ท่ามกลางการแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ นำมาพัฒนาประเทศให้เจริญก้าวหน้า ความเสื่อมโทรมด้านทรัพยากรธรรมชาติ ปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมจึงเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ และนับวันยิ่งทวีความรุนแรงมากขึ้น เสมือนต้องการกระตุ้นเตือนทุกฝ่ายหันมาให้ความสำคัญ และเร่งหาเครื่องมือที่จะนำมาใช้ในการจัดการแก้ปัญหาเหล่านี้ให้เป็นระบบและเป็นธรรม เพื่อให้ทรัพยากรธรรมชาติที่มีอยู่อย่างจำกัด คงมีเหลือเพียงพอให้รุ่นลูกหลานในอนาคต รวมถึงผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมจะลดลง
นอกเหนือจากมาตรการทางกฎหมายที่เน้นบังคับและจับกุมแล้ว การนำเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ หรือ Economic Instruments มาใช้ก็เป็นอีกแนวทางหนึ่งในการจัดการปัญหาสิ่งแวดล้อม โดยจะเน้นไปที่การสร้างแรงจูงใจให้ผู้ก่อมลพิษเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมหรือลดการก่อมลพิษ เพื่อนำมาใช้เสริมการบังคับและควบคุมเช่นในอดีต
แนวทางดังกล่าวได้รับความสนใจอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะในประเทศไทย แผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2550-2554 ซึ่งเป็นแผนระดับชาติในการจัดการสิ่งแวดล้อมในระยะ 5 ปี ก็สนับสนุนให้นำเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ประเภทต่างๆ มาใช้ในการจัดการสิ่งแวดล้อมมากขึ้น
ที่ผ่านมาหน่วยงานของรัฐหลายแห่ง ได้ศึกษาและพยายามจัดทำกฎหมายเพื่อนำมาใช้เป็นเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ หรือที่เรียกว่า “ภาษีสิ่งแวดล้อม” เพื่อเป็นมาตรการทางภาษีและการคลังมาใช้ในการจัดการสิ่งแวดล้อม อาทิ กรมโรงงานอุตสาหกรรมที่ศึกษาเพื่อจัดทำกฎหมายเกี่ยวกับการเก็บค่าธรรมเนียมการปล่อยมลพิษ (Emission Charge) จากโรงงาน กรมควบคุมมลพิษศึกษาเพื่อจัดทำกฎหมายเกี่ยวกับการเก็บค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์ (Product Charge) จากผู้ผลิตและผู้นำเข้าผลิตภัณฑ์ที่จะกลายเป็นขยะอันตรายเมื่อผู้บริโภคใช้แล้ว ฯลฯ
แต่ต้องยอมรับว่า แม้กฎหมายไทยปัจจุบันจะกำหนดให้มีการใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์อยู่บ้าง แต่ส่วนใหญ่ก็ยังไม่มีประสิทธิภาพในการสร้างแรงจูงใจให้ผู้ก่อมลพิษเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมหรือลดการก่อมลพิษได้มากนัก
ดังนั้นเพื่อให้การจัดทำภาษีสิ่งแวดล้อมไม่เกิดความซ้ำซ้อน กระทรวงการคลัง จึงได้คิดที่จะจัดทำกฎหมายภาษีสิ่งแวดล้อมในภาพรวม แทนที่จะปล่อยให้แต่ละหน่วยงานต่างจัดทำกันเอง
โดยการจัดทำกฎหมายภาษีสิ่งแวดล้อมในภาพรวมนั้น มีกระบวนการปรึกษาหารือกับหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น รวมทั้งผู้มีส่วนได้เสียอื่นๆ โดยเฉพาะภาคเอกชนและผู้ที่จะต้องถูกเรียกเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียม
ซึ่งจากการดำเนินโครงการจัดทำภาษีสิ่งแวดล้อมของกระทรวงการคลัง ในระยะที่ 1 มีข้อเสนอแนะว่า เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ที่ควรได้รับการพิจารณานำมาใช้เป็นลำดับแรก คือ การเก็บค่าปล่อยน้ำเสีย (Effluent Charges หรือ Pollution fees) จากภาคอุตสาหกรรม, การเก็บค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์ (Product Charge) ทั้งที่เป็นค่าธรรมเนียมที่ใช้ควบคู่ไปกับระบบรับซื้อคืน และที่ไม่มีระบบรับซื้อคืน และการเก็บค่าปล่อยอากาศเสีย (Air Emission Charges) จากภาคอุตสาหกรรม
นอกจากนั้นยังสรุปประเด็นหลัก ที่จะต้องพิจารณาในการจัดทำร่างกฎหมายภาษีสิ่งแวดล้อม อาทิ ร่างกฎหมายจะครอบคลุมเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ประเภทใดบ้าง และควรมีความชัดเจนว่าเงินที่เรียกเก็บถือว่าเป็นภาษี ซึ่งจะต้องนำเข้าคลัง หรือเป็นค่าธรรมเนียม ซึ่งจะต้องนำมาเป็นค่าใช้จ่ายในการจัดการมลพิษ หน่วยงานใดจะเป็นผู้จัดเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมตามข้อ เช่น หากจะเก็บค่าปล่อยมลพิษจากโรงงาน กรมโรงงานอุตสาหกรรมควรจะเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบในการจัดเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมดังกล่าวใช่หรือไม่
อีกทั้งจะต้องพิจารณาด้วยว่า ควรมีวิธีการบริหารจัดการเงินภาษีหรือค่าธรรมเนียมที่จัดเก็บได้อย่างไร หากกระทรวงการคลังไม่สนับสนุนให้แต่ละหน่วยงานจัดตั้งกองทุนขึ้นใหม่ จะมีวิธีการอย่างไรในการที่จะทำให้มั่นใจได้ว่า หน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องจะสามารถเข้าถึงเงินนั้นได้เพื่อนำมาดำเนินงานตามภารกิจของตนเอง
ขณะนี้โครงการจัดทำภาษีสิ่งแวดล้อมของกระทรวงการคลัง อยู่ระหว่างการดำเนินการในระยะที่ 2 จึงยังไม่สามารถกล่าวได้ชัดเจนว่า ร่างกฎหมายนี้จะครอบคลุมเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ประเภทใดบ้าง นอกเหนือจากการเก็บค่าปล่อยน้ำเสีย, การเก็บค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์ และการเก็บค่าปล่อยอากาศเสีย ซึ่งได้รับการเสนอแนะในระยะที่ 1 แต่มีแนวโน้มว่าร่างกฎหมายจะให้ความสำคัญแก่เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ที่ใช้จัดการมลพิษทางน้ำ ทางอากาศ และการจัดการขยะมูลฝอยและของเสียอันตราย
อย่างไรก็ตาม จากการติดตามความเคลื่อนไหวในการจัดทำกฎหมายภาษีสิ่งแวดล้อม หรือกฎหมายว่าด้วยการใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ เพื่อการจัดการสิ่งแวดล้อมสำหรับประเทศไทย รวมทั้งประเด็นปัญหาต่างๆ ทั้งที่เกี่ยวข้องกับประเภทของเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ ที่จะนำมาใช้ และการบริหารจัดการเงินรายได้ที่จัดเก็บได้ เพื่อให้มั่นใจได้ว่าจะสามารถจัดสรรเงินส่วนหนึ่งกลับคืนมาสำหรับการจัดการสิ่งแวดล้อมได้อย่างไร
ทั้งหมดนี้เป็นส่วนหนึ่งที่จะต้องนำไปพิจารณาในการจัดทำกฎหมายภาษีสิ่งแวดล้อมในภาพรวม ซึ่งยังต้องมีการปรึกษาหารือระหว่างหน่วยงานและผู้มีส่วนได้เสียต่างๆ อีกมาก
แต่ท้ายที่สุด ต้องไม่ลืมว่าแม้การจัดทำกฎหมายภาษีสิ่งแวดล้อมในภาพรวม จะเป็นสิ่งที่พึงปรารถนา แต่สิ่งสำคัญที่ต้องคำนึงถึงด้วยก็คือ เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์เป็นเครื่องมือที่มาเสริม เพื่อให้การจัดการสิ่งแวดล้อมมีประสิทธิภาพ เป็นธรรม และทำให้การใช้ทรัพยากรธรรมชาติเกิดประโยชน์สูงสุด แต่ไม่ใช่เครื่องมือที่จะนำมาใช้แทนที่มาตรการบังคับและควบคุม
การบังคับใช้กฎหมายสิ่งแวดล้อมจึงยังคงมีความจำเป็น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องการตรวจสอบและควบคุมให้แหล่งกำเนิดมลพิษปฏิบัติตามมาตรฐานที่กฎหมายกำหนด เพราะหากขาดมาตรการตรวจสอบและควบคุมที่มีผลใช้ได้อย่างจริงจังแล้ว ก็ไม่สามารถบังคับใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ได้อย่างมีประสิทธิภาพเช่นกัน
คอลัมน์เวทีนโยบายสาธารณะ
แผนงานพัฒนานโยบายสาธารณะเพื่อคุณภาพชีวิต มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (มสช.)สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)
นอกเหนือจากมาตรการทางกฎหมายที่เน้นบังคับและจับกุมแล้ว การนำเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ หรือ Economic Instruments มาใช้ก็เป็นอีกแนวทางหนึ่งในการจัดการปัญหาสิ่งแวดล้อม โดยจะเน้นไปที่การสร้างแรงจูงใจให้ผู้ก่อมลพิษเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมหรือลดการก่อมลพิษ เพื่อนำมาใช้เสริมการบังคับและควบคุมเช่นในอดีต
แนวทางดังกล่าวได้รับความสนใจอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะในประเทศไทย แผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2550-2554 ซึ่งเป็นแผนระดับชาติในการจัดการสิ่งแวดล้อมในระยะ 5 ปี ก็สนับสนุนให้นำเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ประเภทต่างๆ มาใช้ในการจัดการสิ่งแวดล้อมมากขึ้น
ที่ผ่านมาหน่วยงานของรัฐหลายแห่ง ได้ศึกษาและพยายามจัดทำกฎหมายเพื่อนำมาใช้เป็นเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ หรือที่เรียกว่า “ภาษีสิ่งแวดล้อม” เพื่อเป็นมาตรการทางภาษีและการคลังมาใช้ในการจัดการสิ่งแวดล้อม อาทิ กรมโรงงานอุตสาหกรรมที่ศึกษาเพื่อจัดทำกฎหมายเกี่ยวกับการเก็บค่าธรรมเนียมการปล่อยมลพิษ (Emission Charge) จากโรงงาน กรมควบคุมมลพิษศึกษาเพื่อจัดทำกฎหมายเกี่ยวกับการเก็บค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์ (Product Charge) จากผู้ผลิตและผู้นำเข้าผลิตภัณฑ์ที่จะกลายเป็นขยะอันตรายเมื่อผู้บริโภคใช้แล้ว ฯลฯ
แต่ต้องยอมรับว่า แม้กฎหมายไทยปัจจุบันจะกำหนดให้มีการใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์อยู่บ้าง แต่ส่วนใหญ่ก็ยังไม่มีประสิทธิภาพในการสร้างแรงจูงใจให้ผู้ก่อมลพิษเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมหรือลดการก่อมลพิษได้มากนัก
ดังนั้นเพื่อให้การจัดทำภาษีสิ่งแวดล้อมไม่เกิดความซ้ำซ้อน กระทรวงการคลัง จึงได้คิดที่จะจัดทำกฎหมายภาษีสิ่งแวดล้อมในภาพรวม แทนที่จะปล่อยให้แต่ละหน่วยงานต่างจัดทำกันเอง
โดยการจัดทำกฎหมายภาษีสิ่งแวดล้อมในภาพรวมนั้น มีกระบวนการปรึกษาหารือกับหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น รวมทั้งผู้มีส่วนได้เสียอื่นๆ โดยเฉพาะภาคเอกชนและผู้ที่จะต้องถูกเรียกเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียม
ซึ่งจากการดำเนินโครงการจัดทำภาษีสิ่งแวดล้อมของกระทรวงการคลัง ในระยะที่ 1 มีข้อเสนอแนะว่า เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ที่ควรได้รับการพิจารณานำมาใช้เป็นลำดับแรก คือ การเก็บค่าปล่อยน้ำเสีย (Effluent Charges หรือ Pollution fees) จากภาคอุตสาหกรรม, การเก็บค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์ (Product Charge) ทั้งที่เป็นค่าธรรมเนียมที่ใช้ควบคู่ไปกับระบบรับซื้อคืน และที่ไม่มีระบบรับซื้อคืน และการเก็บค่าปล่อยอากาศเสีย (Air Emission Charges) จากภาคอุตสาหกรรม
นอกจากนั้นยังสรุปประเด็นหลัก ที่จะต้องพิจารณาในการจัดทำร่างกฎหมายภาษีสิ่งแวดล้อม อาทิ ร่างกฎหมายจะครอบคลุมเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ประเภทใดบ้าง และควรมีความชัดเจนว่าเงินที่เรียกเก็บถือว่าเป็นภาษี ซึ่งจะต้องนำเข้าคลัง หรือเป็นค่าธรรมเนียม ซึ่งจะต้องนำมาเป็นค่าใช้จ่ายในการจัดการมลพิษ หน่วยงานใดจะเป็นผู้จัดเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมตามข้อ เช่น หากจะเก็บค่าปล่อยมลพิษจากโรงงาน กรมโรงงานอุตสาหกรรมควรจะเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบในการจัดเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมดังกล่าวใช่หรือไม่
อีกทั้งจะต้องพิจารณาด้วยว่า ควรมีวิธีการบริหารจัดการเงินภาษีหรือค่าธรรมเนียมที่จัดเก็บได้อย่างไร หากกระทรวงการคลังไม่สนับสนุนให้แต่ละหน่วยงานจัดตั้งกองทุนขึ้นใหม่ จะมีวิธีการอย่างไรในการที่จะทำให้มั่นใจได้ว่า หน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องจะสามารถเข้าถึงเงินนั้นได้เพื่อนำมาดำเนินงานตามภารกิจของตนเอง
ขณะนี้โครงการจัดทำภาษีสิ่งแวดล้อมของกระทรวงการคลัง อยู่ระหว่างการดำเนินการในระยะที่ 2 จึงยังไม่สามารถกล่าวได้ชัดเจนว่า ร่างกฎหมายนี้จะครอบคลุมเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ประเภทใดบ้าง นอกเหนือจากการเก็บค่าปล่อยน้ำเสีย, การเก็บค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์ และการเก็บค่าปล่อยอากาศเสีย ซึ่งได้รับการเสนอแนะในระยะที่ 1 แต่มีแนวโน้มว่าร่างกฎหมายจะให้ความสำคัญแก่เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ที่ใช้จัดการมลพิษทางน้ำ ทางอากาศ และการจัดการขยะมูลฝอยและของเสียอันตราย
อย่างไรก็ตาม จากการติดตามความเคลื่อนไหวในการจัดทำกฎหมายภาษีสิ่งแวดล้อม หรือกฎหมายว่าด้วยการใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ เพื่อการจัดการสิ่งแวดล้อมสำหรับประเทศไทย รวมทั้งประเด็นปัญหาต่างๆ ทั้งที่เกี่ยวข้องกับประเภทของเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ ที่จะนำมาใช้ และการบริหารจัดการเงินรายได้ที่จัดเก็บได้ เพื่อให้มั่นใจได้ว่าจะสามารถจัดสรรเงินส่วนหนึ่งกลับคืนมาสำหรับการจัดการสิ่งแวดล้อมได้อย่างไร
ทั้งหมดนี้เป็นส่วนหนึ่งที่จะต้องนำไปพิจารณาในการจัดทำกฎหมายภาษีสิ่งแวดล้อมในภาพรวม ซึ่งยังต้องมีการปรึกษาหารือระหว่างหน่วยงานและผู้มีส่วนได้เสียต่างๆ อีกมาก
แต่ท้ายที่สุด ต้องไม่ลืมว่าแม้การจัดทำกฎหมายภาษีสิ่งแวดล้อมในภาพรวม จะเป็นสิ่งที่พึงปรารถนา แต่สิ่งสำคัญที่ต้องคำนึงถึงด้วยก็คือ เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์เป็นเครื่องมือที่มาเสริม เพื่อให้การจัดการสิ่งแวดล้อมมีประสิทธิภาพ เป็นธรรม และทำให้การใช้ทรัพยากรธรรมชาติเกิดประโยชน์สูงสุด แต่ไม่ใช่เครื่องมือที่จะนำมาใช้แทนที่มาตรการบังคับและควบคุม
การบังคับใช้กฎหมายสิ่งแวดล้อมจึงยังคงมีความจำเป็น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องการตรวจสอบและควบคุมให้แหล่งกำเนิดมลพิษปฏิบัติตามมาตรฐานที่กฎหมายกำหนด เพราะหากขาดมาตรการตรวจสอบและควบคุมที่มีผลใช้ได้อย่างจริงจังแล้ว ก็ไม่สามารถบังคับใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ได้อย่างมีประสิทธิภาพเช่นกัน
คอลัมน์เวทีนโยบายสาธารณะ
แผนงานพัฒนานโยบายสาธารณะเพื่อคุณภาพชีวิต มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (มสช.)สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)