บทความนี้ไม่เกี่ยวกับการที่อดีตนายกรัฐมนตรีจะถูกฟ้องหรือไม่ถูกฟ้องคดีแต่อย่างใด เจตนาของผู้เขียนมุ่งที่จะเสนอข้อคิดในทางวิชาการเกี่ยวกับการใช้อำนาจและการใช้ดุลพินิจในการสั่งฟ้องคดีหรือสั่งไม่ฟ้องคดีของพนักงานอัยการอันเป็นการใช้อำนาจในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ซึ่งเป็นองค์กรที่มีส่วนสำคัญอย่างยิ่งในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา เป็นองค์กรที่ทำให้ “ผู้ต้องหา” กลายเป็น “จำเลย” ในกรณีที่มีความเห็นสั่งฟ้องคดี และทำให้ “ผู้ต้องหา” กลายเป็น “ผู้บริสุทธิ์” หรือเป็น “ผู้ที่ไม่ได้กระทำความผิด” หรือ “การกระทำที่ได้กระทำนั้นไม่มีความผิด” ในกรณีมีความเห็นสั่งไม่ฟ้องผู้ต้องหานั้น
เป็นที่ทราบกันว่า ไม่มีผู้ต้องหาอยากถูกฟ้องคดีอาญาเป็นจำเลยต่อศาล และจากความกลัวของผู้ต้องหาดังกล่าว กระบวนการสั่งฟ้องคดีหรือสั่งไม่ฟ้องคดีของพนักงานอัยการจึงเป็นกระบวนการชี้ชะตาชีวิตของผู้คนในบ้านเมืองได้อย่างฉกาจฉกรรจ์ สามารถทำให้คนที่กระทำความผิดกลายเป็นผู้บริสุทธิ์ ซึ่งทำความชอกช้ำใจให้กับผู้เสียหายไปกับการสั่งไม่ฟ้องคดีได้ หรือทำให้คนที่ไม่ได้กระทำความผิดต้องกลายเป็นจำเลยได้ ซึ่งการเป็นจำเลยนั้นก็คงไม่ต่างกับการตกนรกทั้งเป็นนั่นเอง แต่ก็ทำให้ผู้เสียหายสบายใจได้ทั้งๆ ที่ยังไม่รู้ว่าจำเลยนั้นได้เป็นต้นเหตุที่ทำให้ตนเองเสียหายจริงหรือไม่
การสั่งคดีของพนักงานอัยการ นอกเหนือจากพยานหลักฐานซึ่งต้องมีข้อเท็จจริง ที่ปรากฏในสำนวนการสอบสวนแล้ว การวินิจฉัยข้อเท็จจริงเพื่อปรับเข้ากับข้อกฎหมายเพื่อใช้อำนาจในการสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีนั้น เป็นเรื่องของการ “ใช้ดุลพินิจ” ของพนักงานอัยการทั้งสิ้น การใช้ดุลพินิจนำข้อเท็จจริงเพื่อปรับเข้ากับข้อกฎหมายในการมีคำสั่งฟ้องหรือไม่ฟ้องนั้น เป็นเรื่องที่ผู้ต้องหาหรือประชาชนมีความสุ่มเสี่ยงเป็นอย่างมาก เพราะเป็นอำนาจที่ไม่มีกฎหมายควบคุมและปราศจากการตรวจสอบใดๆ ทั้งสิ้น การใช้ดุลพินิจสามารถเลือกฟังข้อเท็จจริงได้ ถ้าไม่ต้องการจะสั่งฟ้องก็ไม่เอาข้อเท็จจริงที่เป็นโทษแก่ผู้ต้องหามารับฟัง แต่ถ้าต้องการจะสั่งฟ้องก็เอาข้อเท็จจริงในส่วนที่เป็นโทษแก่ผู้ต้องหามารับฟัง และการนำข้อเท็จจริงมาปรับกับข้อกฎหมายก็สามารถใช้ดุลพินิจได้อีกเช่นกัน
เพราะประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาไม่ได้บัญญัติมาตรฐานการใช้ดุลพินิจ หรือกำหนดขอบเขตวิธีการใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการไว้ว่าควรเป็นอย่างไร ดังนั้นในกรณีที่รู้ตัวผู้กระทำผิด เมื่อพนักงานสอบสวนทำการสอบสวนเสร็จแล้ว แต่เรียกหรือจับตัวไม่ได้ พนักงานสอบสวนทำความเห็นว่าควรสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องส่งไปพร้อมสำนวนยังพนักงานอัยการ เมื่อพนักงานอัยการรับสำนวนการสอบสวนจากพนักงานสอบสวนแล้ว ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 141 บัญญัติแต่เพียงว่า “ถ้าพนักงานอัยการเห็นชอบด้วยว่าควรสั่งไม่ฟ้อง ให้ยุติการสอบสวนโดยสั่งไม่ฟ้อง และให้แจ้งคำสั่งนี้ให้พนักงานสอบสวนทราบ
ถ้าพนักงานอัยการเห็นว่าควรสอบสวนต่อไปก็ให้สั่งพนักงานสอบสวนปฏิบัติเช่นนั้น
ถ้าพนักงานอัยการเห็นว่าควรสั่งฟ้องก็ให้จัดการอย่างหนึ่งอย่างใด เพื่อให้ได้ตัวผู้ต้องหามา ถ้าผู้ต้องหาอยู่ต่างประเทศให้พนักงานอัยการจัดการเพื่อขอให้ส่งตัวข้ามแดนมา”
เมื่อกฎหมายมาตรา 141 ไม่ได้บัญญัติกำหนดให้ “การปฏิบัติหน้าที่” และการ “ใช้ดุลพินิจ” ในการสั่งคดีของพนักงานอัยการว่าจะต้องมีมาตรฐานและขอบเขตอย่างไร พนักงานอัยการจึงสามารถปฏิบัติหน้าที่และใช้ดุลพินิจอย่างไรก็ได้ แม้แต่การใช้ดุลพินิจตามอำเภอใจ
( ARBITRARY) ก็ย่อมกระทำได้ โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 141 ดังกล่าวนั่นเอง
การสั่งไม่ฟ้องคดีที่คนทั่วไปเรียกกันว่า “คดีหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ” เป็นกรณีศึกษาของการใช้อำนาจโดยการใช้ดุลพินิจที่หาขอบเขตและมาตรฐานที่ชัดเจนไม่ได้เป็นอย่างดี เพราะจากการให้สัมภาษณ์ของพนักงานอัยการที่ปรากฏตามสื่อ โดยผู้ให้สัมภาษณ์ปฏิเสธที่จะพูดรายละเอียดของถ้อยคำที่อดีตนายกรัฐมนตรีกล่าวปราศรัยในงานนายกรัฐมนตรีพบแท็กซี่ และในรายการนายกรัฐมนตรีคุยกับประชาชนโดยอ้างว่า หมิ่นเหม่ต่อการหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ ซึ่งไม่สมควรตอกย้ำอีก ซึ่งทั้งสองเหตุการณ์พนักงานอัยการเห็นว่า เป็นถ้อยคำที่ไม่สุภาพ ไม่สมควร ไม่เหมาะสม อาจหมิ่นเหม่ต่อการหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ ก่อให้เกิดการแตกแยกและขัดแย้งขึ้นได้ ทั้งนี้ผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีจึงมิบังควรใช้ถ้อยคำดังกล่าวปราศรัย แต่ถ้อยคำดังกล่าวยังไม่ถึงกับเป็นการหมิ่นประมาท ดูหมิ่น หรือแสดงความอาฆาตมาตรร้ายพระมหากษัตริย์
เหตุผลของการสั่งไม่ฟ้องกรณีนี้ทำให้เห็นได้ว่า ถ้อยคำที่กล่าวปราศรัยต่อประชาชนและต่อแท็กซี่ดังกล่าวเป็นเพียงถ้อยคำที่ไม่สุภาพ ไม่สมควร ไม่เหมาะสม และหมิ่นเหม่ต่อการหมิ่นพระบรมเดชานุภาพเท่านั้น ดุลพินิจในการสั่งไม่ฟ้องของพนักงานอัยการย่อมเป็นการยืนยันหรือรับรองว่าคำพูดดังกล่าว ไม่เป็นความผิดในกรณีหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ ฉะนั้นแล้วก็จะหมายความว่าประชาชนคนธรรมดาทั่วไปก็สามารถพูดหรือกล่าวเช่นเดียวกันได้กระนั้นหรือ เพราะกรณีดังกล่าวไม่เป็นความผิดเสียแล้วตามดุลพินิจของพนักงานอัยการ
การที่พนักงานอัยการไม่สามารถกล่าวข้อความในการแถลงข่าวโดยอ้างว่า ข้อความดังกล่าวหมิ่นเหม่ต่อการหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ ก็แสดงว่าข้อความดังกล่าวมีความก้ำกึ่งว่าจะเป็นความผิดหรือไม่ การที่ข้อเท็จจริงในคดีมีความก้ำกึ่งระหว่างความผิดกับความไม่ผิด เมื่อไม่มีกฎหมายควบคุมขอบเขตและมาตรฐานการใช้ดุลพินิจไว้ พนักงานอัยการจึงใช้ดุลพินิจอย่างไรก็ได้ ทั้งไม่มีอำนาจใดมาตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการได้ เนื่องจากกระบวนการสั่งฟ้อง หรือสั่งไม่ฟ้องคดีของพนักงานอัยการเป็นกระบวนการที่เป็นความลับของทางราชการ เพราะต้องเก็บสำนวนไว้เป็นความลับแล้ว การใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการจึงกลายเป็นช่องโหว่ที่ทำให้มีปัจจัยอื่นเข้ามาแทรกแซงได้โดยง่ายและไร้ซึ่งการตรวจสอบโดยสิ้นเชิง ไม่ว่าจะเป็นผู้ต้องหา หรือผู้เสียหายหรือประชาชนผู้มีส่วนได้เสียอื่นใดก็ไม่สามารถตรวจสอบกระบวนการสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีของพนักงานอัยการได้ แม้แต่การใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบหรือโดยทุจริตก็ไม่อาจทำการตรวจสอบได้ เพราะทุกอย่างเป็นความลับของทางราชการ ผู้ที่เกี่ยวข้องจะทราบได้ก็แต่ผลของคำสั่งฟ้อง หรือสั่งไม่ฟ้องที่ได้ทำเสร็จแล้วเท่านั้น
และข่าวจากสื่อมวลชนในกรณีที่มีบุคคลนำธงเฉลิมพระเกียรติ และนำแผ่นป้ายกระดาษคาดศีรษะมีข้อความว่า “เรารักทักษิณ” มาแจกให้ประชาชนกลุ่มคาราวานคนจนใช้โบกต้อนรับอดีตนายกรัฐมนตรีในการเดินทางกลับเข้ากรุงเทพมหานคร ภายหลังได้มีการประกาศยุบสภาฯไปแล้วนั้น (ข่าวจากหนังสือพิมพ์) พนักงานอัยการสั่งไม่ฟ้อง เพราะหลักฐานฟังไม่ได้ว่าผู้ต้องหาเป็นผู้ใช้ให้มีการกระทำดังกล่าว ดุลพินิจในการสั่งไม่ฟ้องของพนักงานอัยการในกรณีนี้แสดงให้เห็นได้ว่า ตั้งอยู่บนฐานของการที่พนักงานอัยการได้ยอมรับว่า พฤติกรรมที่เกิดขึ้นนั้นเป็นการหมิ่นพระบรมเดชานุภาพจริง แต่ไม่มีหลักฐานการเป็นผู้ใช้ให้มีการกระทำดังกล่าว จึงสั่งไม่ฟ้องคดีแต่ข้อเท็จจริงที่ตัวบุคคลเข้าไปอยู่ในเหตุการณ์การกระทำของกลุ่มบุคคลดังกล่าว มีข้อเท็จจริงของการยอมรับและเห็นด้วยกับการกระทำดังกล่าว หรือมีข้อเท็จจริงของการเข้าไปร่วมในการกระทำดังกล่าวด้วยอย่างไรหรือไม่ เพราะข้อเท็จจริงดังกล่าวย่อมเป็นการกระทำที่แตกต่างกับการเป็นผู้ใช้ พนักงานอัยการได้ใช้ดุลพินิจพิจารณาเกี่ยวกับข้อเท็จจริงดังกล่าวด้วยหรือไม่ การเป็นผู้ใช้ การเป็นตัวการและการเป็นผู้สนับสนุนย่อมมีข้อเท็จจริงที่แตกต่างกัน และการเข้าไปอยู่ในเหตุการณ์แต่เห็นว่าไม่มีหลักฐานการเป็นผู้ใช้แล้ว ในคดีอื่นที่ผู้ใช้ไม่ได้อยู่ในเหตุการณ์การกระทำความผิดเลย และแม้แต่ยังไม่มีการกระทำความผิดเกิดขึ้น แต่พนักงานอัยการก็สั่งฟ้องคดีได้เช่นคดีใช้จ้างวานให้ฆ่าผู้อื่น การมีพยานหลักฐานโดยมีคำพูดหรือคำให้การของพยานอื่นกับการมีหลักฐานโดยการเข้าไปอยู่ในเหตุการณ์เสียเอง ข้อเท็จจริงในลักษณะของพยานย่อมแตกต่างกันอย่างมาก
การใช้ดุลพินิจในกรณีนี้ จึงชี้ให้เห็นได้ว่าการหยิบยกเอาข้อเท็จจริงขึ้นมาเพื่อพิจารณาสั่งคดีจึงไม่มีมาตรฐานและหลักเกณฑ์ที่แน่นอนขึ้นอยู่กับความพอใจเท่านั้น ไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายควบคุมการปฏิบัติหน้าที่หรือการใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการในกรณีเช่นนี้เลย และเป็นการใช้อำนาจที่ปลอดจากการตรวจสอบใดๆ ทั้งสิ้น เพราะทุกอย่างเป็นเรื่องความลับของการสอบสวนทั้งสิ้น (การตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่และตรวจสอบการใช้ดุลพินิจโดยกฎหมายและโดยอำนาจของประชาชน ต่างกับหลักการคานอำนาจที่จะต้องส่งความเห็นของพนักงานอัยการไปยังผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ) การใช้อำนาจในการปฏิบัติหน้าที่รวมทั้งการใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการซึ่งเป็นการใช้อำนาจในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา จึงเป็นการใช้อำนาจโดยปราศจากซึ่งกฎหมายควบคุมการใช้อำนาจและปราศจากซึ่งการตรวจสอบใดๆ ซึ่งเปิดช่องให้มีการปฏิบัติหน้าที่และใช้ดุลพินิจได้ตามอำเภอใจนั้น จึงไม่อาจกล่าวได้ว่าการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวของพนักงานอัยการนั้น เป็นการปฏิบัติหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา แต่อย่างใด (CRIMINAL PROCEDURE WITHOUT DUE PROCESS OF LAW)
การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลมีกฎหมายบัญญัติควบคุมการปฏิบัติหน้าที่และการใช้ดุลพินิจของศาลไว้โดยชัดแจ้ง ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 226 บัญญัติควบคุมการปฏิบัติหน้าที่และดุลพินิจในการพิจารณาพยานหลักฐานที่จะนำมารับฟังเป็นพยานหลักฐาน เพื่อพิสูจน์ว่าจำเลยมีผิดหรือบริสุทธิ์ และมาตรา 227 ควบคุมการปฏิบัติหน้าที่และการใช้ดุลพินิจพิจารณาพยานหลักฐานด้วยการชั่งน้ำหนักพยานหลักฐานทั้งหมด จะใช้พยานหลักฐานเฉพาะส่วนใดส่วนหนึ่งเพื่อเอื้อประโยชน์แก่ฝ่ายใดหาได้ไม่ และห้ามการปฏิบัติหน้าที่และการใช้ดุลพินิจพิพากษาลงโทษจำเลยจนกว่าจะแน่ใจว่ามีการกระทำผิดจริงและจำเลยเป็นผู้กระทำความผิดนั้น และเมื่อมีความสงสัยตามสมควรว่าจำเลยกระทำความผิดหรือไม่ ให้ยกประโยชน์แห่งความสงสัยนั้นให้จำเลย คือจะลงโทษจำเลยไม่ได้ การที่ศาลจะพิจารณาพิพากษาคดีเพื่อให้เป็นคุณแก่จำเลยได้นั้นจะต้องมีกฎหมายมารองรับการปฏิบัติหน้าที่และการใช้ดุลพินิจของศาลดังกล่าว และในกรณีที่ข้อเท็จจริงมีความก้ำกึ่งกันว่าจะลงโทษจำเลยหรือไม่ ก็มีกฎหมายบัญญัติกำหนดไว้ว่า ถ้ามีเหตุอันควรสงสัยตามสมควรก็ให้ศาลยกประโยชน์แห่งความสงสัยให้เป็นผลดีแก่จำเลยได้ การที่กฎหมายบัญญัติให้ศาลปฏิบัติหน้าที่หรือใช้ดุลพินิจให้ยกประโยชน์แห่งความสงสัยให้เป็นผลดีแก่จำเลยนั้น ก็เพราะ การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลนั้นได้ถูกตรวจสอบแล้วโดยคู่ความ คือ พนักงานอัยการ หรือผู้เสียหาย (กรณีที่ผู้เสียหายฟ้องคดีเอง) และจำเลย เพราะคู่ความได้อยู่ต่อหน้าศาลในการพิจารณาคดีมาโดยตลอดย่อมต้องรู้ข้อเท็จจริงในคดีเป็นอย่างดี กฎหมายจึงบัญญัติให้อำนาจศาลที่จะปฏิบัติหน้าที่หรือใช้ดุลพินิจที่จะก่อให้เกิดประโยชน์แก่ฝ่ายจำเลยได้ในกรณีที่ข้อเท็จจริงมีความก้ำกึ่งกันและเป็นที่น่าสงสัยว่าจำเลยเป็นผู้กระทำความผิดหรือไม่
ส่วนการใช้อำนาจในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาในการพิจารณาการสั่งคดีของพนักงานอัยการนั้น เป็นการปฏิบัติหน้าที่และการใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการเพียงฝ่ายเดียวโดยแท้ มิได้มีการกระทำโดยเปิดเผยต่อหน้าผู้กล่าวหาและผู้ถูกกล่าวหาแต่อย่างใด ทั้งไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายที่กำหนดให้พนักงานอัยการจะต้องทำอย่างไรในการใช้อำนาจสั่งฟ้องคดีหรือสั่งไม่ฟ้องคดีของพนักงานอัยการ ไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายบัญญัติให้พนักงานอัยการใช้ดุลพินิจยกประโยชน์แห่งความสงสัยให้แก่ผู้ต้องหาที่จะสั่งไม่ฟ้องคดีได้เลย แต่ก็ไม่มีกฎหมายบัญญัติห้ามพนักงานอัยการไว้แต่อย่างใดไม่ พนักงานอัยการจึงสามารถใช้ความรู้สึกของตนเองสั่งคดีได้ตามอำเภอใจ เพราะเป็นการใช้อำนาจพิจารณาเพียงฝ่ายเดียว ปราศจากการควบคุมโดยบทบัญญัติของกฎหมาย ปราศจากการตรวจสอบจากผู้ที่เกี่ยวข้อง ดังนั้นเมื่อข้อเท็จจริงในคดีจะมีปัญหาความก้ำกึ่งว่าการกระทำของผู้ต้องหาจะเป็นความผิดหรือไม่ก็ตาม หรือข้อเท็จจริงในคดีจะไม่มีปัญหาความก้ำกึ่งของการกระทำความผิดของผู้ต้องหาก็ตาม พนักงานอัยการก็มีอำนาจที่จะสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีได้ทั้งสิ้น ดังนั้นการกระทำที่ฟังว่าเป็นการหมิ่นเหม่ต่อการหมิ่นพระบรมเดชานุภาพแล้วพนักงานอัยการก็ยังมีอำนาจในการใช้ดุลพินิจสั่งไม่ฟ้องคดีได้ตามความต้องการของพนักงานอัยการ
ความผิดต่อองค์พระมหากษัตริย์ มาตรา 112 ไม่ได้บัญญัติไว้ในกฎหมายอาญาลักษณะความผิดเกี่ยวกับเสรีภาพและชื่อเสียงหรือลหุโทษ แต่เป็นความผิดที่บัญญัติไว้ในหมวด 1 ลักษณะ 1 คือความผิดเกี่ยวกับความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร อันเป็นลำดับแห่งความผิดที่มีความสำคัญสูงสุดในหมวดความผิดเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐ ความผิดเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐเป็นเรื่องสำคัญสูงสุดของประชาชนที่จะทำให้ประเทศชาติเกิดความสงบสุขและเจริญรุ่งเรือง ถ้าปราศจากซึ่งความมั่นคงของรัฐแล้วบ้านเมืองก็ไม่สงบสุขและเจริญรุ่งเรืองดังที่เป็นอยู่ในขณะนี้ ความมั่นคงของประเทศชาติ จึงไม่ใช่เรื่องส่วนตัวแต่มีผลกระทบต่อประชาชนโดยรวม การหมิ่นประมาทและดูหมิ่นตามมาตรา 112 เป็นความผิดเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐจึงเป็นเรื่องกระทบต่อประชาชนโดยรวม จึงไม่อาจจะนำเอาการกระทำหมิ่นประมาทหรือดูหมิ่นบุคคลธรรมดามาปรับใช้กับกรณีนี้ได้เลย แต่ถ้ามีการเอาการกระทำหมิ่นประมาทหรือดูหมิ่นบุคคลธรรมดามาใช้กับกรณีนี้ จึงน่าจะเกิดความบกพร่องในการใช้ดุลพินิจได้ และถ้าข้อเท็จจริงปรากฏตามที่มีข่าวว่า มีการใช้ถ้อยคำที่ไม่สุภาพ ไม่สมควร ไม่เหมาะสมซึ่งถึงขั้นอาจหมิ่นเหม่ต่อการหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ ก่อให้เกิดความแตกแยกและขัดแย้งขึ้นได้ ซึ่งคนที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีไม่ควรนำมาปราศรัยนั้น ก็นับว่าเป็นการกระทำที่เกี่ยวกับความมั่นคงแห่งรัฐแล้ว หรือการกระทำใดๆ ที่มีลักษณะเป็นการดูหมิ่น ซึ่งทำให้เป็นที่เสื่อมเสียแห่งพระบารมีหรือมีลักษณะเป็นการลดคุณค่าแห่งสถาบันลงแล้ว การกระทำนั้นก็น่าจะเข้าข่ายของความผิดต่อความมั่นคงของรัฐตามมาตรา 112 ด้วยเช่นกัน การที่พนักงานอัยการสามารถใช้อำนาจและดุลพินิจโดยปราศจากการควบคุมโดยกฎหมาย และปลอดจากการตรวจสอบใดๆ เพราะทุกอย่างเป็นความลับในสำนวนนั้น การใช้อำนาจของพนักงานอัยการย่อมมีผลกระทบต่อความมั่นคงแห่งราชอาณาจักรอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
องค์กรอัยการเป็นองค์กรที่เป็นฟันเฟืองสำคัญของการขับเคลื่อนกระบวนการยุติธรรมให้ลื่นไหลไปด้วยความยุติธรรม อันเป็นองค์กรที่ควรจะรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงของประเทศชาติได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่กลับไม่มีกฎหมายมากำหนดทิศทางขอบเขตในการปฏิบัติหน้าที่และดุลพินิจของพนักงานอัยการเลย แม้แต่อำนาจในการที่พนักงานอัยการจะต้องตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานสอบสวนก่อนฟ้องคดีต่อศาล ก็ไม่มีกฎหมายบัญญัติให้พนักงานอัยการต้องทำการตรวจสอบแต่อย่างใด ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 120 บัญญัติแต่เพียงว่า “ห้ามมิให้พนักงานอัยการยื่นฟ้องคดีใดต่อศาลโดยมิได้มีการสอบสวนในความผิดนั้นก่อน” ดังนั้นคดีที่มีการสอบสวนแล้ว ไม่ว่าจะการสอบสวนจะชอบหรือไม่ หรือพนักงานสอบสวนจะมีอำนาจการสอบสวนหรือไม่ ขอเพียงแต่มีการสอบสวนแล้วเท่านั้น พนักงานอัยการก็ฟ้องคดีได้โดยไม่ต้องทำการตรวจสอบ ในขั้นการดำเนินการของพนักงานอัยการในการสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีก็ไม่มีกฎหมายบัญญัติกำหนดขอบเขตและวิธีการไว้ เมื่อไม่มีกฎหมายกำหนดขอบเขตของการใช้อำนาจและการใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการไว้ ทั้งไม่มีกฎหมายให้อำนาจพนักงานอัยการที่จะใช้ดุลพินิจสั่งคดีให้เป็นคุณแก่ผู้ต้องหาได้เช่นเดียวกับที่กฎหมายให้อำนาจแก่ศาลแล้ว พนักงานอัยการก็ไม่ควรจะมีอำนาจใช้ดุลพินิจสั่งไม่ฟ้องในกรณีที่มีข้อเท็จจริงก้ำกึ่งได้เลย และไม่มีอำนาจใช้ดุลพินิจที่จะไม่สั่งฟ้องคดีในกรณีที่มีข้อเท็จจริงว่ามีการกระทำความผิดเกิดขึ้นแล้วได้แต่อย่างใดไม่เพราะถึงแม้พนักงานอัยการสั่งฟ้องคดีแล้ว ผู้ต้องหาก็มีสิทธิที่จะแสวงหาความยุติธรรมได้ในขั้นตอนของศาลได้โดยยื่นคำร้องขอให้ศาล ไต่สวนถึงความชอบด้วยกฎหมายในคดีที่พนักงานอัยการนำมาฟ้องได้ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 162 ซึ่งบัญญัติว่า “ถ้าฟ้องถูกต้องตามกฎหมายแล้ว ให้ศาลจัดการสั่งต่อไปนี้ (1).....(2) ในคดีพนักงานอัยการเป็นโจทก์ ไม่จำเป็นต้องไต่สวนมูลฟ้องแต่ถ้าเห็นสมควรจะสั่งให้ไต่สวนมูลฟ้องก่อนก็ได้” กฎหมายบัญญัติให้เป็นอำนาจของศาลที่จะไต่สวนหรือไม่ไต่สวนก็ได้ แต่ในเมื่อมีรัฐธรรมนูญออกใช้บังคับแล้ว อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทยและรัฐธรรมนูญมีหลักการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนเป็นพื้นฐาน ในกรณีนี้จึงควรกำหนดในรัฐธรรมนูญด้วยว่า อำนาจที่จะขอให้ศาลตรวจสอบโดยไต่สวนคดีที่พนักงานอัยการฟ้องนั้นควรเป็นสิทธิของประชาชน และเป็นหน้าที่ของศาลที่จะต้องทำการตรวจสอบให้เมื่อผู้ต้องหาร้องขอ เพราะศาลมีหน้าที่ในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยตรง การกำหนดให้สิทธิผู้ต้องหาขอให้ศาลตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย ในการฟ้องคดีของพนักงานอัยการก็คือ การให้สิทธิประชาชนได้ตรวจสอบการทำงานของกระบวนการยุติธรรมทางอาญาได้ทั้งระบบ ซึ่งก็จะมีผลทำให้ประสิทธิภาพในการดำเนินคดีอาญาของศาลและเจ้าพนักงานผู้ดำเนินคดีอาญาทั้งระบบมีความชอบด้วยกฎหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพ
องค์กรของรัฐที่เกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมทางอาญารวมทั้งสภาทนายความควรรณรงค์ให้ประชาชนหรือผู้ต้องหา ใช้สิทธิร้องขอให้ศาลไต่สวนคดีที่พนักงานอัยการฟ้องคดีทุกเรื่อง เพื่อให้ศาลได้ตรวจสอบว่าคดีที่พนักงานอัยการนำมาฟ้องนั้นมีความชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ (DUE PROCESS OF LAW หรือ WITHOUT DUE PROCESS OF LAW) อันเป็นการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของกระบวนการยุติธรรมทางอาญาได้ทั้งระบบ ซึ่งเป็นผลดีแก่ราชการแผ่นดิน และประชาชนเป็นอย่างยิ่ง เพราะเมื่อคดีที่พนักงานอัยการฟ้องมานั้นไม่มีความชอบด้วยกฎหมายแล้วก็ไม่ควรจะได้รับการพิจารณาเพื่อให้รกโรงรกศาลต่อไป ทำให้เสียเวลาและงบประมาณโดยใช่เหตุ ทั้งยังเป็นการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพให้ประชาชนได้เข้าถึงซึ่งความยุติธรรมได้โดยง่ายและรวดเร็ว อีกทั้งยังเป็นการควบคุมตรวจสอบการดำเนินคดีของเจ้าพนักงานผู้ดำเนินคดีอาญาในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาได้อย่างมีประสิทธิภาพอีกด้วย
บทสรุป
พนักงานอัยการมีอำนาจ “สั่งฟ้องคดี” และ “สั่งไม่ฟ้องคดี” กระบวนการของการพิจารณาสั่งคดีของพนักงานอัยการเป็นอำนาจไม่มีการควบคุมและตรวจสอบได้เลย เป็นการพิจารณาคดีได้เพียงฝ่ายเดียว เมื่อพนักงานอัยการ “สั่งฟ้องคดี” ผู้ต้องหาที่ถูกสั่งฟ้องคดีก็สามารถแสวงหาความยุติธรรมได้ในกระบวนการทางศาล การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลเป็นกระบวนการที่กระทำโดยเปิดเผยต่อหน้าคู่ความและสาธารณชน ทั้งนี้เพื่อให้โจทก์และจำเลยได้พิสูจน์ความผิดหรือความถูกได้ตามกระบวนการของกฎหมาย การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลไม่ใช่เป็นการควบคุม และตรวจสอบกระบวนการสั่งคดีของพนักงานอัยการแต่อย่างใดไม่ แต่เป็นภาระตามกฎหมายที่ต้องกระทำภายหลังการสั่งฟ้องคดีของพนักงานอัยการเท่านั้น
“การสั่งไม่ฟ้องคดี” ของพนักงานอัยการเป็นอำนาจที่สูงสุดและเด็ดขาด (ABSOLUTE) เป็นอำนาจการพิจารณาคดีที่ทำฝ่ายเดียวได้โดยแท้ ไม่มีกฎหมายควบคุมและปราศจากซึ่งการตรวจสอบโดยสิ้นเชิง คดีที่มีประชาชนเป็นผู้เสียหายโดยรวม ประชาชนก็ไม่สามารถตรวจสอบหรือดำเนินการใดๆ กับการใช้อำนาจ “สั่งไม่ฟ้องคดี” ในกรณีเช่นนี้ได้เลย “การสั่งไม่ฟ้องคดี” จึงเป็นอำนาจที่ยิ่งใหญ่กว่าอำนาจใดๆ ทั้งมวลในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของประเทศ
เป็นที่ทราบกันว่า ไม่มีผู้ต้องหาอยากถูกฟ้องคดีอาญาเป็นจำเลยต่อศาล และจากความกลัวของผู้ต้องหาดังกล่าว กระบวนการสั่งฟ้องคดีหรือสั่งไม่ฟ้องคดีของพนักงานอัยการจึงเป็นกระบวนการชี้ชะตาชีวิตของผู้คนในบ้านเมืองได้อย่างฉกาจฉกรรจ์ สามารถทำให้คนที่กระทำความผิดกลายเป็นผู้บริสุทธิ์ ซึ่งทำความชอกช้ำใจให้กับผู้เสียหายไปกับการสั่งไม่ฟ้องคดีได้ หรือทำให้คนที่ไม่ได้กระทำความผิดต้องกลายเป็นจำเลยได้ ซึ่งการเป็นจำเลยนั้นก็คงไม่ต่างกับการตกนรกทั้งเป็นนั่นเอง แต่ก็ทำให้ผู้เสียหายสบายใจได้ทั้งๆ ที่ยังไม่รู้ว่าจำเลยนั้นได้เป็นต้นเหตุที่ทำให้ตนเองเสียหายจริงหรือไม่
การสั่งคดีของพนักงานอัยการ นอกเหนือจากพยานหลักฐานซึ่งต้องมีข้อเท็จจริง ที่ปรากฏในสำนวนการสอบสวนแล้ว การวินิจฉัยข้อเท็จจริงเพื่อปรับเข้ากับข้อกฎหมายเพื่อใช้อำนาจในการสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีนั้น เป็นเรื่องของการ “ใช้ดุลพินิจ” ของพนักงานอัยการทั้งสิ้น การใช้ดุลพินิจนำข้อเท็จจริงเพื่อปรับเข้ากับข้อกฎหมายในการมีคำสั่งฟ้องหรือไม่ฟ้องนั้น เป็นเรื่องที่ผู้ต้องหาหรือประชาชนมีความสุ่มเสี่ยงเป็นอย่างมาก เพราะเป็นอำนาจที่ไม่มีกฎหมายควบคุมและปราศจากการตรวจสอบใดๆ ทั้งสิ้น การใช้ดุลพินิจสามารถเลือกฟังข้อเท็จจริงได้ ถ้าไม่ต้องการจะสั่งฟ้องก็ไม่เอาข้อเท็จจริงที่เป็นโทษแก่ผู้ต้องหามารับฟัง แต่ถ้าต้องการจะสั่งฟ้องก็เอาข้อเท็จจริงในส่วนที่เป็นโทษแก่ผู้ต้องหามารับฟัง และการนำข้อเท็จจริงมาปรับกับข้อกฎหมายก็สามารถใช้ดุลพินิจได้อีกเช่นกัน
เพราะประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาไม่ได้บัญญัติมาตรฐานการใช้ดุลพินิจ หรือกำหนดขอบเขตวิธีการใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการไว้ว่าควรเป็นอย่างไร ดังนั้นในกรณีที่รู้ตัวผู้กระทำผิด เมื่อพนักงานสอบสวนทำการสอบสวนเสร็จแล้ว แต่เรียกหรือจับตัวไม่ได้ พนักงานสอบสวนทำความเห็นว่าควรสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องส่งไปพร้อมสำนวนยังพนักงานอัยการ เมื่อพนักงานอัยการรับสำนวนการสอบสวนจากพนักงานสอบสวนแล้ว ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 141 บัญญัติแต่เพียงว่า “ถ้าพนักงานอัยการเห็นชอบด้วยว่าควรสั่งไม่ฟ้อง ให้ยุติการสอบสวนโดยสั่งไม่ฟ้อง และให้แจ้งคำสั่งนี้ให้พนักงานสอบสวนทราบ
ถ้าพนักงานอัยการเห็นว่าควรสอบสวนต่อไปก็ให้สั่งพนักงานสอบสวนปฏิบัติเช่นนั้น
ถ้าพนักงานอัยการเห็นว่าควรสั่งฟ้องก็ให้จัดการอย่างหนึ่งอย่างใด เพื่อให้ได้ตัวผู้ต้องหามา ถ้าผู้ต้องหาอยู่ต่างประเทศให้พนักงานอัยการจัดการเพื่อขอให้ส่งตัวข้ามแดนมา”
เมื่อกฎหมายมาตรา 141 ไม่ได้บัญญัติกำหนดให้ “การปฏิบัติหน้าที่” และการ “ใช้ดุลพินิจ” ในการสั่งคดีของพนักงานอัยการว่าจะต้องมีมาตรฐานและขอบเขตอย่างไร พนักงานอัยการจึงสามารถปฏิบัติหน้าที่และใช้ดุลพินิจอย่างไรก็ได้ แม้แต่การใช้ดุลพินิจตามอำเภอใจ
( ARBITRARY) ก็ย่อมกระทำได้ โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 141 ดังกล่าวนั่นเอง
การสั่งไม่ฟ้องคดีที่คนทั่วไปเรียกกันว่า “คดีหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ” เป็นกรณีศึกษาของการใช้อำนาจโดยการใช้ดุลพินิจที่หาขอบเขตและมาตรฐานที่ชัดเจนไม่ได้เป็นอย่างดี เพราะจากการให้สัมภาษณ์ของพนักงานอัยการที่ปรากฏตามสื่อ โดยผู้ให้สัมภาษณ์ปฏิเสธที่จะพูดรายละเอียดของถ้อยคำที่อดีตนายกรัฐมนตรีกล่าวปราศรัยในงานนายกรัฐมนตรีพบแท็กซี่ และในรายการนายกรัฐมนตรีคุยกับประชาชนโดยอ้างว่า หมิ่นเหม่ต่อการหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ ซึ่งไม่สมควรตอกย้ำอีก ซึ่งทั้งสองเหตุการณ์พนักงานอัยการเห็นว่า เป็นถ้อยคำที่ไม่สุภาพ ไม่สมควร ไม่เหมาะสม อาจหมิ่นเหม่ต่อการหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ ก่อให้เกิดการแตกแยกและขัดแย้งขึ้นได้ ทั้งนี้ผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีจึงมิบังควรใช้ถ้อยคำดังกล่าวปราศรัย แต่ถ้อยคำดังกล่าวยังไม่ถึงกับเป็นการหมิ่นประมาท ดูหมิ่น หรือแสดงความอาฆาตมาตรร้ายพระมหากษัตริย์
เหตุผลของการสั่งไม่ฟ้องกรณีนี้ทำให้เห็นได้ว่า ถ้อยคำที่กล่าวปราศรัยต่อประชาชนและต่อแท็กซี่ดังกล่าวเป็นเพียงถ้อยคำที่ไม่สุภาพ ไม่สมควร ไม่เหมาะสม และหมิ่นเหม่ต่อการหมิ่นพระบรมเดชานุภาพเท่านั้น ดุลพินิจในการสั่งไม่ฟ้องของพนักงานอัยการย่อมเป็นการยืนยันหรือรับรองว่าคำพูดดังกล่าว ไม่เป็นความผิดในกรณีหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ ฉะนั้นแล้วก็จะหมายความว่าประชาชนคนธรรมดาทั่วไปก็สามารถพูดหรือกล่าวเช่นเดียวกันได้กระนั้นหรือ เพราะกรณีดังกล่าวไม่เป็นความผิดเสียแล้วตามดุลพินิจของพนักงานอัยการ
การที่พนักงานอัยการไม่สามารถกล่าวข้อความในการแถลงข่าวโดยอ้างว่า ข้อความดังกล่าวหมิ่นเหม่ต่อการหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ ก็แสดงว่าข้อความดังกล่าวมีความก้ำกึ่งว่าจะเป็นความผิดหรือไม่ การที่ข้อเท็จจริงในคดีมีความก้ำกึ่งระหว่างความผิดกับความไม่ผิด เมื่อไม่มีกฎหมายควบคุมขอบเขตและมาตรฐานการใช้ดุลพินิจไว้ พนักงานอัยการจึงใช้ดุลพินิจอย่างไรก็ได้ ทั้งไม่มีอำนาจใดมาตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการได้ เนื่องจากกระบวนการสั่งฟ้อง หรือสั่งไม่ฟ้องคดีของพนักงานอัยการเป็นกระบวนการที่เป็นความลับของทางราชการ เพราะต้องเก็บสำนวนไว้เป็นความลับแล้ว การใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการจึงกลายเป็นช่องโหว่ที่ทำให้มีปัจจัยอื่นเข้ามาแทรกแซงได้โดยง่ายและไร้ซึ่งการตรวจสอบโดยสิ้นเชิง ไม่ว่าจะเป็นผู้ต้องหา หรือผู้เสียหายหรือประชาชนผู้มีส่วนได้เสียอื่นใดก็ไม่สามารถตรวจสอบกระบวนการสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีของพนักงานอัยการได้ แม้แต่การใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบหรือโดยทุจริตก็ไม่อาจทำการตรวจสอบได้ เพราะทุกอย่างเป็นความลับของทางราชการ ผู้ที่เกี่ยวข้องจะทราบได้ก็แต่ผลของคำสั่งฟ้อง หรือสั่งไม่ฟ้องที่ได้ทำเสร็จแล้วเท่านั้น
และข่าวจากสื่อมวลชนในกรณีที่มีบุคคลนำธงเฉลิมพระเกียรติ และนำแผ่นป้ายกระดาษคาดศีรษะมีข้อความว่า “เรารักทักษิณ” มาแจกให้ประชาชนกลุ่มคาราวานคนจนใช้โบกต้อนรับอดีตนายกรัฐมนตรีในการเดินทางกลับเข้ากรุงเทพมหานคร ภายหลังได้มีการประกาศยุบสภาฯไปแล้วนั้น (ข่าวจากหนังสือพิมพ์) พนักงานอัยการสั่งไม่ฟ้อง เพราะหลักฐานฟังไม่ได้ว่าผู้ต้องหาเป็นผู้ใช้ให้มีการกระทำดังกล่าว ดุลพินิจในการสั่งไม่ฟ้องของพนักงานอัยการในกรณีนี้แสดงให้เห็นได้ว่า ตั้งอยู่บนฐานของการที่พนักงานอัยการได้ยอมรับว่า พฤติกรรมที่เกิดขึ้นนั้นเป็นการหมิ่นพระบรมเดชานุภาพจริง แต่ไม่มีหลักฐานการเป็นผู้ใช้ให้มีการกระทำดังกล่าว จึงสั่งไม่ฟ้องคดีแต่ข้อเท็จจริงที่ตัวบุคคลเข้าไปอยู่ในเหตุการณ์การกระทำของกลุ่มบุคคลดังกล่าว มีข้อเท็จจริงของการยอมรับและเห็นด้วยกับการกระทำดังกล่าว หรือมีข้อเท็จจริงของการเข้าไปร่วมในการกระทำดังกล่าวด้วยอย่างไรหรือไม่ เพราะข้อเท็จจริงดังกล่าวย่อมเป็นการกระทำที่แตกต่างกับการเป็นผู้ใช้ พนักงานอัยการได้ใช้ดุลพินิจพิจารณาเกี่ยวกับข้อเท็จจริงดังกล่าวด้วยหรือไม่ การเป็นผู้ใช้ การเป็นตัวการและการเป็นผู้สนับสนุนย่อมมีข้อเท็จจริงที่แตกต่างกัน และการเข้าไปอยู่ในเหตุการณ์แต่เห็นว่าไม่มีหลักฐานการเป็นผู้ใช้แล้ว ในคดีอื่นที่ผู้ใช้ไม่ได้อยู่ในเหตุการณ์การกระทำความผิดเลย และแม้แต่ยังไม่มีการกระทำความผิดเกิดขึ้น แต่พนักงานอัยการก็สั่งฟ้องคดีได้เช่นคดีใช้จ้างวานให้ฆ่าผู้อื่น การมีพยานหลักฐานโดยมีคำพูดหรือคำให้การของพยานอื่นกับการมีหลักฐานโดยการเข้าไปอยู่ในเหตุการณ์เสียเอง ข้อเท็จจริงในลักษณะของพยานย่อมแตกต่างกันอย่างมาก
การใช้ดุลพินิจในกรณีนี้ จึงชี้ให้เห็นได้ว่าการหยิบยกเอาข้อเท็จจริงขึ้นมาเพื่อพิจารณาสั่งคดีจึงไม่มีมาตรฐานและหลักเกณฑ์ที่แน่นอนขึ้นอยู่กับความพอใจเท่านั้น ไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายควบคุมการปฏิบัติหน้าที่หรือการใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการในกรณีเช่นนี้เลย และเป็นการใช้อำนาจที่ปลอดจากการตรวจสอบใดๆ ทั้งสิ้น เพราะทุกอย่างเป็นเรื่องความลับของการสอบสวนทั้งสิ้น (การตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่และตรวจสอบการใช้ดุลพินิจโดยกฎหมายและโดยอำนาจของประชาชน ต่างกับหลักการคานอำนาจที่จะต้องส่งความเห็นของพนักงานอัยการไปยังผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ) การใช้อำนาจในการปฏิบัติหน้าที่รวมทั้งการใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการซึ่งเป็นการใช้อำนาจในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา จึงเป็นการใช้อำนาจโดยปราศจากซึ่งกฎหมายควบคุมการใช้อำนาจและปราศจากซึ่งการตรวจสอบใดๆ ซึ่งเปิดช่องให้มีการปฏิบัติหน้าที่และใช้ดุลพินิจได้ตามอำเภอใจนั้น จึงไม่อาจกล่าวได้ว่าการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวของพนักงานอัยการนั้น เป็นการปฏิบัติหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา แต่อย่างใด (CRIMINAL PROCEDURE WITHOUT DUE PROCESS OF LAW)
การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลมีกฎหมายบัญญัติควบคุมการปฏิบัติหน้าที่และการใช้ดุลพินิจของศาลไว้โดยชัดแจ้ง ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 226 บัญญัติควบคุมการปฏิบัติหน้าที่และดุลพินิจในการพิจารณาพยานหลักฐานที่จะนำมารับฟังเป็นพยานหลักฐาน เพื่อพิสูจน์ว่าจำเลยมีผิดหรือบริสุทธิ์ และมาตรา 227 ควบคุมการปฏิบัติหน้าที่และการใช้ดุลพินิจพิจารณาพยานหลักฐานด้วยการชั่งน้ำหนักพยานหลักฐานทั้งหมด จะใช้พยานหลักฐานเฉพาะส่วนใดส่วนหนึ่งเพื่อเอื้อประโยชน์แก่ฝ่ายใดหาได้ไม่ และห้ามการปฏิบัติหน้าที่และการใช้ดุลพินิจพิพากษาลงโทษจำเลยจนกว่าจะแน่ใจว่ามีการกระทำผิดจริงและจำเลยเป็นผู้กระทำความผิดนั้น และเมื่อมีความสงสัยตามสมควรว่าจำเลยกระทำความผิดหรือไม่ ให้ยกประโยชน์แห่งความสงสัยนั้นให้จำเลย คือจะลงโทษจำเลยไม่ได้ การที่ศาลจะพิจารณาพิพากษาคดีเพื่อให้เป็นคุณแก่จำเลยได้นั้นจะต้องมีกฎหมายมารองรับการปฏิบัติหน้าที่และการใช้ดุลพินิจของศาลดังกล่าว และในกรณีที่ข้อเท็จจริงมีความก้ำกึ่งกันว่าจะลงโทษจำเลยหรือไม่ ก็มีกฎหมายบัญญัติกำหนดไว้ว่า ถ้ามีเหตุอันควรสงสัยตามสมควรก็ให้ศาลยกประโยชน์แห่งความสงสัยให้เป็นผลดีแก่จำเลยได้ การที่กฎหมายบัญญัติให้ศาลปฏิบัติหน้าที่หรือใช้ดุลพินิจให้ยกประโยชน์แห่งความสงสัยให้เป็นผลดีแก่จำเลยนั้น ก็เพราะ การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลนั้นได้ถูกตรวจสอบแล้วโดยคู่ความ คือ พนักงานอัยการ หรือผู้เสียหาย (กรณีที่ผู้เสียหายฟ้องคดีเอง) และจำเลย เพราะคู่ความได้อยู่ต่อหน้าศาลในการพิจารณาคดีมาโดยตลอดย่อมต้องรู้ข้อเท็จจริงในคดีเป็นอย่างดี กฎหมายจึงบัญญัติให้อำนาจศาลที่จะปฏิบัติหน้าที่หรือใช้ดุลพินิจที่จะก่อให้เกิดประโยชน์แก่ฝ่ายจำเลยได้ในกรณีที่ข้อเท็จจริงมีความก้ำกึ่งกันและเป็นที่น่าสงสัยว่าจำเลยเป็นผู้กระทำความผิดหรือไม่
ส่วนการใช้อำนาจในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาในการพิจารณาการสั่งคดีของพนักงานอัยการนั้น เป็นการปฏิบัติหน้าที่และการใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการเพียงฝ่ายเดียวโดยแท้ มิได้มีการกระทำโดยเปิดเผยต่อหน้าผู้กล่าวหาและผู้ถูกกล่าวหาแต่อย่างใด ทั้งไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายที่กำหนดให้พนักงานอัยการจะต้องทำอย่างไรในการใช้อำนาจสั่งฟ้องคดีหรือสั่งไม่ฟ้องคดีของพนักงานอัยการ ไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายบัญญัติให้พนักงานอัยการใช้ดุลพินิจยกประโยชน์แห่งความสงสัยให้แก่ผู้ต้องหาที่จะสั่งไม่ฟ้องคดีได้เลย แต่ก็ไม่มีกฎหมายบัญญัติห้ามพนักงานอัยการไว้แต่อย่างใดไม่ พนักงานอัยการจึงสามารถใช้ความรู้สึกของตนเองสั่งคดีได้ตามอำเภอใจ เพราะเป็นการใช้อำนาจพิจารณาเพียงฝ่ายเดียว ปราศจากการควบคุมโดยบทบัญญัติของกฎหมาย ปราศจากการตรวจสอบจากผู้ที่เกี่ยวข้อง ดังนั้นเมื่อข้อเท็จจริงในคดีจะมีปัญหาความก้ำกึ่งว่าการกระทำของผู้ต้องหาจะเป็นความผิดหรือไม่ก็ตาม หรือข้อเท็จจริงในคดีจะไม่มีปัญหาความก้ำกึ่งของการกระทำความผิดของผู้ต้องหาก็ตาม พนักงานอัยการก็มีอำนาจที่จะสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีได้ทั้งสิ้น ดังนั้นการกระทำที่ฟังว่าเป็นการหมิ่นเหม่ต่อการหมิ่นพระบรมเดชานุภาพแล้วพนักงานอัยการก็ยังมีอำนาจในการใช้ดุลพินิจสั่งไม่ฟ้องคดีได้ตามความต้องการของพนักงานอัยการ
ความผิดต่อองค์พระมหากษัตริย์ มาตรา 112 ไม่ได้บัญญัติไว้ในกฎหมายอาญาลักษณะความผิดเกี่ยวกับเสรีภาพและชื่อเสียงหรือลหุโทษ แต่เป็นความผิดที่บัญญัติไว้ในหมวด 1 ลักษณะ 1 คือความผิดเกี่ยวกับความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร อันเป็นลำดับแห่งความผิดที่มีความสำคัญสูงสุดในหมวดความผิดเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐ ความผิดเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐเป็นเรื่องสำคัญสูงสุดของประชาชนที่จะทำให้ประเทศชาติเกิดความสงบสุขและเจริญรุ่งเรือง ถ้าปราศจากซึ่งความมั่นคงของรัฐแล้วบ้านเมืองก็ไม่สงบสุขและเจริญรุ่งเรืองดังที่เป็นอยู่ในขณะนี้ ความมั่นคงของประเทศชาติ จึงไม่ใช่เรื่องส่วนตัวแต่มีผลกระทบต่อประชาชนโดยรวม การหมิ่นประมาทและดูหมิ่นตามมาตรา 112 เป็นความผิดเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐจึงเป็นเรื่องกระทบต่อประชาชนโดยรวม จึงไม่อาจจะนำเอาการกระทำหมิ่นประมาทหรือดูหมิ่นบุคคลธรรมดามาปรับใช้กับกรณีนี้ได้เลย แต่ถ้ามีการเอาการกระทำหมิ่นประมาทหรือดูหมิ่นบุคคลธรรมดามาใช้กับกรณีนี้ จึงน่าจะเกิดความบกพร่องในการใช้ดุลพินิจได้ และถ้าข้อเท็จจริงปรากฏตามที่มีข่าวว่า มีการใช้ถ้อยคำที่ไม่สุภาพ ไม่สมควร ไม่เหมาะสมซึ่งถึงขั้นอาจหมิ่นเหม่ต่อการหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ ก่อให้เกิดความแตกแยกและขัดแย้งขึ้นได้ ซึ่งคนที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีไม่ควรนำมาปราศรัยนั้น ก็นับว่าเป็นการกระทำที่เกี่ยวกับความมั่นคงแห่งรัฐแล้ว หรือการกระทำใดๆ ที่มีลักษณะเป็นการดูหมิ่น ซึ่งทำให้เป็นที่เสื่อมเสียแห่งพระบารมีหรือมีลักษณะเป็นการลดคุณค่าแห่งสถาบันลงแล้ว การกระทำนั้นก็น่าจะเข้าข่ายของความผิดต่อความมั่นคงของรัฐตามมาตรา 112 ด้วยเช่นกัน การที่พนักงานอัยการสามารถใช้อำนาจและดุลพินิจโดยปราศจากการควบคุมโดยกฎหมาย และปลอดจากการตรวจสอบใดๆ เพราะทุกอย่างเป็นความลับในสำนวนนั้น การใช้อำนาจของพนักงานอัยการย่อมมีผลกระทบต่อความมั่นคงแห่งราชอาณาจักรอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
องค์กรอัยการเป็นองค์กรที่เป็นฟันเฟืองสำคัญของการขับเคลื่อนกระบวนการยุติธรรมให้ลื่นไหลไปด้วยความยุติธรรม อันเป็นองค์กรที่ควรจะรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงของประเทศชาติได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่กลับไม่มีกฎหมายมากำหนดทิศทางขอบเขตในการปฏิบัติหน้าที่และดุลพินิจของพนักงานอัยการเลย แม้แต่อำนาจในการที่พนักงานอัยการจะต้องตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานสอบสวนก่อนฟ้องคดีต่อศาล ก็ไม่มีกฎหมายบัญญัติให้พนักงานอัยการต้องทำการตรวจสอบแต่อย่างใด ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 120 บัญญัติแต่เพียงว่า “ห้ามมิให้พนักงานอัยการยื่นฟ้องคดีใดต่อศาลโดยมิได้มีการสอบสวนในความผิดนั้นก่อน” ดังนั้นคดีที่มีการสอบสวนแล้ว ไม่ว่าจะการสอบสวนจะชอบหรือไม่ หรือพนักงานสอบสวนจะมีอำนาจการสอบสวนหรือไม่ ขอเพียงแต่มีการสอบสวนแล้วเท่านั้น พนักงานอัยการก็ฟ้องคดีได้โดยไม่ต้องทำการตรวจสอบ ในขั้นการดำเนินการของพนักงานอัยการในการสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีก็ไม่มีกฎหมายบัญญัติกำหนดขอบเขตและวิธีการไว้ เมื่อไม่มีกฎหมายกำหนดขอบเขตของการใช้อำนาจและการใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการไว้ ทั้งไม่มีกฎหมายให้อำนาจพนักงานอัยการที่จะใช้ดุลพินิจสั่งคดีให้เป็นคุณแก่ผู้ต้องหาได้เช่นเดียวกับที่กฎหมายให้อำนาจแก่ศาลแล้ว พนักงานอัยการก็ไม่ควรจะมีอำนาจใช้ดุลพินิจสั่งไม่ฟ้องในกรณีที่มีข้อเท็จจริงก้ำกึ่งได้เลย และไม่มีอำนาจใช้ดุลพินิจที่จะไม่สั่งฟ้องคดีในกรณีที่มีข้อเท็จจริงว่ามีการกระทำความผิดเกิดขึ้นแล้วได้แต่อย่างใดไม่เพราะถึงแม้พนักงานอัยการสั่งฟ้องคดีแล้ว ผู้ต้องหาก็มีสิทธิที่จะแสวงหาความยุติธรรมได้ในขั้นตอนของศาลได้โดยยื่นคำร้องขอให้ศาล ไต่สวนถึงความชอบด้วยกฎหมายในคดีที่พนักงานอัยการนำมาฟ้องได้ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 162 ซึ่งบัญญัติว่า “ถ้าฟ้องถูกต้องตามกฎหมายแล้ว ให้ศาลจัดการสั่งต่อไปนี้ (1).....(2) ในคดีพนักงานอัยการเป็นโจทก์ ไม่จำเป็นต้องไต่สวนมูลฟ้องแต่ถ้าเห็นสมควรจะสั่งให้ไต่สวนมูลฟ้องก่อนก็ได้” กฎหมายบัญญัติให้เป็นอำนาจของศาลที่จะไต่สวนหรือไม่ไต่สวนก็ได้ แต่ในเมื่อมีรัฐธรรมนูญออกใช้บังคับแล้ว อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทยและรัฐธรรมนูญมีหลักการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนเป็นพื้นฐาน ในกรณีนี้จึงควรกำหนดในรัฐธรรมนูญด้วยว่า อำนาจที่จะขอให้ศาลตรวจสอบโดยไต่สวนคดีที่พนักงานอัยการฟ้องนั้นควรเป็นสิทธิของประชาชน และเป็นหน้าที่ของศาลที่จะต้องทำการตรวจสอบให้เมื่อผู้ต้องหาร้องขอ เพราะศาลมีหน้าที่ในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยตรง การกำหนดให้สิทธิผู้ต้องหาขอให้ศาลตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย ในการฟ้องคดีของพนักงานอัยการก็คือ การให้สิทธิประชาชนได้ตรวจสอบการทำงานของกระบวนการยุติธรรมทางอาญาได้ทั้งระบบ ซึ่งก็จะมีผลทำให้ประสิทธิภาพในการดำเนินคดีอาญาของศาลและเจ้าพนักงานผู้ดำเนินคดีอาญาทั้งระบบมีความชอบด้วยกฎหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพ
องค์กรของรัฐที่เกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมทางอาญารวมทั้งสภาทนายความควรรณรงค์ให้ประชาชนหรือผู้ต้องหา ใช้สิทธิร้องขอให้ศาลไต่สวนคดีที่พนักงานอัยการฟ้องคดีทุกเรื่อง เพื่อให้ศาลได้ตรวจสอบว่าคดีที่พนักงานอัยการนำมาฟ้องนั้นมีความชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ (DUE PROCESS OF LAW หรือ WITHOUT DUE PROCESS OF LAW) อันเป็นการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของกระบวนการยุติธรรมทางอาญาได้ทั้งระบบ ซึ่งเป็นผลดีแก่ราชการแผ่นดิน และประชาชนเป็นอย่างยิ่ง เพราะเมื่อคดีที่พนักงานอัยการฟ้องมานั้นไม่มีความชอบด้วยกฎหมายแล้วก็ไม่ควรจะได้รับการพิจารณาเพื่อให้รกโรงรกศาลต่อไป ทำให้เสียเวลาและงบประมาณโดยใช่เหตุ ทั้งยังเป็นการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพให้ประชาชนได้เข้าถึงซึ่งความยุติธรรมได้โดยง่ายและรวดเร็ว อีกทั้งยังเป็นการควบคุมตรวจสอบการดำเนินคดีของเจ้าพนักงานผู้ดำเนินคดีอาญาในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาได้อย่างมีประสิทธิภาพอีกด้วย
บทสรุป
พนักงานอัยการมีอำนาจ “สั่งฟ้องคดี” และ “สั่งไม่ฟ้องคดี” กระบวนการของการพิจารณาสั่งคดีของพนักงานอัยการเป็นอำนาจไม่มีการควบคุมและตรวจสอบได้เลย เป็นการพิจารณาคดีได้เพียงฝ่ายเดียว เมื่อพนักงานอัยการ “สั่งฟ้องคดี” ผู้ต้องหาที่ถูกสั่งฟ้องคดีก็สามารถแสวงหาความยุติธรรมได้ในกระบวนการทางศาล การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลเป็นกระบวนการที่กระทำโดยเปิดเผยต่อหน้าคู่ความและสาธารณชน ทั้งนี้เพื่อให้โจทก์และจำเลยได้พิสูจน์ความผิดหรือความถูกได้ตามกระบวนการของกฎหมาย การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลไม่ใช่เป็นการควบคุม และตรวจสอบกระบวนการสั่งคดีของพนักงานอัยการแต่อย่างใดไม่ แต่เป็นภาระตามกฎหมายที่ต้องกระทำภายหลังการสั่งฟ้องคดีของพนักงานอัยการเท่านั้น
“การสั่งไม่ฟ้องคดี” ของพนักงานอัยการเป็นอำนาจที่สูงสุดและเด็ดขาด (ABSOLUTE) เป็นอำนาจการพิจารณาคดีที่ทำฝ่ายเดียวได้โดยแท้ ไม่มีกฎหมายควบคุมและปราศจากซึ่งการตรวจสอบโดยสิ้นเชิง คดีที่มีประชาชนเป็นผู้เสียหายโดยรวม ประชาชนก็ไม่สามารถตรวจสอบหรือดำเนินการใดๆ กับการใช้อำนาจ “สั่งไม่ฟ้องคดี” ในกรณีเช่นนี้ได้เลย “การสั่งไม่ฟ้องคดี” จึงเป็นอำนาจที่ยิ่งใหญ่กว่าอำนาจใดๆ ทั้งมวลในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของประเทศ