มิพักต้องพูดว่ากฎหมายทุกฉบับจะขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้
แล้วร่างพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตพ.ศ....มีสิทธิ์พิเศษอันใดถึงขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ2560ที่ผ่านการทำประชามติและประกาศใช้แล้วได้
ถ้าจะอ้างว่า ทำได้เพราะเป็นอำนาจหน้าที่ของ สนช.ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 273
มาตรา 273 วรรคแรกบัญญัติว่า ให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดํารงตําแหน่งในองค์กรอิสระ และผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งดํารงตําแหน่งอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ยังคงอยู่ในตําแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไป และเมื่อพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องที่จัดทําขึ้นตามมาตรา 267 ใช้บังคับแล้ว การดํารงตําแหน่งต่อไปเพียงใดให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าว ในระหว่างเวลาที่ยังไม่มีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่จัดทําขึ้นตามมาตรา 267 การพ้นจากตําแหน่ง ของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดํารงตําแหน่งในองค์กรอิสระ และผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ให้เป็นไป ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายที่เกี่ยวข้อง
โอเคครับ ระหว่างที่รอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญตามาตรา267 มาตรา 273บทเฉพาะกาล บอกว่าให้อยู่ไปตามกฎหมายเก่าไปก่อน แม้มาตรา273จะเขียนว่า”การดํารงตําแหน่งต่อไปเพียงใดให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าว ” นั่นหมายถึงระยะเวลาเท่านั้นไม่ได้บอกให้เขียนให้ละเว้นคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามได้เลย ซึ่งเป็นที่รับรู้กันว่า ถ้าเราจะละเว้นรัฐธรรมนูญต้องมีบทเฉพาะกาลเขียนไว้เป็นการเฉพาะ
เมื่อดูมาตรา 267 วรรคหนึ่ง ก็คือ ให้สนช.พิจารณาเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ10ฉบับ
มาตรา 267 วรรคสอง การดําเนินการตามวรรคหนึ่ง คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจะจัดทําร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าวขึ้นใหม่หรือแก้ไขเพิ่มเติมก็ได้ ทั้งนี้ เพื่อให้สอดคล้องกับบทบัญญัติ และเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ และต้องมุ่งหมายให้มีการขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบทุกรูปแบบ และต้องทําให้แล้วเสร็จภายในสองร้อยสี่สิบวันนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ และเมื่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่เสนอตามวรรคหนึ่งเสร็จแล้ว ให้คณะกรรมการ ร่างรัฐธรรมนูญเป็นอันพ้นจากตําแหน่ง แต่ต้องไม่ช้ากว่าวันพ้นจากตําแหน่งของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ตามมาตรา 263
มาตรา 267วรรคสองเขียนไว้ชัดว่า “จัดทําร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าวขึ้นใหม่หรือแก้ไขเพิ่มเติมก็ได้ ทั้งนี้ เพื่อให้สอดคล้องกับบทบัญญัติ และเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ”
ย้ำ “ให้สอดคล้องกับบทบัญญัติ และเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ” ไม่มีตรงไหนเลยครับที่ให้เขียนให้ยกเว้นรัฐธรรมนูญได้นอกเหนือจากที่เรารู้เพราะเรียนกันมาแต่ชั้นประถมแล้วว่าบทบัญญัติของกฎหมายขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้
จะเห็นว่ารัฐธรรมนูญ มาตรา 273ให้เป็นหน้าที่ของสนช.ในการร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญก็จริงครับ แต่ไม่ได้ให้ร่างอย่างไรก็ได้ แถมกำกับไว้ว่า ต้องสอดคล้องกับบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญตามที่มาตรา267เขียนไว้ แม้มาตรา273จะเขียนไว้ว่า “การดํารงตําแหน่งต่อไปเพียงใดให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าว“การร่างก็ต้องยึดบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ประกาศใช้แล้วเป็นกรอบอยู่ดี
นี่เป็นความเห็นและความเข้าใจของผมนะครับ แม้สุดท้ายเราจะต้องน้อมรับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญก็ตาม เพราะท่านเสมือนต้องเป็นรู้กฎหมายมากกว่าคนทั่วไป
ตอนนี้ก็ได้แต่รอคำวินิจฉัยกลางและคำวินิจฉัยส่วนตนของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญแต่ละท่าน ท่านอาจมีเหตุผลที่สามารถอธิบายหลักการให้น่าเชื่อถือได้ ครูท่านใดที่สอนเด็กว่าบทบัญญัติของกฎหมายใดขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้ให้รอฟังก่อนครับ
ติดตามผู้เขียนได้ที่ https://www.facebook.com/surawich.verawan