การปกครองบริหารประเทศที่มีการจัดตั้งสถาบันระบบการปกครองบริหาร ที่เรียกว่า องค์กราธิปไตย (bureaucracy) จะมีลักษณะดังนี้คือ การมีกฎหมาย กฎระเบียบที่กำหนดไว้ตายตัว ขณะเดียวกันก็จะมีเจ้าหน้าที่องค์กรของรัฐปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด โดยการวางแผนและของบประมาณเพื่อจะบริการประชาชนตามภารกิจและอำนาจที่กำหนดไว้ในตัวบทกฎหมาย ในสภาพดังกล่าวนี้มีบทบาทในการปกครองบริหารประเทศ ก็จะเข้าข่ายระบบอำมาตยาธิปไตย (bureaucratic polity) กล่าวคือ ทุกอย่างเป็นไปตามองค์กราธิปัตย์ซึ่งในประเทศที่มีการปกครองโดยกษัตริย์เรียกว่าข้าราชการ ในระบบอื่นเรียกว่าข้ารัฐการ
แต่แม้ในระบบที่ข้าราชการหรือข้ารัฐการทำงานได้อย่างดีตามตัวบทกฎหมายแล้ว ยังมีอีกตัวแปรหนึ่งที่จะนำไปสู่ความแตกต่างในนโยบายและผลงานในการปกครองบริหารประเทศ นั่นคือ ความเป็นผู้นำทางการเมืองของผู้มีอำนาจสูงสุด ดังนั้น คราใดก็ตามที่มีกษัตริย์ที่มีพระปรีชาสามารถ มีวิสัยทัศน์ มีความมุ่งมั่นทางการเมืองสูง ก็จะนำไปสู่การพัฒนาที่นอกเหนือจากภาวะปกติที่ดำเนินไปวันต่อวัน (routine) ตัวอย่างคือ พระปรีชาสามารถของล้นเกล้ารัชกาลที่ 5 มีส่วนขับเคลื่อนกระทรวงต่างๆ ให้ดำเนินไปข้างหน้า นำไปสู่ผลดีในการวางนโยบายและการใช้งบประมาณ องค์พระประมุของค์ปัจจุบันทรงมีพระราชกรณียกิจที่มีส่วนผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในทางที่ดีขึ้น เช่น ทรงกระตุ้นให้ข้าราชการกระทำในสิ่งที่เอื้ออำนวยประโยชน์ต่อประชาชน ที่เห็นได้ชัดคือโครงการพระราชดำริต่างๆ
ในส่วนของหัวหน้ารัฐบาลคือนายกรัฐมนตรีก็ย่อมสามารถแสดงบทบาททางการเมืองได้ โดยการนำให้ผู้รับผิดชอบในกลไกของรัฐมีความกระตือรือร้นในการทำงาน และที่สำคัญที่สุดในการตัดสินใจแก้ปัญหาวิกฤตได้อย่างกล้าหาญเด็ดเดี่ยว ส่วนนี้คือส่วนของความเป็นผู้นำทางการเมือง สังคมจึงมิใช่ดำเนินไปตามกฎหมาย และกลไกที่มีอยู่แล้วแต่เพียงอย่างเดียว แต่ต้องอาศัยความเป็นผู้นำทางการเมืองของผู้เป็นหัวหน้า ซึ่งในกรณีของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยนั้นคือนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี
ถ้ารัฐบาลโดยเฉพาะอย่างยิ่งนายกรัฐมนตรีทำงานไปตามปกติโดยว่าไปตามตัวบทกฎหมาย โดยไม่มีความคิดริเริ่มในการแก้ปัญหา และในการพัฒนาเนื่องจากขาดวิสัยทัศน์ นายกรัฐมนตรีนั้นก็ขาดความเป็นผู้นำทางการเมือง งานบริหารก็จะตกอยู่กับปลัดกระทรวงและอธิบดีทั้งหลาย ผู้นำทางการเมืองเช่นนี้ไม่แตกต่างไปจากหัวหน้างานผู้ควบคุมให้ปลัดกระทรวงและอธิบดีทำงานไปตามตัวบทกฎหมาย นี่คือตัวอย่างของหัวหน้าฝ่ายบริหารที่ขาดความเป็นผู้นำทางการเมือง
ความแตกต่างของหัวหน้าฝ่ายบริหารในแง่ความเป็นผู้นำทางการเมือง ในแง่ความมุ่งมั่นทางการเมือง ในแง่การมีอุดมการณ์ มีความกล้าหาญในการตัดสินใจ ได้นำไปสู่ความแตกต่างของผู้นำในสหรัฐอเมริกา โดยมีศัพท์คำว่า ประธานาธิบดีที่แข็งแกร่ง (Strong President) กับประธานาธิบดีที่อ่อนแอ (Weak President) ประธานาธิบดีที่แข็งแกร่งคือประธานาธิบดีที่มีความเป็นผู้นำทางการเมือง กล้าที่จะนำสังคมและประเทศชาติในทิศทางที่ถูกต้อง กล้าที่จะออกกฎหมายแก้ปัญหาแม้จะเป็นนโยบายที่จะกระทบต่อความนิยมชมชอบทางการเมืองก็ตาม
คำถามก็คือ ความเป็นผู้นำทางการเมืองจะเกิดขึ้นได้อย่างไร ความเป็นผู้นำทางการเมืองจะเกิดขึ้นได้นั้นจะต้องมีตัวแปรต่อไปนี้
1. ผู้นำทางการเมืองผู้นั้นจะต้องมีความต้องการที่จะเป็นผู้นำทางการเมือง การเข้ารับตำแหน่งโดยไม่เต็มใจ ไม่พร้อม ขาดความเชื่อมั่น ย่อมไม่สามารถจะเป็นผู้นำทางการเมืองได้ และในส่วนนี้รวมไปถึงผู้นำทางการเมืองที่มีคนเชิดอยู่เบื้องหลังทำให้ขาดความกล้าหาญในการตัดสินใจ ในเบื้องต้น ผู้นำทางการเมืองที่จะมีความเป็นผู้นำทางการเมืองต้องมีความอิสระ มีความต้องการ และมีความกล้าหาญที่จะนำ
2. ผู้นำทางการเมืองต้องมีความชาญฉลาดในทางการเมือง (political acumen) การเมืองเป็นเรื่องซับซ้อนไม่ใช่เรื่องง่ายๆ เล่ห์เหลี่ยมทางการเมืองมีมาก ผู้จะนำคนอื่นจะต้องมีความรู้ความสามารถในส่วนที่เกี่ยวกับการเมือง เริ่มตั้งแต่การมองคน การใช้คน ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ใต้บังคับบัญชาหรือผู้ร่วมงาน ความสัมพันธ์กับสังคมซึ่งมีกลุ่มต่างๆ และความสัมพันธ์กับผู้นำต่างประเทศ การขาดความรู้ความสามารถในส่วนนี้ย่อมทำให้ความเป็นผู้นำทางการเมืองด้อยลง
3. บุคลิกของผู้นำทางการเมืองจะต้องเป็นที่ยอมรับว่ามีลักษณะเป็นผู้นำ ถ้าภาษาอังกฤษเรียกว่ามี charisma คล้ายๆ กับบารมีในภาษาไทย ผู้นำทางการเมืองที่ขาดบุคลิกความเป็นผู้นำย่อมยากที่จะมีความเชื่อมั่นและยากที่จะนำผู้อื่นได้
4. ผู้นำทางการเมืองต้องมีความรู้ความสามารถในระดับหนึ่ง และต้องสามารถใช้คนที่มีความรู้ที่มีความเชี่ยวชาญให้เข้ามาทำงาน ผู้นำที่ขาดความรู้ความสามารถ ประสบการณ์ในการบริหารประเทศ ย่อมยากที่จะเป็นผู้นำที่ดีได้
5. ผู้นำทางการเมืองจะต้องมีความกล้าหาญ เด็ดขาดในการตัดสินใจ บนพื้นฐานของความถูกต้องตามหลักนิติธรรม กล้าเสี่ยงที่จะถูกตำหนิ มีหลักการที่แน่วแน่ มีศรัทธาต่อการทำสิ่งที่ถูกต้อง มีจริยธรรม เห็นประโยชน์ส่วนรวมมากกว่าตนเองหรือพรรคพวก ผู้นำที่ไม่กล้าตัดสินใจจะเป็นผู้นำไม่ได้ ผู้นำเช่นนี้เป็นเพียงผู้นำที่มีแต่ตำแหน่งแต่ไม่มีความเป็นผู้นำทางการเมือง ผู้นำทางการเมืองที่อิงแต่ตัวบทกฎหมายและการปฏิบัติในลักษณะงานประจำ คือผู้นำที่ไม่มีความเป็นผู้นำทางการเมือง เพราะการที่ต้องมีผู้นำทางการเมืองก็คือการต้องทำงานนอกเหนือจากที่กำหนดในกฎหมายหรือที่ปฏิบัติมาเป็นประจำ (routine)
ผู้นำทางการเมืองที่มีลักษณะเป็นผู้นำแต่ขาดจริยธรรม หาประโยชน์ส่วนตนเป็นหลัก ลุแก่อำนาจ ฉ้อราษฎร์บังหลวง ละเมิดกฎหมาย สามารถสร้างความเสียหายใหญ่หลวงต่อสังคมและประเทศชาติได้ ผู้นำเช่นนี้ไม่เป็นที่พึงประสงค์ แต่ผู้ดำรงตำแหน่งเป็นผู้นำที่เป็นคนดีแต่ขาดลักษณะผู้นำที่กล่าวมาแล้วก็ไม่สามารถจะแก้ปัญหาสังคมได้ และอาจทำให้ปัญหาที่มีอยู่เพิ่มมากขึ้น รวมทั้งการสร้างปัญหาใหม่
ผู้นำที่สามารถแสดงความเป็นผู้นำและเป็นคนดี มีจริยธรรม จึงเป็นสิ่งที่ค้นหาโดยนักปราชญ์ทางรัฐศาสตร์ตั้งแต่ ขงจื๊อ เพลโต อาริสโตเติล ฯลฯ และยังหาอยู่แม้กระทั่งปัจจุบัน แต่ก็ได้ข้อสรุปว่า ผู้นำที่เป็นคนดี มีจริยธรรมแต่เพียงอย่างเดียวยังไม่พอ ต้องอาศัยการควบคุมโดยระบบด้วย ดังนั้นต้องมีระบบที่ดีด้วย ก็จะกลับมาสู่คำถามที่สำคัญคือ ระบบที่ดีที่จะคัดสรรตัวบุคคลที่ดีจะเกิดขึ้นได้อย่างไร หลายคนตอบว่า ด้วยการร่างรัฐธรรมนูญเพื่อจัดโครงสร้างระบบดังกล่าว อันจะนำไปสู่การได้คนดีมาปกครองแผ่นดิน การร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ 18 นี้สะท้อนถึงความล้มเหลวของอดีตที่ยังไม่สามารถหาผู้นำที่ดีได้ ก็ได้แต่หวังว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้จะสามารถนำไปสู่การได้ผู้นำทางการเมืองที่มีความเป็นผู้นำ มีจริยธรรม เอื้ออำนวยประโยชน์ต่อสังคมและประเทศชาติได้ พร้อมๆ กับสามารถสร้างกลไก การตรวจสอบ การถ่วงดุลอำนาจ และป้องกันไม่ให้ผู้นำที่หลงอำนาจ ลุแก่อำนาจ โลภละโมบ เข้ามาปกครองบริหารประเทศ
กล่าวโดยสรุป การเมืองการปกครองบริหารคือการจัดการสิ่งที่มีคุณค่าของสังคม อันได้แก่ ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ สถานะทางสังคม และอำนาจ การจัดการบริหารสิ่งที่มีคุณค่าทางสังคมดังกล่าวนั้นมีตัวแปรสำคัญที่สุดตัวหนึ่ง นั่นคือ ผู้นำและความเป็นผู้นำทางการเมืองที่พึงประสงค์
แต่แม้ในระบบที่ข้าราชการหรือข้ารัฐการทำงานได้อย่างดีตามตัวบทกฎหมายแล้ว ยังมีอีกตัวแปรหนึ่งที่จะนำไปสู่ความแตกต่างในนโยบายและผลงานในการปกครองบริหารประเทศ นั่นคือ ความเป็นผู้นำทางการเมืองของผู้มีอำนาจสูงสุด ดังนั้น คราใดก็ตามที่มีกษัตริย์ที่มีพระปรีชาสามารถ มีวิสัยทัศน์ มีความมุ่งมั่นทางการเมืองสูง ก็จะนำไปสู่การพัฒนาที่นอกเหนือจากภาวะปกติที่ดำเนินไปวันต่อวัน (routine) ตัวอย่างคือ พระปรีชาสามารถของล้นเกล้ารัชกาลที่ 5 มีส่วนขับเคลื่อนกระทรวงต่างๆ ให้ดำเนินไปข้างหน้า นำไปสู่ผลดีในการวางนโยบายและการใช้งบประมาณ องค์พระประมุของค์ปัจจุบันทรงมีพระราชกรณียกิจที่มีส่วนผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในทางที่ดีขึ้น เช่น ทรงกระตุ้นให้ข้าราชการกระทำในสิ่งที่เอื้ออำนวยประโยชน์ต่อประชาชน ที่เห็นได้ชัดคือโครงการพระราชดำริต่างๆ
ในส่วนของหัวหน้ารัฐบาลคือนายกรัฐมนตรีก็ย่อมสามารถแสดงบทบาททางการเมืองได้ โดยการนำให้ผู้รับผิดชอบในกลไกของรัฐมีความกระตือรือร้นในการทำงาน และที่สำคัญที่สุดในการตัดสินใจแก้ปัญหาวิกฤตได้อย่างกล้าหาญเด็ดเดี่ยว ส่วนนี้คือส่วนของความเป็นผู้นำทางการเมือง สังคมจึงมิใช่ดำเนินไปตามกฎหมาย และกลไกที่มีอยู่แล้วแต่เพียงอย่างเดียว แต่ต้องอาศัยความเป็นผู้นำทางการเมืองของผู้เป็นหัวหน้า ซึ่งในกรณีของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยนั้นคือนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี
ถ้ารัฐบาลโดยเฉพาะอย่างยิ่งนายกรัฐมนตรีทำงานไปตามปกติโดยว่าไปตามตัวบทกฎหมาย โดยไม่มีความคิดริเริ่มในการแก้ปัญหา และในการพัฒนาเนื่องจากขาดวิสัยทัศน์ นายกรัฐมนตรีนั้นก็ขาดความเป็นผู้นำทางการเมือง งานบริหารก็จะตกอยู่กับปลัดกระทรวงและอธิบดีทั้งหลาย ผู้นำทางการเมืองเช่นนี้ไม่แตกต่างไปจากหัวหน้างานผู้ควบคุมให้ปลัดกระทรวงและอธิบดีทำงานไปตามตัวบทกฎหมาย นี่คือตัวอย่างของหัวหน้าฝ่ายบริหารที่ขาดความเป็นผู้นำทางการเมือง
ความแตกต่างของหัวหน้าฝ่ายบริหารในแง่ความเป็นผู้นำทางการเมือง ในแง่ความมุ่งมั่นทางการเมือง ในแง่การมีอุดมการณ์ มีความกล้าหาญในการตัดสินใจ ได้นำไปสู่ความแตกต่างของผู้นำในสหรัฐอเมริกา โดยมีศัพท์คำว่า ประธานาธิบดีที่แข็งแกร่ง (Strong President) กับประธานาธิบดีที่อ่อนแอ (Weak President) ประธานาธิบดีที่แข็งแกร่งคือประธานาธิบดีที่มีความเป็นผู้นำทางการเมือง กล้าที่จะนำสังคมและประเทศชาติในทิศทางที่ถูกต้อง กล้าที่จะออกกฎหมายแก้ปัญหาแม้จะเป็นนโยบายที่จะกระทบต่อความนิยมชมชอบทางการเมืองก็ตาม
คำถามก็คือ ความเป็นผู้นำทางการเมืองจะเกิดขึ้นได้อย่างไร ความเป็นผู้นำทางการเมืองจะเกิดขึ้นได้นั้นจะต้องมีตัวแปรต่อไปนี้
1. ผู้นำทางการเมืองผู้นั้นจะต้องมีความต้องการที่จะเป็นผู้นำทางการเมือง การเข้ารับตำแหน่งโดยไม่เต็มใจ ไม่พร้อม ขาดความเชื่อมั่น ย่อมไม่สามารถจะเป็นผู้นำทางการเมืองได้ และในส่วนนี้รวมไปถึงผู้นำทางการเมืองที่มีคนเชิดอยู่เบื้องหลังทำให้ขาดความกล้าหาญในการตัดสินใจ ในเบื้องต้น ผู้นำทางการเมืองที่จะมีความเป็นผู้นำทางการเมืองต้องมีความอิสระ มีความต้องการ และมีความกล้าหาญที่จะนำ
2. ผู้นำทางการเมืองต้องมีความชาญฉลาดในทางการเมือง (political acumen) การเมืองเป็นเรื่องซับซ้อนไม่ใช่เรื่องง่ายๆ เล่ห์เหลี่ยมทางการเมืองมีมาก ผู้จะนำคนอื่นจะต้องมีความรู้ความสามารถในส่วนที่เกี่ยวกับการเมือง เริ่มตั้งแต่การมองคน การใช้คน ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ใต้บังคับบัญชาหรือผู้ร่วมงาน ความสัมพันธ์กับสังคมซึ่งมีกลุ่มต่างๆ และความสัมพันธ์กับผู้นำต่างประเทศ การขาดความรู้ความสามารถในส่วนนี้ย่อมทำให้ความเป็นผู้นำทางการเมืองด้อยลง
3. บุคลิกของผู้นำทางการเมืองจะต้องเป็นที่ยอมรับว่ามีลักษณะเป็นผู้นำ ถ้าภาษาอังกฤษเรียกว่ามี charisma คล้ายๆ กับบารมีในภาษาไทย ผู้นำทางการเมืองที่ขาดบุคลิกความเป็นผู้นำย่อมยากที่จะมีความเชื่อมั่นและยากที่จะนำผู้อื่นได้
4. ผู้นำทางการเมืองต้องมีความรู้ความสามารถในระดับหนึ่ง และต้องสามารถใช้คนที่มีความรู้ที่มีความเชี่ยวชาญให้เข้ามาทำงาน ผู้นำที่ขาดความรู้ความสามารถ ประสบการณ์ในการบริหารประเทศ ย่อมยากที่จะเป็นผู้นำที่ดีได้
5. ผู้นำทางการเมืองจะต้องมีความกล้าหาญ เด็ดขาดในการตัดสินใจ บนพื้นฐานของความถูกต้องตามหลักนิติธรรม กล้าเสี่ยงที่จะถูกตำหนิ มีหลักการที่แน่วแน่ มีศรัทธาต่อการทำสิ่งที่ถูกต้อง มีจริยธรรม เห็นประโยชน์ส่วนรวมมากกว่าตนเองหรือพรรคพวก ผู้นำที่ไม่กล้าตัดสินใจจะเป็นผู้นำไม่ได้ ผู้นำเช่นนี้เป็นเพียงผู้นำที่มีแต่ตำแหน่งแต่ไม่มีความเป็นผู้นำทางการเมือง ผู้นำทางการเมืองที่อิงแต่ตัวบทกฎหมายและการปฏิบัติในลักษณะงานประจำ คือผู้นำที่ไม่มีความเป็นผู้นำทางการเมือง เพราะการที่ต้องมีผู้นำทางการเมืองก็คือการต้องทำงานนอกเหนือจากที่กำหนดในกฎหมายหรือที่ปฏิบัติมาเป็นประจำ (routine)
ผู้นำทางการเมืองที่มีลักษณะเป็นผู้นำแต่ขาดจริยธรรม หาประโยชน์ส่วนตนเป็นหลัก ลุแก่อำนาจ ฉ้อราษฎร์บังหลวง ละเมิดกฎหมาย สามารถสร้างความเสียหายใหญ่หลวงต่อสังคมและประเทศชาติได้ ผู้นำเช่นนี้ไม่เป็นที่พึงประสงค์ แต่ผู้ดำรงตำแหน่งเป็นผู้นำที่เป็นคนดีแต่ขาดลักษณะผู้นำที่กล่าวมาแล้วก็ไม่สามารถจะแก้ปัญหาสังคมได้ และอาจทำให้ปัญหาที่มีอยู่เพิ่มมากขึ้น รวมทั้งการสร้างปัญหาใหม่
ผู้นำที่สามารถแสดงความเป็นผู้นำและเป็นคนดี มีจริยธรรม จึงเป็นสิ่งที่ค้นหาโดยนักปราชญ์ทางรัฐศาสตร์ตั้งแต่ ขงจื๊อ เพลโต อาริสโตเติล ฯลฯ และยังหาอยู่แม้กระทั่งปัจจุบัน แต่ก็ได้ข้อสรุปว่า ผู้นำที่เป็นคนดี มีจริยธรรมแต่เพียงอย่างเดียวยังไม่พอ ต้องอาศัยการควบคุมโดยระบบด้วย ดังนั้นต้องมีระบบที่ดีด้วย ก็จะกลับมาสู่คำถามที่สำคัญคือ ระบบที่ดีที่จะคัดสรรตัวบุคคลที่ดีจะเกิดขึ้นได้อย่างไร หลายคนตอบว่า ด้วยการร่างรัฐธรรมนูญเพื่อจัดโครงสร้างระบบดังกล่าว อันจะนำไปสู่การได้คนดีมาปกครองแผ่นดิน การร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ 18 นี้สะท้อนถึงความล้มเหลวของอดีตที่ยังไม่สามารถหาผู้นำที่ดีได้ ก็ได้แต่หวังว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้จะสามารถนำไปสู่การได้ผู้นำทางการเมืองที่มีความเป็นผู้นำ มีจริยธรรม เอื้ออำนวยประโยชน์ต่อสังคมและประเทศชาติได้ พร้อมๆ กับสามารถสร้างกลไก การตรวจสอบ การถ่วงดุลอำนาจ และป้องกันไม่ให้ผู้นำที่หลงอำนาจ ลุแก่อำนาจ โลภละโมบ เข้ามาปกครองบริหารประเทศ
กล่าวโดยสรุป การเมืองการปกครองบริหารคือการจัดการสิ่งที่มีคุณค่าของสังคม อันได้แก่ ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ สถานะทางสังคม และอำนาจ การจัดการบริหารสิ่งที่มีคุณค่าทางสังคมดังกล่าวนั้นมีตัวแปรสำคัญที่สุดตัวหนึ่ง นั่นคือ ผู้นำและความเป็นผู้นำทางการเมืองที่พึงประสงค์