ปีการศึกษา 2549 ที่กำลังจะมาถึง จะเป็นปีเริ่มต้นการดำเนินการของกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาที่ผูกกับรายได้ในอนาคต (กรอ.) ที่มีชื่อในภาษาอังกฤษว่า Income Contingent หรือที่เคยเรียกกันว่า กองทุนไอซีแอล
ว่าไปแล้วนี่จะถือเป็นก้าวใหญ่ของการศึกษาไทยก็ย่อมได้ หลังจากที่เคยก้าวใหญ่มาครั้งหนึ่ง เมื่อการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน 12 ปี ถูกบรรจุให้เป็นหน้าที่ของรัฐในรัฐธรรมนูญฉบับ 2540
เพราะหลักการใหญ่ๆ ของ กรอ. คือการสร้างโอกาสทางการศึกษาที่เรียกกันในภาษาประชานิยมว่า ‘อยากเรียนต้องได้เรียน ‘ผ่านการ’ เรียนก่อนผ่อนทีหลัง’ ภายใต้แผนยุทธศาสตร์การเพิ่มขีดความสามารถทางการแข่งขันของประเทศ ด้วยการปฎิรูปการศึกษาและขยายโอกาสทางการศึกษาให้ทุกคนที่อยู่หรือกำลังจะก้าวเข้าไปสู่สถาบันอุดมศึกษาได้กู้และเรียนอย่างเท่าเทียมกัน
ที่จริงหลักการและความพยายามสร้างโอกาสทางการศึกษาผ่านรูปแบบการให้ผู้เรียนกู้ยืมนี้ เกิดขึ้นมาตั้งแต่ปี 2539 ด้วยกองทุนกู้ยืมที่เรียกว่า กองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยส.)
ทว่าการออกแบบหลักเกณฑ์การให้กู้ยืม และการดำเนินงานต่างๆ ทำให้กองทุนขนาดใหญ่ที่ปล่อยกู้ไปแล้วกว่า 2 แสนล้านบาทกองทุนนี้ ตกอยู่ในอาการน่าเป็นห่วง เพราะเพียง 8 ปีกองทุนนี้มีหนี้ที่สงสัยจะสูญสูงถึง 30.3% นั่นคือประมาณ 1ใน 3 ของผู้ที่กู้ยืมทั้งหมดกว่า 7 ล้านคน ‘เบี้ยว’ หรือไม่มีปัญญาจะจ่ายคืนหลังจบการศึกษาแล้ว 2 ปีตามกำหนดแม้จะมีดอกเบี้ยเพียงปีละ 1% กำหนดระยะเวลาผ่อนชำระยาวนานถึง 17 ปีก็ตาม
มิหนำซ้ำจุดประสงค์หลักที่ว่า เพื่อเปิดโอกาสทางการศึกษาก็ยังถูกตั้งคำถาม เพราะมีเพียงนักเรียนนักศึกษาผู้ขาดทุนทรัพย์เพียง 70% เท่านั้นที่เข้าถึงเงินกู้ยืมนี้
ทั้งนี้เกณฑ์คุณสมบัติผู้มีสิทธิกู้ยืมของ กยส. นั้น กำหนดให้กู้ยืมแก่นักเรียน นักศึกษา ระดับมัธยมศึกษาตอนปลายและอุดมศึกษา (ไม่เกินปริญญาตรี) โดยผู้กู้ต้องมีรายได้ครัวเรือนไม่เกิน 150,000 บาทต่อปี และให้กู้ยืมทั้งค่าธรรมเนียมการศึกษาและค่าใช้จ่ายในการครองชีพระหว่างศึกษา ซึ่งจะได้วงเงินกู้ระดับมัธยมปลายประมาณ 60,000 บาทต่อปี และปริญญาตรีประมาณ 100,000 บาทต่อปี
จากการประเมินนโยบายกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา โดย สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และอารียา มนัสบุญเพิ่มพูน มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) พบว่า หลักเกณฑ์และการดำเนินการของกองทุนมีผลต่อการเข้าถึงเงินกู้ยืม เพราะผู้กู้ต้องเข้าศึกษาในสถานศึกษาก่อนจึงจะสามารถกู้ได้ การแข่งขันในการกู้ยืมก็สูง เนื่องจากความจำกัดของงบประมาณที่สถานศึกษาได้รับการจัดสรรจากส่วนกลาง และเกณฑ์การจัดสรรเงินกู้ก็ไม่ได้อ้างอิงกับความยากจนของนักเรียนโดยตรง
แม้การศึกษาจะพบว่า คนจนได้รับจัดสรรเงินกู้เป็นสัดส่วนมากกว่าคนรวย แต่ความที่ไม่สามารถคาดหวังล่วงหน้าว่า จะได้รับเงินกู้อย่างแน่นอนหรือไม่ จึงกลายเป็นอุปสรรคต่อนักเรียนนักศึกษาที่ยากจนในการตัดสินใจเข้าศึกษาต่อ ซึ่งทำให้ กยศ.ไม่มีประสิทธิผลในการเพิ่มโอกาสทางการศึกษาของประชาชน
ผู้ประเมินจากทีดีอาร์ไอยังพบด้วยว่า กลุ่มผู้ที่กู้ยืมในระดับ ม.ปลาย ใช้เวลาว่างช่วงปิดภาคเรียนในการเรียนพิเศษมากกว่ากลุ่มผู้ที่ไม่ได้กู้ยืมประมาณ 8% ส่วนผู้กู้ยืมระดับอุดมศึกษาทำงานในช่วงปิดภาคเรียนสูงกว่าผู้ไม่ได้กู้ยืม 9%
ส่วนผลการวิเคราะห์ประสิทธิภาพทางการเงินของกองทุนฯ สรุปได้ว่า เงื่อนไขในการชำระหนี้ที่ค่อนข้างผ่อนปรน ทำให้อัตราการชำระหนี้คืนของกองทุนฯ อยู่ในระดับต่ำ ทำให้กองทุนฯ จำเป็นต้องได้รับเงินอุดหนุนจากภาครัฐในสัดส่วนสูง และไม่มีกลไกติดตามการชำระหนี้ที่มีประสิทธิผล ทำให้กองทุนฯ มีอัตราหนี้ค้างชำระค่อนข้างสูง อัตราการคืนทุนของกองทุนฯ อยู่ในระดับต่ำ ไม่มีความยั่งยืนทางการเงิน ซึ่งจำเป็นต้องสร้างกลไกเร่งรัดติดตามหนี้ กลไกในการตรวจสอบการจัดสรรเงินกู้ยืม และกลไกในการติดตามและประเมินผล เพราะที่ผ่านมาการขาดกลไกติดตามประเมินผลนี้ทำให้การดำเนินงานของ กยศ. ผิดพลาดต่อเนื่องมาเป็นเวลานาน โดยไม่ได้รับการแก้ไขอย่างที่ควรจะเป็น
อย่างไรก็ตาม ข้อบกพร่องเหล่านี้ โดยเฉพาะที่เกิดกับตัวจุดประสงค์เองน่าจะได้รับการแก้ไขในกองทุนใหม่ที่ชื่อ กรอ. เพราะหลักเกณฑ์ของ กรอ. ให้กู้เฉพาะนักศึกษาในส่วนที่เป็นค่าเล่าเรียน และทุกคนมีสิทธิกู้ยืมทุนได้ไม่ว่าจะรวยหรือจน ไม่ขึ้นอยู่กับฐานรายได้ของครอบครัว โดยมีวงเงินกู้ขึ้นอยู่กับค่าใช้จ่ายของแต่ละสาขาที่เรียน หรือมีเพดานสูงสุดไม่เกินปีละ 150,000 บาท ทำให้ความเสี่ยงว่าจะได้เงินกู้หรือไม่หมดไป
แต่การที่ กรอ. ไม่ได้ตั้งเป้าหมายที่จะให้เงินกู้แก่เฉพาะนักศึกษาที่ยากจน เพื่อสร้างหลักประกันให้นักศึกษาที่ยากจน ก็ทำให้ กรอ. มีต้นทุนที่สูงมาก อย่างไรก็ตามเชื่อว่า ความเสี่ยงที่หนี้กู้ยืมจะสูญจะลดลงเนื่องจากระบบการจัดเก็บเงินคืนที่ผูกติดกับรายได้ในอนาคตที่ดำเนินการโดยกรมสรรพากร ให้ชำระหนี้พร้อมภาษีเงินได้ อิงกับอัตราเงินเฟ้อขณะนั้นโดยไม่มีดอกเบี้ย ในทันทีที่มีรายได้เกิน 16,000 บาท ซึ่งนั่นต้องดูกันต่อไปว่า รัฐจะทำให้ผู้กู้เรียนทั้งหลายเข้าสู่ระบบภาษีได้หรือไม่
ต่อจากนี้ กรอ. จึงจะเข้ามามีบทบาทแทน กยศ. ในส่วนที่เป็นค่าเล่าเรียน และให้ กยศ. ไปมีบทบาทในการให้กู้ยืมเพื่อค่าใช้จ่ายอื่นๆ ในระหว่างศึกษา ซึ่งไม่ครอบคลุมอยู่ในเกณฑ์การให้กู้ยืมของ กรอ.
แม้ทั้งหมดนี้จะดูสวยหรู นักศึกษาไม่ต้องควักเงินในกระเป๋าของครอบครัวเพื่อนำมาศึกษา สถาบันการศึกษาสามารถกำหนดค่าใช้จ่ายที่สะท้อนต้นทุนจริงได้ รัฐบาลเองก็ได้ทั้งคะแนนนิยม
แต่สิ่งที่รัฐบาลไม่ได้บอกก็คือ กรอ. เป็นการเปลี่ยนระบบการอุดหนุนค่าใช้จ่ายทางด้านการศึกษา จากที่เคยเป็นของรัฐรับผิดชอบ 80% ผู้เรียนออกเองเพียง 20% ให้กลับด้านกลายเป็นของผู้เรียนเกือบทั้งหมด เพื่อลดภาระการใช้จ่ายทางด้านการศึกษาของรัฐในระยะยาว และทำให้การออกนอกระบบรัฐของสถาบันอุดมศึกษากลายเป็นจริงเป็นรูปธรรมขึ้นมาได้
พูดกันอีกภาษาหนึ่งก็ต้องบอกว่า ทำให้การแปรรูปสถาบันอุดมศึกษาเข้าสู่ระบบตลาดเป็นจริงได้มากขึ้น เพราะรัฐเข้าไปอุดหนุนกำลังซื้อการศึกษาของผู้บริโภคด้วยการให้เงินกู้ แทนการอุดหนุนผู้ผลิตอย่างที่เคยเป็นมา
โดยเชื่อว่า การเปลี่ยนแนวทางเช่นนี้จะทำให้เกิดประสิทธิภาพทั้งฝ่ายผู้ผลิตและผู้ซื้อ และง่ายต่อการควบคุมการผลิตทรัพยากรบุคคลให้ตรงกับแนวทางการพัฒนาประเทศ กล่าวคือ หากรัฐบาลต้องการผลิตบัณฑิตสาขาใด รัฐก็จะแทรกแซงกลไกตลาดด้วยการให้เงินอุดหนุนผู้เรียนในสาขาวิชานั้นๆ เป็นการเฉพาะได้
มาถึงตรงนี้ กรอ. ก็ลงหลักปักฐานนโยบายการออกนอกระบบของสถาบันอุดมศึกษาให้เป็นจริง และเกินกว่าใครจะทำให้ถอยกลับได้
ว่าไปแล้วนี่จะถือเป็นก้าวใหญ่ของการศึกษาไทยก็ย่อมได้ หลังจากที่เคยก้าวใหญ่มาครั้งหนึ่ง เมื่อการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน 12 ปี ถูกบรรจุให้เป็นหน้าที่ของรัฐในรัฐธรรมนูญฉบับ 2540
เพราะหลักการใหญ่ๆ ของ กรอ. คือการสร้างโอกาสทางการศึกษาที่เรียกกันในภาษาประชานิยมว่า ‘อยากเรียนต้องได้เรียน ‘ผ่านการ’ เรียนก่อนผ่อนทีหลัง’ ภายใต้แผนยุทธศาสตร์การเพิ่มขีดความสามารถทางการแข่งขันของประเทศ ด้วยการปฎิรูปการศึกษาและขยายโอกาสทางการศึกษาให้ทุกคนที่อยู่หรือกำลังจะก้าวเข้าไปสู่สถาบันอุดมศึกษาได้กู้และเรียนอย่างเท่าเทียมกัน
ที่จริงหลักการและความพยายามสร้างโอกาสทางการศึกษาผ่านรูปแบบการให้ผู้เรียนกู้ยืมนี้ เกิดขึ้นมาตั้งแต่ปี 2539 ด้วยกองทุนกู้ยืมที่เรียกว่า กองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยส.)
ทว่าการออกแบบหลักเกณฑ์การให้กู้ยืม และการดำเนินงานต่างๆ ทำให้กองทุนขนาดใหญ่ที่ปล่อยกู้ไปแล้วกว่า 2 แสนล้านบาทกองทุนนี้ ตกอยู่ในอาการน่าเป็นห่วง เพราะเพียง 8 ปีกองทุนนี้มีหนี้ที่สงสัยจะสูญสูงถึง 30.3% นั่นคือประมาณ 1ใน 3 ของผู้ที่กู้ยืมทั้งหมดกว่า 7 ล้านคน ‘เบี้ยว’ หรือไม่มีปัญญาจะจ่ายคืนหลังจบการศึกษาแล้ว 2 ปีตามกำหนดแม้จะมีดอกเบี้ยเพียงปีละ 1% กำหนดระยะเวลาผ่อนชำระยาวนานถึง 17 ปีก็ตาม
มิหนำซ้ำจุดประสงค์หลักที่ว่า เพื่อเปิดโอกาสทางการศึกษาก็ยังถูกตั้งคำถาม เพราะมีเพียงนักเรียนนักศึกษาผู้ขาดทุนทรัพย์เพียง 70% เท่านั้นที่เข้าถึงเงินกู้ยืมนี้
ทั้งนี้เกณฑ์คุณสมบัติผู้มีสิทธิกู้ยืมของ กยส. นั้น กำหนดให้กู้ยืมแก่นักเรียน นักศึกษา ระดับมัธยมศึกษาตอนปลายและอุดมศึกษา (ไม่เกินปริญญาตรี) โดยผู้กู้ต้องมีรายได้ครัวเรือนไม่เกิน 150,000 บาทต่อปี และให้กู้ยืมทั้งค่าธรรมเนียมการศึกษาและค่าใช้จ่ายในการครองชีพระหว่างศึกษา ซึ่งจะได้วงเงินกู้ระดับมัธยมปลายประมาณ 60,000 บาทต่อปี และปริญญาตรีประมาณ 100,000 บาทต่อปี
จากการประเมินนโยบายกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา โดย สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และอารียา มนัสบุญเพิ่มพูน มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) พบว่า หลักเกณฑ์และการดำเนินการของกองทุนมีผลต่อการเข้าถึงเงินกู้ยืม เพราะผู้กู้ต้องเข้าศึกษาในสถานศึกษาก่อนจึงจะสามารถกู้ได้ การแข่งขันในการกู้ยืมก็สูง เนื่องจากความจำกัดของงบประมาณที่สถานศึกษาได้รับการจัดสรรจากส่วนกลาง และเกณฑ์การจัดสรรเงินกู้ก็ไม่ได้อ้างอิงกับความยากจนของนักเรียนโดยตรง
แม้การศึกษาจะพบว่า คนจนได้รับจัดสรรเงินกู้เป็นสัดส่วนมากกว่าคนรวย แต่ความที่ไม่สามารถคาดหวังล่วงหน้าว่า จะได้รับเงินกู้อย่างแน่นอนหรือไม่ จึงกลายเป็นอุปสรรคต่อนักเรียนนักศึกษาที่ยากจนในการตัดสินใจเข้าศึกษาต่อ ซึ่งทำให้ กยศ.ไม่มีประสิทธิผลในการเพิ่มโอกาสทางการศึกษาของประชาชน
ผู้ประเมินจากทีดีอาร์ไอยังพบด้วยว่า กลุ่มผู้ที่กู้ยืมในระดับ ม.ปลาย ใช้เวลาว่างช่วงปิดภาคเรียนในการเรียนพิเศษมากกว่ากลุ่มผู้ที่ไม่ได้กู้ยืมประมาณ 8% ส่วนผู้กู้ยืมระดับอุดมศึกษาทำงานในช่วงปิดภาคเรียนสูงกว่าผู้ไม่ได้กู้ยืม 9%
ส่วนผลการวิเคราะห์ประสิทธิภาพทางการเงินของกองทุนฯ สรุปได้ว่า เงื่อนไขในการชำระหนี้ที่ค่อนข้างผ่อนปรน ทำให้อัตราการชำระหนี้คืนของกองทุนฯ อยู่ในระดับต่ำ ทำให้กองทุนฯ จำเป็นต้องได้รับเงินอุดหนุนจากภาครัฐในสัดส่วนสูง และไม่มีกลไกติดตามการชำระหนี้ที่มีประสิทธิผล ทำให้กองทุนฯ มีอัตราหนี้ค้างชำระค่อนข้างสูง อัตราการคืนทุนของกองทุนฯ อยู่ในระดับต่ำ ไม่มีความยั่งยืนทางการเงิน ซึ่งจำเป็นต้องสร้างกลไกเร่งรัดติดตามหนี้ กลไกในการตรวจสอบการจัดสรรเงินกู้ยืม และกลไกในการติดตามและประเมินผล เพราะที่ผ่านมาการขาดกลไกติดตามประเมินผลนี้ทำให้การดำเนินงานของ กยศ. ผิดพลาดต่อเนื่องมาเป็นเวลานาน โดยไม่ได้รับการแก้ไขอย่างที่ควรจะเป็น
อย่างไรก็ตาม ข้อบกพร่องเหล่านี้ โดยเฉพาะที่เกิดกับตัวจุดประสงค์เองน่าจะได้รับการแก้ไขในกองทุนใหม่ที่ชื่อ กรอ. เพราะหลักเกณฑ์ของ กรอ. ให้กู้เฉพาะนักศึกษาในส่วนที่เป็นค่าเล่าเรียน และทุกคนมีสิทธิกู้ยืมทุนได้ไม่ว่าจะรวยหรือจน ไม่ขึ้นอยู่กับฐานรายได้ของครอบครัว โดยมีวงเงินกู้ขึ้นอยู่กับค่าใช้จ่ายของแต่ละสาขาที่เรียน หรือมีเพดานสูงสุดไม่เกินปีละ 150,000 บาท ทำให้ความเสี่ยงว่าจะได้เงินกู้หรือไม่หมดไป
แต่การที่ กรอ. ไม่ได้ตั้งเป้าหมายที่จะให้เงินกู้แก่เฉพาะนักศึกษาที่ยากจน เพื่อสร้างหลักประกันให้นักศึกษาที่ยากจน ก็ทำให้ กรอ. มีต้นทุนที่สูงมาก อย่างไรก็ตามเชื่อว่า ความเสี่ยงที่หนี้กู้ยืมจะสูญจะลดลงเนื่องจากระบบการจัดเก็บเงินคืนที่ผูกติดกับรายได้ในอนาคตที่ดำเนินการโดยกรมสรรพากร ให้ชำระหนี้พร้อมภาษีเงินได้ อิงกับอัตราเงินเฟ้อขณะนั้นโดยไม่มีดอกเบี้ย ในทันทีที่มีรายได้เกิน 16,000 บาท ซึ่งนั่นต้องดูกันต่อไปว่า รัฐจะทำให้ผู้กู้เรียนทั้งหลายเข้าสู่ระบบภาษีได้หรือไม่
ต่อจากนี้ กรอ. จึงจะเข้ามามีบทบาทแทน กยศ. ในส่วนที่เป็นค่าเล่าเรียน และให้ กยศ. ไปมีบทบาทในการให้กู้ยืมเพื่อค่าใช้จ่ายอื่นๆ ในระหว่างศึกษา ซึ่งไม่ครอบคลุมอยู่ในเกณฑ์การให้กู้ยืมของ กรอ.
แม้ทั้งหมดนี้จะดูสวยหรู นักศึกษาไม่ต้องควักเงินในกระเป๋าของครอบครัวเพื่อนำมาศึกษา สถาบันการศึกษาสามารถกำหนดค่าใช้จ่ายที่สะท้อนต้นทุนจริงได้ รัฐบาลเองก็ได้ทั้งคะแนนนิยม
แต่สิ่งที่รัฐบาลไม่ได้บอกก็คือ กรอ. เป็นการเปลี่ยนระบบการอุดหนุนค่าใช้จ่ายทางด้านการศึกษา จากที่เคยเป็นของรัฐรับผิดชอบ 80% ผู้เรียนออกเองเพียง 20% ให้กลับด้านกลายเป็นของผู้เรียนเกือบทั้งหมด เพื่อลดภาระการใช้จ่ายทางด้านการศึกษาของรัฐในระยะยาว และทำให้การออกนอกระบบรัฐของสถาบันอุดมศึกษากลายเป็นจริงเป็นรูปธรรมขึ้นมาได้
พูดกันอีกภาษาหนึ่งก็ต้องบอกว่า ทำให้การแปรรูปสถาบันอุดมศึกษาเข้าสู่ระบบตลาดเป็นจริงได้มากขึ้น เพราะรัฐเข้าไปอุดหนุนกำลังซื้อการศึกษาของผู้บริโภคด้วยการให้เงินกู้ แทนการอุดหนุนผู้ผลิตอย่างที่เคยเป็นมา
โดยเชื่อว่า การเปลี่ยนแนวทางเช่นนี้จะทำให้เกิดประสิทธิภาพทั้งฝ่ายผู้ผลิตและผู้ซื้อ และง่ายต่อการควบคุมการผลิตทรัพยากรบุคคลให้ตรงกับแนวทางการพัฒนาประเทศ กล่าวคือ หากรัฐบาลต้องการผลิตบัณฑิตสาขาใด รัฐก็จะแทรกแซงกลไกตลาดด้วยการให้เงินอุดหนุนผู้เรียนในสาขาวิชานั้นๆ เป็นการเฉพาะได้
มาถึงตรงนี้ กรอ. ก็ลงหลักปักฐานนโยบายการออกนอกระบบของสถาบันอุดมศึกษาให้เป็นจริง และเกินกว่าใครจะทำให้ถอยกลับได้