แปลกใจที่ใครต่อใครยังคงบอกว่ารัฐธรรมนูญ 2540 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ดีที่สุดของประเทศไทย การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขอให้เอารัฐธรรมนูญ 2540 เป็นตัวตั้ง หรือถ้าร่างรัฐธรรมนูญไม่ผ่านการลงประชามติ ก็ขอให้ คมช.สัญญาว่าจะหยิบรัฐธรรมนูญ 2540 มาปรับใช้
ดูเหมือนผมจะเคยฟันธงไว้ ณ ที่นี้ครั้งหนึ่งแล้วนะครับว่า...
ระบอบทักษิณมีที่มาส่วนสำคัญส่วนหนึ่งจากรัฐธรรมนูญ 2540 โดยแท้
พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรไม่อาจสร้างได้เอง!
ปัจจัยสำคัญที่สุดของรัฐธรรมนูญ 2540 ที่เมื่อมาบวกกับพ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรแล้วได้ก่อการสำคัญขึ้นมาเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ชาติไทย
ทำให้ “ระบอบกึ่งประธานาธิบดี” ถือกำเนิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม!
จริงอยู่ รูปแบบการเมืองของบ้านเราใช้ระบบรัฐสภา (Parliamentary System) มาโดยตลอด
แต่รัฐธรรมนูญ 2540 ได้ปรับเปลี่ยนไปจากเดิมมากโข เพื่อแก้ไขจุดอ่อนของระบบรัฐสภา โดยใช้หลักสังคมวิทยาการเมืองเข้ามาจับ ในทางทฤษฎีแล้วรัฐธรรมนูญลักษณะนี้ในประเทศอื่นๆ เขาจึงขนานนามเป็น “ระบบใหม่” ขึ้นมา ไม่ใช่ Parliamentary System เฉยๆ หากแต่เป็น Rationalized Parliamentary System และบางทีก็เพิ่มเติมคำนำหน้าให้ระบบรัฐสภายุคเก่าเป็น Classical Parliamentary System ไปเลย
หนึ่งในการปรับเปลี่ยนระบบรัฐสภาดั้งเดิมคือการเน้นและให้อำนาจแก่ตัวบุคคลที่เป็นผู้นำมากขึ้น
เป็นการหยิบยืมความสำเร็จของระบบประธานาธิบดี (Presidential System) มาใช้
รัฐธรรมนูญของหลายประเทศหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จึงเป็นระบบผสมผสานระหว่างระบบรัฐสภากับระบบประธานาธิบดี เกิดเป็นระบบกึ่งประธานาธิบดี (Semi-Presidential System) ขึ้นมา
ตัวอย่างใกล้บ้านเราที่ประสบความสำเร็จมากที่สุดก็คือเกาหลีใต้
รัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ ค.ศ. 1987 ยังผลให้กระบวนการปฏิรูปการเมืองสำเร็จในชั่วระยะเวลาบริหารประเทศของประธานาธิบดีเพียง 2 คน - ไม่ถึง 10 ปี
แนวความคิดนี้ปรากฏเมื่อเดือนกรกฎาคม 2534 ในเอกสารชื่อ “สรุปโครงสร้างรัฐธรรมนูญในอนาคตของไทย” เสนอในการสัมมนาทางวิชาการที่โรงแรมเอเชีย พัทยา ขณะนั้นคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2534 ผลจากการรัฐประหารของคณะ รสช. กำลังเสนอร่างรัฐธรรมนูญต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติยุคนั้นอยู่
มีการเสนอรูปแบบของระบบการปกครองไว้ 4 ประการ
(1) ยังคงใช้รูปแบบการปกครองแบบรัฐสภา คือ นโยบายการบริหารประเทศย่อมเป็นไปตามนโยบายของพรรคการเมืองที่ควบคุมเสียงข้างมากในสภา และให้มี “Strong Prime Minister” ด้วย
(2) สร้างกลไกในกระบวนการวินัยทางการเมือง (Impeachment) สำหรับผู้ใช้อำนาจฝ่ายบริหาร
(3) สร้าง “องค์กรการบริหาร” ที่สำคัญและที่เป็นพื้นฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตย ให้เป็นองค์กรอิสระ หรือกึ่งอิสระ โดยให้องค์กรเหล่านี้มีวิธีพิจารณาที่ชัดเจน และเป็นองค์กรที่มีประสิทธิภาพ เพื่อควบคุมการบิดเบือนการใช้อำนาจในตำแหน่งหน้าที่โดยนักการเมืองและข้าราชการระดับสูง
(4) นำ “ระบบการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ” มาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อเป็นหลักประกันว่ากลไกที่รัฐธรรมนูญให้ความสำคัญและได้บัญญัติรับรองฐานะไว้ในรัฐธรรมนูญแต่ได้นำ “วิธีการในรายละเอียด” มาบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นจะไม่ถูกแก้ไขได้ง่ายเกินไป เพียงเพราะพรรคการเมืองที่เข้ามาเป็นรัฐบาลและคุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรในขณะใดขณะหนึ่งประสงค์เช่นนั้
คำว่า “ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister” นั้นก็พอกล่าวได้ว่าคือส่วนหนึ่งของระบบกึ่งประธานาธิบดี!
เหตุผลในสนับสนุนมีอยู่ 3 ประการ
(1) สภาพทางสังคมวิทยาทางการเมืองของสังคมไทย ยังยึดถือตัวบุคคลเป็นหลัก ดังนั้นถ้าหากได้นายกรัฐมนตรีที่ดี และสามารถใช้ฐานะของตนเองต่อรองกับพรรคการเมือง (รวมทั้งต่อรองกับนักการเมืองภายในพรรคของตนเอง) ได้ การเปลี่ยนแปลงในทางบริหารที่แท้จริงจึงจะเกิดขึ้นได้ในอนาคต และความสำคัญในการเน้นหรือให้อำนาจแก่ตัวบุคคลที่เป็นผู้นำ (เพื่อถ่วงดุลกับอำนาจของพรรคการเมือง) นั้น เป็นแนวทางที่ยอมรับในปัจจุบัน ดังจะเห็นได้จากการสร้างระบบกึ่งประธานาธิบดีขึ้นในระยะหลังสงครามโลกครั้งที่ 2
(2) รัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ของประเทศไทย ได้เคยใช้มาตรการในแนวนี้มาก่อนแล้วบางมาตรการ คือ บทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้โดยแน่ชัดว่านายกรัฐมนตรีมีอำนาจเสนอ (ถวายคำแนะนำ) ปลดรัฐมนตรีได้
(3) ข้อเท็จจริงที่ผ่านมาในช่วงเวลาการบริหารประเทศภายใต้คณะรัฐบาลที่มีพล.อ.เปรม ติณสูลานนท์เป็นหัวหน้ารัฐบาล ตามรัฐธรรมนูญ 2521 ปรากฏว่าพล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ซึ่งเป็นนายกรัฐมนตรีโดยไม่สังกัดพรรคการเมือง ได้ใช้อำนาจในฐานะของตนเอง (ความซื่อสัตย์สุจริตและตรงไปตรงมา) ต่อรองกับพรรคการเมืองต่างๆ เพื่อการเปลี่ยนแปลงรัฐมนตรีบางคน (ที่ท่านมีเหตุผลเชื่อว่าไม่สมควรอยู่ในตำแหน่งต่อไป) ได้
การสร้าง “ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister” ก็โดยการเพิ่ม “มาตรการบางประการ” เพื่อให้นายกรัฐมนตรีมีความเป็นเอกเทศในฐานะของตนเอง แยกจากรัฐมนตรีคนอื่นๆ และอยู่ในฐานะที่สามารถต่อรองกับมติพรรคการเมืองของตนเองได้ในสิ่งที่ตนเองไม่เห็นด้วย
แนวความคิดนี้ทอดมาถึงสภาร่างรัฐธรรมนูญ 2539 - 2540
รัฐธรรมนูญ 2540 จึงสร้าง “ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister” ขึ้นมา!
การเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 185 รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่ต้องเสนอโดย ส.ส.ถึง 2 ใน 5 ก็คือหนึ่งใน “มาตรการบางประการ” ที่เสริมความเป็นเอกเทศให้กับฐานะของนายกรัฐมนตรีแยกออกมาจากรัฐมนตรีคนอื่น
ข้อเสนอเดิมเสนอไว้ “เข้ม” ถึงขนาดให้บัญญัติเป็นหลักการใหม่ขึ้นมาเลยว่า การพ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่เกิดขึ้นโดยการริเริ่มของสภาผู้แทนราษฎร ต้องมีผลให้มีการยุบสภา (โดยผลของกฎหมาย) โดยอัตโนมัติ และมีการเลือกตั้งทั่วไปใหม่เสมอ แต่รัฐธรรมนูญ 2540 ลดความเข้มลงเหลือเพียงในการยื่นญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี ต้องเสนอชื่อผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีแทนมาด้วย
รัฐธรรมนูญ 2540 ยังสร้างระบบการเลือกตั้งส.ส.ประเภทบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง อันเป็นเสมือนการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยประชาชน (ไม่ใช่โดยสภา) และการแยกฝ่ายบริหารออกจากฝ่ายนิติบัญญัติ
การคงอำนาจให้นายกรัฐมนตรี (ถวายคำแนะนำ - มาตรา 217) ปลดรัฐมนตรีได้ มันแสบกว่าเดิมตรงที่เมื่อผนวกกับการแยกฝ่ายบริหารออกมาจากฝ่ายนิติบัญญัติ ทำให้รัฐมนตรีที่ถูกปลดพ้นวงโคจรการเมืองไปเลย ไม่ได้กลับไปเป็น ส.ส.อีก
รูปแบบของระบบการปกครองในช่วง 5 ปีที่ผ่านมาจึงไม่อาจเรียกขานแต่เพียงระบบรัฐสภา แต่จะต้องเป็นระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister ซึ่งก็คือระบบกึ่งประธานาธิบดี
พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรเป็น “ผลิตผล” ของรัฐธรรมนูญ 2540
แต่เป็น “ผลิตผล” ที่โดดเด่นเท่านั้น!
ดูเหมือนผมจะเคยฟันธงไว้ ณ ที่นี้ครั้งหนึ่งแล้วนะครับว่า...
ระบอบทักษิณมีที่มาส่วนสำคัญส่วนหนึ่งจากรัฐธรรมนูญ 2540 โดยแท้
พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรไม่อาจสร้างได้เอง!
ปัจจัยสำคัญที่สุดของรัฐธรรมนูญ 2540 ที่เมื่อมาบวกกับพ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรแล้วได้ก่อการสำคัญขึ้นมาเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ชาติไทย
ทำให้ “ระบอบกึ่งประธานาธิบดี” ถือกำเนิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม!
จริงอยู่ รูปแบบการเมืองของบ้านเราใช้ระบบรัฐสภา (Parliamentary System) มาโดยตลอด
แต่รัฐธรรมนูญ 2540 ได้ปรับเปลี่ยนไปจากเดิมมากโข เพื่อแก้ไขจุดอ่อนของระบบรัฐสภา โดยใช้หลักสังคมวิทยาการเมืองเข้ามาจับ ในทางทฤษฎีแล้วรัฐธรรมนูญลักษณะนี้ในประเทศอื่นๆ เขาจึงขนานนามเป็น “ระบบใหม่” ขึ้นมา ไม่ใช่ Parliamentary System เฉยๆ หากแต่เป็น Rationalized Parliamentary System และบางทีก็เพิ่มเติมคำนำหน้าให้ระบบรัฐสภายุคเก่าเป็น Classical Parliamentary System ไปเลย
หนึ่งในการปรับเปลี่ยนระบบรัฐสภาดั้งเดิมคือการเน้นและให้อำนาจแก่ตัวบุคคลที่เป็นผู้นำมากขึ้น
เป็นการหยิบยืมความสำเร็จของระบบประธานาธิบดี (Presidential System) มาใช้
รัฐธรรมนูญของหลายประเทศหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จึงเป็นระบบผสมผสานระหว่างระบบรัฐสภากับระบบประธานาธิบดี เกิดเป็นระบบกึ่งประธานาธิบดี (Semi-Presidential System) ขึ้นมา
ตัวอย่างใกล้บ้านเราที่ประสบความสำเร็จมากที่สุดก็คือเกาหลีใต้
รัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ ค.ศ. 1987 ยังผลให้กระบวนการปฏิรูปการเมืองสำเร็จในชั่วระยะเวลาบริหารประเทศของประธานาธิบดีเพียง 2 คน - ไม่ถึง 10 ปี
แนวความคิดนี้ปรากฏเมื่อเดือนกรกฎาคม 2534 ในเอกสารชื่อ “สรุปโครงสร้างรัฐธรรมนูญในอนาคตของไทย” เสนอในการสัมมนาทางวิชาการที่โรงแรมเอเชีย พัทยา ขณะนั้นคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2534 ผลจากการรัฐประหารของคณะ รสช. กำลังเสนอร่างรัฐธรรมนูญต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติยุคนั้นอยู่
มีการเสนอรูปแบบของระบบการปกครองไว้ 4 ประการ
(1) ยังคงใช้รูปแบบการปกครองแบบรัฐสภา คือ นโยบายการบริหารประเทศย่อมเป็นไปตามนโยบายของพรรคการเมืองที่ควบคุมเสียงข้างมากในสภา และให้มี “Strong Prime Minister” ด้วย
(2) สร้างกลไกในกระบวนการวินัยทางการเมือง (Impeachment) สำหรับผู้ใช้อำนาจฝ่ายบริหาร
(3) สร้าง “องค์กรการบริหาร” ที่สำคัญและที่เป็นพื้นฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตย ให้เป็นองค์กรอิสระ หรือกึ่งอิสระ โดยให้องค์กรเหล่านี้มีวิธีพิจารณาที่ชัดเจน และเป็นองค์กรที่มีประสิทธิภาพ เพื่อควบคุมการบิดเบือนการใช้อำนาจในตำแหน่งหน้าที่โดยนักการเมืองและข้าราชการระดับสูง
(4) นำ “ระบบการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ” มาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อเป็นหลักประกันว่ากลไกที่รัฐธรรมนูญให้ความสำคัญและได้บัญญัติรับรองฐานะไว้ในรัฐธรรมนูญแต่ได้นำ “วิธีการในรายละเอียด” มาบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นจะไม่ถูกแก้ไขได้ง่ายเกินไป เพียงเพราะพรรคการเมืองที่เข้ามาเป็นรัฐบาลและคุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรในขณะใดขณะหนึ่งประสงค์เช่นนั้
คำว่า “ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister” นั้นก็พอกล่าวได้ว่าคือส่วนหนึ่งของระบบกึ่งประธานาธิบดี!
เหตุผลในสนับสนุนมีอยู่ 3 ประการ
(1) สภาพทางสังคมวิทยาทางการเมืองของสังคมไทย ยังยึดถือตัวบุคคลเป็นหลัก ดังนั้นถ้าหากได้นายกรัฐมนตรีที่ดี และสามารถใช้ฐานะของตนเองต่อรองกับพรรคการเมือง (รวมทั้งต่อรองกับนักการเมืองภายในพรรคของตนเอง) ได้ การเปลี่ยนแปลงในทางบริหารที่แท้จริงจึงจะเกิดขึ้นได้ในอนาคต และความสำคัญในการเน้นหรือให้อำนาจแก่ตัวบุคคลที่เป็นผู้นำ (เพื่อถ่วงดุลกับอำนาจของพรรคการเมือง) นั้น เป็นแนวทางที่ยอมรับในปัจจุบัน ดังจะเห็นได้จากการสร้างระบบกึ่งประธานาธิบดีขึ้นในระยะหลังสงครามโลกครั้งที่ 2
(2) รัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ของประเทศไทย ได้เคยใช้มาตรการในแนวนี้มาก่อนแล้วบางมาตรการ คือ บทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้โดยแน่ชัดว่านายกรัฐมนตรีมีอำนาจเสนอ (ถวายคำแนะนำ) ปลดรัฐมนตรีได้
(3) ข้อเท็จจริงที่ผ่านมาในช่วงเวลาการบริหารประเทศภายใต้คณะรัฐบาลที่มีพล.อ.เปรม ติณสูลานนท์เป็นหัวหน้ารัฐบาล ตามรัฐธรรมนูญ 2521 ปรากฏว่าพล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ซึ่งเป็นนายกรัฐมนตรีโดยไม่สังกัดพรรคการเมือง ได้ใช้อำนาจในฐานะของตนเอง (ความซื่อสัตย์สุจริตและตรงไปตรงมา) ต่อรองกับพรรคการเมืองต่างๆ เพื่อการเปลี่ยนแปลงรัฐมนตรีบางคน (ที่ท่านมีเหตุผลเชื่อว่าไม่สมควรอยู่ในตำแหน่งต่อไป) ได้
การสร้าง “ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister” ก็โดยการเพิ่ม “มาตรการบางประการ” เพื่อให้นายกรัฐมนตรีมีความเป็นเอกเทศในฐานะของตนเอง แยกจากรัฐมนตรีคนอื่นๆ และอยู่ในฐานะที่สามารถต่อรองกับมติพรรคการเมืองของตนเองได้ในสิ่งที่ตนเองไม่เห็นด้วย
แนวความคิดนี้ทอดมาถึงสภาร่างรัฐธรรมนูญ 2539 - 2540
รัฐธรรมนูญ 2540 จึงสร้าง “ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister” ขึ้นมา!
การเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 185 รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่ต้องเสนอโดย ส.ส.ถึง 2 ใน 5 ก็คือหนึ่งใน “มาตรการบางประการ” ที่เสริมความเป็นเอกเทศให้กับฐานะของนายกรัฐมนตรีแยกออกมาจากรัฐมนตรีคนอื่น
ข้อเสนอเดิมเสนอไว้ “เข้ม” ถึงขนาดให้บัญญัติเป็นหลักการใหม่ขึ้นมาเลยว่า การพ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่เกิดขึ้นโดยการริเริ่มของสภาผู้แทนราษฎร ต้องมีผลให้มีการยุบสภา (โดยผลของกฎหมาย) โดยอัตโนมัติ และมีการเลือกตั้งทั่วไปใหม่เสมอ แต่รัฐธรรมนูญ 2540 ลดความเข้มลงเหลือเพียงในการยื่นญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี ต้องเสนอชื่อผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีแทนมาด้วย
รัฐธรรมนูญ 2540 ยังสร้างระบบการเลือกตั้งส.ส.ประเภทบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง อันเป็นเสมือนการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยประชาชน (ไม่ใช่โดยสภา) และการแยกฝ่ายบริหารออกจากฝ่ายนิติบัญญัติ
การคงอำนาจให้นายกรัฐมนตรี (ถวายคำแนะนำ - มาตรา 217) ปลดรัฐมนตรีได้ มันแสบกว่าเดิมตรงที่เมื่อผนวกกับการแยกฝ่ายบริหารออกมาจากฝ่ายนิติบัญญัติ ทำให้รัฐมนตรีที่ถูกปลดพ้นวงโคจรการเมืองไปเลย ไม่ได้กลับไปเป็น ส.ส.อีก
รูปแบบของระบบการปกครองในช่วง 5 ปีที่ผ่านมาจึงไม่อาจเรียกขานแต่เพียงระบบรัฐสภา แต่จะต้องเป็นระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister ซึ่งก็คือระบบกึ่งประธานาธิบดี
พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรเป็น “ผลิตผล” ของรัฐธรรมนูญ 2540
แต่เป็น “ผลิตผล” ที่โดดเด่นเท่านั้น!