ธรรมรัฐาภิบาล คือ กระบวนการปกครองบริหารประเทศโดยมีกฎเกณฑ์ความถูกต้อง เพื่อประโยชน์ของสังคมและประชาชน ไม่ละเมิดกฎหมายและหลักนิติธรรม อธิบายความได้ว่า กลุ่มบุคคลที่บริหารประเทศ คือ รัฐบาล หรือ Government ส่วนกระบวนการปกครองบริหารประเทศคือ Governance หลักธรรมรัฐาภิบาล คือ Good Governance ซึ่งใช้ได้ในระดับการบริหารประเทศสูงสุดได้แก่คณะรัฐมนตรี รวมทั้งในระดับกระทรวง ทบวง กรม ซึ่งได้แก่การบริหารโดยระบบราชการ จนถึงระดับการปกครองบริหารในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ธรรมรัฐาภิบาล (good governance) ซึ่งโดยทั่วไปเรียกว่าธรรมาภิบาลนั้น จะมีหลักการใหญ่ 5 ประการดังต่อไปนี้ คือ
1. ความชอบธรรม (legitimacy) ซึ่งได้แก่ การปกครองบริหาร การเสนอนโยบาย การใช้ทรัพยากรที่มีความชอบธรรม โดยต้องสอดคล้องกับกฎระเบียบและกฎหมาย ผู้ซึ่งทำการดังกล่าวต้องมีอำนาจตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่น ขณะเดียวกันนอกจากจะถูกต้องตามกฎหมายแล้วจะต้องมีเหตุมีผลอันเป็นที่ยอมรับกับประชาชนอีกด้วย นโยบายบางอย่างอาจจะถูกต้องตามกฎหมาย แต่อาจจะขาดความชอบธรรม เป็นต้นว่า ในขณะที่หมู่บ้านหลายแห่งขาดสาธารณูปโภคสาธารณูปการขั้นพื้นฐาน เช่น ไฟฟ้า น้ำประปา ถนนหนทางที่ปราศจากฝุ่น ขาดการบริการสาธารณสุขที่ทันสมัย แต่รัฐบาลกลับเอาเงินจำนวนมหาศาลไปก่อสร้างสิ่งซึ่งอำนวยความสะดวกกับคนกลุ่มเล็กๆ ในนครหลวง เช่น การสร้างสะพานแขวนที่มีความทันสมัยอย่างมาก แม้จะมีกระบวนการเสนองบประมาณผ่านสภาอย่างถูกต้องตามกฎหมายก็ตาม แต่เกิดคำถามเรื่องความชอบธรรมขึ้นมาได้ว่า ทำไมถึงให้น้ำหนักกับการสร้างสะพานแขวนมากกว่าการอำนวยความสะดวกและประโยชน์ให้กับหมู่บ้านที่ยากจนและห่างไกลความเจริญ คำถามดังกล่าวนี้ได้เคยตั้งขึ้นมาเมื่อสหรัฐอเมริกาได้ส่งคนขึ้นไปดวงจันทร์เพื่อนำก้อนหินกลับมาสู่โลกหนึ่งก้อน เหตุผลที่สำคัญคือเพื่อจะเอาชนะคะคานสหภาพโซเวียตซึ่งเป็นหัวหน้าค่ายคอมมิวนิสต์ในยุคที่เรียกว่าสงครามเย็น ที่มีการแข่งขันกันว่า ระหว่างระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย-ทุนนิยม และระบอบการปกครองแบบคอมมิวนิสต์-สังคมนิยม ใครจะมีประสิทธิภาพประสิทธิผลเหนือกว่ากัน รัฐบาลสหรัฐฯ มีอำนาจตามกฎหมายที่จะใช้งบประมาณจำนวนมหาศาลเพื่อการดังกล่าวได้ แต่คนดำอเมริกันซึ่งมองว่าตนยังอาศัยอยู่อย่างยากจนข้นแค้นในสลัมย่อมมีสิทธิตั้งคำถามถึงการใช้งบประมาณ อันเป็นประเด็นเรื่องความชอบธรรมนั่นเอง ดังนั้น ความชอบธรรมจะต้องเป็นเรื่องที่สอดคล้องตามกฎหมาย รวมทั้งเป็นที่ยอมรับของประชาชนส่วนใหญ่เนื่องจากความมีเหตุมีผลและความเหมาะสมอีกด้วย
2. การมีส่วนร่วม (participation) การปกครองบริหารที่คำนึงถึงธรรมรัฐาภิบาลจะต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนผู้เสียภาษี หรือผู้ที่ถูกกระทบโดยตรงจากนโยบาย มีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นเพื่อการตัดสินใจ เช่น จะต้องให้ประชาชนทราบข้อมูลอย่างถ้วนถี่ถึงข้อดีข้อเสียของนโยบายที่จะนำไปปฏิบัติ และจะต้องให้ประชาชนทำประชาพิจารณ์หรือแม้แต่การลงประชามติก่อนที่จะตัดสินดำเนินการในเรื่องดังกล่าว การมีส่วนร่วมของประชาชนนอกจากจะเป็นการปฏิบัติตามสิทธิเสรีภาพภายใต้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยแล้ว ยังเป็นการสร้างความยอมรับและความชอบธรรมในกรณีที่เสียงส่วนใหญ่เห็นด้วยกับนโยบายดังกล่าวอย่างบริสุทธิ์ใจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้ามีการลงประชามติที่ดำเนินไปอย่างบริสุทธิ์และเที่ยงธรรม การมีส่วนร่วมในการตัดสินนโยบายจึงเป็นการสร้างความชอบธรรมหรือการมีคุณลักษณะในข้อ 1 ของหลักธรรมรัฐาภิบาล
3. ความโปร่งใส (transparency) ในหลักการธรรมรัฐาภิบาลนั้นจะไม่มีการอ้างถึงความลับของทางราชการที่รัฐมิอาจจะเปิดเผยได้บ่อยนัก ยกเว้นเรื่องที่เกี่ยวกับความมั่นคง ข้อมูลและเหตุผลของนโยบายต่างๆ ต้องเปิดเผยให้ประชาชนทราบโดยละเอียด การใช้จ่ายงบประมาณต้องมีการชี้แจงได้อย่างสมเหตุสมผล โครงการใหญ่ๆ ที่มีการประมูลต้องกระทำอย่างเปิดเผยต่อสาธารณชน มีการประกาศให้ผู้มีสิทธิทราบล่วงหน้า การเปิดซองประมูลก็ดี การตรวจงานที่เสร็จเป็นช่วงๆ ก็ดี การรับงานเมื่องานเสร็จสมบูรณ์ก็ดี ทั้งหลายทั้งปวงดังกล่าวจะต้องเป็นที่เปิดเผยต่อสาธารณชน ตรวจสอบและตอบข้อสงสัยได้อย่างกระจ่าง ไม่มีการอ้างว่าเป็นความลับที่มิอาจจะเปิดเผยได้ ตัวอย่างที่เห็นชัดคือกรณีการสอบเข้าโรงเรียนสาธิตแห่งหนึ่ง ผู้ปกครองทราบดีว่าบุตรของตนสามารถทำข้อสอบได้แต่ผลออกมากลายเป็นสอบไม่ผ่าน จึงขอดูผลสอบ โดยอ้างสิทธิรัฐธรรมนูญตามมาตรา 58 และ พรบ.ข่าวสารข้อมูล ผลสุดท้ายกฤษฎีกาก็วินิจฉัยให้มีการเปิดเผยข้อมูลดังกล่าวจนทราบข้อเท็จจริ้งว่าเป็นอย่างไร นี่คือตัวอย่างของการที่ต้องมีการเปิดเผยข้อมูลหรือมีความโปร่งใส การกระทำอันใดก็ตามที่มีการบิดเบือนกฎระเบียบ ปกปิดข้อเท็จจริงที่ประชาชนควรทราบ เช่นมีความไม่ชอบมาพากลในการจัดซื้อจัดจ้างโดยการกระทำอย่างลับๆ ล่อๆ ฯลฯ ย่อมจะขัดต่อหลักความโปร่งใสทั้งสิ้น การปกครองบริหารที่เน้นหลักธรรมรัฐาภิบาลจะต้องยึดหลักความโปร่งใสในการตัดสินใจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องการใช้งบประมาณแผ่นดิน
4. การมีความรับผิดชอบ (accountability) ซึ่งหมายถึงการสามารถจะชี้แจงกับประชาชนได้ถึงสิ่งที่เกิดขึ้นในลักษณะของการแจกแจงบัญชีเป็นเรื่องๆ เช่น ถ้ามีการสัญญาในระหว่างการรณรงค์หาเสียงว่าจะทำโครงการอะไรบ้าง ก็เสมือนหนึ่งการบอกบัญชีเรื่องที่จะเสนอให้กับประชาชน งบประมาณแผ่นดินที่ใช้ก็ต้องสามารถชี้แจงได้อย่างกระจ่างถึงค่าใช้จ่ายที่สมเหตุสมผล กล่าวอีกนัยหนึ่ง นี่คือหลักธรรมรัฐาภิบาลที่ผู้ใช้อำนาจหรือข้าราชการแผ่นดินในกระทรวง ทบวง กรม หรือระดับท้องถิ่น ต้องรับผิดชอบต่อประชาชน อธิบายความได้โดยละเอียด ถึงสิ่งที่ต้องกระทำ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวกับข้อสัญญาต่างๆ หรือในการใช้งบประมาณ
5. ประสิทธิภาพประสิทธิผล (efficiency and effectiveness) ประสิทธิภาพได้แก่การทำโครงการให้สำเร็จด้วยการใช้งบประมาณ เวลา และทรัพยากร ทั้งในรูปของเงินตรา วัสดุ และทรัพยากรมนุษย์ให้น้อยที่สุด แต่ให้ได้ผลออกมาดีที่สุด ตัวอย่างเช่น ถ้าบริษัทสองบริษัทแข่งขันกันในเรื่องดังกล่าว บริษัท ก. สามารถสร้างอาคารได้เสร็จได้ในช่วบงเวลาที่สั้นกว่า ใช้งบประมาณน้อยกว่า ใช้ทรัพยากรน้อยกว่า โดยคุณภาพออกมาดีเท่ากับอีกบริษัทหนึ่งคือบริษัท ข ซึ่งใช้เวลายาวนานกว่า ใช้งบประมาณมากกว่า ใช้ทรัพยากรมากกว่า บริษัท ก ย่อมมีประสิทธิภาพดีกว่าบริษัท ข ประสิทธิภาพคือการมีผลได้ (output) ออกมาได้อย่างมีประสิทธิภาพ หลักธรรมรัฐาภิบาลจะต้องคำนึงถึงการใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพตามที่ได้กล่าวมาเบื้องต้น
อย่างไรก็ตาม ประสิทธิภาพอาจจะไม่นำไปสู่ประสิทธิผล ประสิทธิภาพได้แก่ผลได้ (output) ประสิทธิผลได้แก่ผลลัพธ์ (outcome) เป็นต้นว่า การสร้างสะพานลอยให้รถข้ามสี่แยกอาจจะมีการสร้างสะพานโดยมีผลได้ (output) อย่างเหมาะสมกับงบประมาณและใช้เวลาอันสั้น แต่ผลลัพธ์ (outcome) อาจจะล้มเหลว ผลลัพธ์ก็คือต้องการแก้ปัญหาการจราจรติดขัด แต่ถ้าไม่มีการศึกษาอย่างถี่ถ้วนหลังจากสร้างสะพานเสร็จแล้ว อาจจะมีรถจำนวนน้อยที่ใช้สะพานลอยดังกล่าว เพราะรถส่วนใหญ่จะวิ่งออกไปทางซ้ายเพื่อเลี้ยวขวาไปยังอีกทางหนึ่ง ทำให้เกิดการติดขัดเนื่องจากรถมาออกันอยู่ข้างล่างเพื่อรอเลี้ยวขวา ถ้ามีการศึกษาล่วงหน้าก็จะมีการสร้างสะพานลอยเพื่อเลี้ยวขวา มากกว่าการสร้างสะพานลอยเพื่อวิ่งตรงข้ามสี่แยก ตัวอย่างที่กล่าวมานี้ก็คืออาจจะได้ผลได้ (output) เช่นได้สร้างสะพานหนึ่งสะพานอย่างมีประสิทธิภาพ ใช้งบประมาณและเวลาการก่อสร้างอย่างสมเหตุสมผล แต่ผลลัพธ์ (outcome) คือการไม่สามารถแก้ปัญหาการจราจรที่ติดขัดได้ ตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมก็คือสะพานลอยที่บางกะปิที่สร้างสะพานลอยผ่านไปนิด้า แต่รถกลับมาอออยู่ที่ใต้สะพานเพื่อเลี้ยวไปยังสี่แยกลำสาลี ซึ่งเป็นตัวอย่างของการมีประสิทธิภาพแต่ขาดประสิทธิผล ธรรมรัฐาภิบาลต้องมีทั้งประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการใช้ทรัพยากรให้สมค่าที่สุด
หลักธรรมรัฐาภิบาลจะได้รับการนำไปปฏิบัติย่อมขึ้นอยู่กับวัฒนธรรมการเมืองของผู้ใช้อำนาจ ถ้าวัฒนธรรมของผู้ใช้อำนาจการปกครองบริหารไม่คำนึงถึงความชอบธรรม มุ่งเน้นแต่การหาผลประโยชน์ ทำให้ขาดความโปร่งใส ละเลยต่อสัญญาที่ให้กับประชาชน มีแนวโน้มที่จะเสนอโครงการใหญ่ๆ เพื่อผลประโยชน์ที่ซ่อนเร้นทั้งๆ ที่ไม่สอดคล้องกับความจำเป็น ก็ย่อมไม่สามารถจะปกครองบริหารประเทศตามหลักธรรมรัฐาภิบาลได้ ความชอบธรรมก็ดี ความโปร่งใสก็ดี ความรับผิดชอบก็ดี การฟังเสียงของประชาชนก็ดี การคำนึงถึงประสิทธิภาพประสิทธิผลก็ดี
นอกจากจะขึ้นอยู่กับระบบการควบคุมที่อาจจะมีขึ้นตามรัฐธรรมนูญแล้ว ยังต้องอาศัยตัวแปรที่สำคัญยิ่งอันได้แก่วัฒนธรรมทางการเมือง จริยธรรมของผู้ปกครองบริหาร อุดมการณ์ของผู้ใช้อำนาจรัฐ ถ้าผู้อยู่ในฐานะที่จะตัดสินนโยบาย ขาดจริยธรรม ขาดอุดมการณ์ ขาดจิตวิญญาณของความเป็นประชาธิปไตย ธรรมรัฐาภิบาลย่อมปรากฏเป็นเพียงหลักการที่สวยหรูแต่บกพร่องในทางปฏิบัติอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
ศ.ดร.ลิขิต ธีรเวคิน
ราชบัณฑิต
e-mail: likhit@dhiravegin.com
www.dhiravegin.com
ธรรมรัฐาภิบาล (good governance) ซึ่งโดยทั่วไปเรียกว่าธรรมาภิบาลนั้น จะมีหลักการใหญ่ 5 ประการดังต่อไปนี้ คือ
1. ความชอบธรรม (legitimacy) ซึ่งได้แก่ การปกครองบริหาร การเสนอนโยบาย การใช้ทรัพยากรที่มีความชอบธรรม โดยต้องสอดคล้องกับกฎระเบียบและกฎหมาย ผู้ซึ่งทำการดังกล่าวต้องมีอำนาจตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่น ขณะเดียวกันนอกจากจะถูกต้องตามกฎหมายแล้วจะต้องมีเหตุมีผลอันเป็นที่ยอมรับกับประชาชนอีกด้วย นโยบายบางอย่างอาจจะถูกต้องตามกฎหมาย แต่อาจจะขาดความชอบธรรม เป็นต้นว่า ในขณะที่หมู่บ้านหลายแห่งขาดสาธารณูปโภคสาธารณูปการขั้นพื้นฐาน เช่น ไฟฟ้า น้ำประปา ถนนหนทางที่ปราศจากฝุ่น ขาดการบริการสาธารณสุขที่ทันสมัย แต่รัฐบาลกลับเอาเงินจำนวนมหาศาลไปก่อสร้างสิ่งซึ่งอำนวยความสะดวกกับคนกลุ่มเล็กๆ ในนครหลวง เช่น การสร้างสะพานแขวนที่มีความทันสมัยอย่างมาก แม้จะมีกระบวนการเสนองบประมาณผ่านสภาอย่างถูกต้องตามกฎหมายก็ตาม แต่เกิดคำถามเรื่องความชอบธรรมขึ้นมาได้ว่า ทำไมถึงให้น้ำหนักกับการสร้างสะพานแขวนมากกว่าการอำนวยความสะดวกและประโยชน์ให้กับหมู่บ้านที่ยากจนและห่างไกลความเจริญ คำถามดังกล่าวนี้ได้เคยตั้งขึ้นมาเมื่อสหรัฐอเมริกาได้ส่งคนขึ้นไปดวงจันทร์เพื่อนำก้อนหินกลับมาสู่โลกหนึ่งก้อน เหตุผลที่สำคัญคือเพื่อจะเอาชนะคะคานสหภาพโซเวียตซึ่งเป็นหัวหน้าค่ายคอมมิวนิสต์ในยุคที่เรียกว่าสงครามเย็น ที่มีการแข่งขันกันว่า ระหว่างระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย-ทุนนิยม และระบอบการปกครองแบบคอมมิวนิสต์-สังคมนิยม ใครจะมีประสิทธิภาพประสิทธิผลเหนือกว่ากัน รัฐบาลสหรัฐฯ มีอำนาจตามกฎหมายที่จะใช้งบประมาณจำนวนมหาศาลเพื่อการดังกล่าวได้ แต่คนดำอเมริกันซึ่งมองว่าตนยังอาศัยอยู่อย่างยากจนข้นแค้นในสลัมย่อมมีสิทธิตั้งคำถามถึงการใช้งบประมาณ อันเป็นประเด็นเรื่องความชอบธรรมนั่นเอง ดังนั้น ความชอบธรรมจะต้องเป็นเรื่องที่สอดคล้องตามกฎหมาย รวมทั้งเป็นที่ยอมรับของประชาชนส่วนใหญ่เนื่องจากความมีเหตุมีผลและความเหมาะสมอีกด้วย
2. การมีส่วนร่วม (participation) การปกครองบริหารที่คำนึงถึงธรรมรัฐาภิบาลจะต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนผู้เสียภาษี หรือผู้ที่ถูกกระทบโดยตรงจากนโยบาย มีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นเพื่อการตัดสินใจ เช่น จะต้องให้ประชาชนทราบข้อมูลอย่างถ้วนถี่ถึงข้อดีข้อเสียของนโยบายที่จะนำไปปฏิบัติ และจะต้องให้ประชาชนทำประชาพิจารณ์หรือแม้แต่การลงประชามติก่อนที่จะตัดสินดำเนินการในเรื่องดังกล่าว การมีส่วนร่วมของประชาชนนอกจากจะเป็นการปฏิบัติตามสิทธิเสรีภาพภายใต้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยแล้ว ยังเป็นการสร้างความยอมรับและความชอบธรรมในกรณีที่เสียงส่วนใหญ่เห็นด้วยกับนโยบายดังกล่าวอย่างบริสุทธิ์ใจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้ามีการลงประชามติที่ดำเนินไปอย่างบริสุทธิ์และเที่ยงธรรม การมีส่วนร่วมในการตัดสินนโยบายจึงเป็นการสร้างความชอบธรรมหรือการมีคุณลักษณะในข้อ 1 ของหลักธรรมรัฐาภิบาล
3. ความโปร่งใส (transparency) ในหลักการธรรมรัฐาภิบาลนั้นจะไม่มีการอ้างถึงความลับของทางราชการที่รัฐมิอาจจะเปิดเผยได้บ่อยนัก ยกเว้นเรื่องที่เกี่ยวกับความมั่นคง ข้อมูลและเหตุผลของนโยบายต่างๆ ต้องเปิดเผยให้ประชาชนทราบโดยละเอียด การใช้จ่ายงบประมาณต้องมีการชี้แจงได้อย่างสมเหตุสมผล โครงการใหญ่ๆ ที่มีการประมูลต้องกระทำอย่างเปิดเผยต่อสาธารณชน มีการประกาศให้ผู้มีสิทธิทราบล่วงหน้า การเปิดซองประมูลก็ดี การตรวจงานที่เสร็จเป็นช่วงๆ ก็ดี การรับงานเมื่องานเสร็จสมบูรณ์ก็ดี ทั้งหลายทั้งปวงดังกล่าวจะต้องเป็นที่เปิดเผยต่อสาธารณชน ตรวจสอบและตอบข้อสงสัยได้อย่างกระจ่าง ไม่มีการอ้างว่าเป็นความลับที่มิอาจจะเปิดเผยได้ ตัวอย่างที่เห็นชัดคือกรณีการสอบเข้าโรงเรียนสาธิตแห่งหนึ่ง ผู้ปกครองทราบดีว่าบุตรของตนสามารถทำข้อสอบได้แต่ผลออกมากลายเป็นสอบไม่ผ่าน จึงขอดูผลสอบ โดยอ้างสิทธิรัฐธรรมนูญตามมาตรา 58 และ พรบ.ข่าวสารข้อมูล ผลสุดท้ายกฤษฎีกาก็วินิจฉัยให้มีการเปิดเผยข้อมูลดังกล่าวจนทราบข้อเท็จจริ้งว่าเป็นอย่างไร นี่คือตัวอย่างของการที่ต้องมีการเปิดเผยข้อมูลหรือมีความโปร่งใส การกระทำอันใดก็ตามที่มีการบิดเบือนกฎระเบียบ ปกปิดข้อเท็จจริงที่ประชาชนควรทราบ เช่นมีความไม่ชอบมาพากลในการจัดซื้อจัดจ้างโดยการกระทำอย่างลับๆ ล่อๆ ฯลฯ ย่อมจะขัดต่อหลักความโปร่งใสทั้งสิ้น การปกครองบริหารที่เน้นหลักธรรมรัฐาภิบาลจะต้องยึดหลักความโปร่งใสในการตัดสินใจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องการใช้งบประมาณแผ่นดิน
4. การมีความรับผิดชอบ (accountability) ซึ่งหมายถึงการสามารถจะชี้แจงกับประชาชนได้ถึงสิ่งที่เกิดขึ้นในลักษณะของการแจกแจงบัญชีเป็นเรื่องๆ เช่น ถ้ามีการสัญญาในระหว่างการรณรงค์หาเสียงว่าจะทำโครงการอะไรบ้าง ก็เสมือนหนึ่งการบอกบัญชีเรื่องที่จะเสนอให้กับประชาชน งบประมาณแผ่นดินที่ใช้ก็ต้องสามารถชี้แจงได้อย่างกระจ่างถึงค่าใช้จ่ายที่สมเหตุสมผล กล่าวอีกนัยหนึ่ง นี่คือหลักธรรมรัฐาภิบาลที่ผู้ใช้อำนาจหรือข้าราชการแผ่นดินในกระทรวง ทบวง กรม หรือระดับท้องถิ่น ต้องรับผิดชอบต่อประชาชน อธิบายความได้โดยละเอียด ถึงสิ่งที่ต้องกระทำ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวกับข้อสัญญาต่างๆ หรือในการใช้งบประมาณ
5. ประสิทธิภาพประสิทธิผล (efficiency and effectiveness) ประสิทธิภาพได้แก่การทำโครงการให้สำเร็จด้วยการใช้งบประมาณ เวลา และทรัพยากร ทั้งในรูปของเงินตรา วัสดุ และทรัพยากรมนุษย์ให้น้อยที่สุด แต่ให้ได้ผลออกมาดีที่สุด ตัวอย่างเช่น ถ้าบริษัทสองบริษัทแข่งขันกันในเรื่องดังกล่าว บริษัท ก. สามารถสร้างอาคารได้เสร็จได้ในช่วบงเวลาที่สั้นกว่า ใช้งบประมาณน้อยกว่า ใช้ทรัพยากรน้อยกว่า โดยคุณภาพออกมาดีเท่ากับอีกบริษัทหนึ่งคือบริษัท ข ซึ่งใช้เวลายาวนานกว่า ใช้งบประมาณมากกว่า ใช้ทรัพยากรมากกว่า บริษัท ก ย่อมมีประสิทธิภาพดีกว่าบริษัท ข ประสิทธิภาพคือการมีผลได้ (output) ออกมาได้อย่างมีประสิทธิภาพ หลักธรรมรัฐาภิบาลจะต้องคำนึงถึงการใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพตามที่ได้กล่าวมาเบื้องต้น
อย่างไรก็ตาม ประสิทธิภาพอาจจะไม่นำไปสู่ประสิทธิผล ประสิทธิภาพได้แก่ผลได้ (output) ประสิทธิผลได้แก่ผลลัพธ์ (outcome) เป็นต้นว่า การสร้างสะพานลอยให้รถข้ามสี่แยกอาจจะมีการสร้างสะพานโดยมีผลได้ (output) อย่างเหมาะสมกับงบประมาณและใช้เวลาอันสั้น แต่ผลลัพธ์ (outcome) อาจจะล้มเหลว ผลลัพธ์ก็คือต้องการแก้ปัญหาการจราจรติดขัด แต่ถ้าไม่มีการศึกษาอย่างถี่ถ้วนหลังจากสร้างสะพานเสร็จแล้ว อาจจะมีรถจำนวนน้อยที่ใช้สะพานลอยดังกล่าว เพราะรถส่วนใหญ่จะวิ่งออกไปทางซ้ายเพื่อเลี้ยวขวาไปยังอีกทางหนึ่ง ทำให้เกิดการติดขัดเนื่องจากรถมาออกันอยู่ข้างล่างเพื่อรอเลี้ยวขวา ถ้ามีการศึกษาล่วงหน้าก็จะมีการสร้างสะพานลอยเพื่อเลี้ยวขวา มากกว่าการสร้างสะพานลอยเพื่อวิ่งตรงข้ามสี่แยก ตัวอย่างที่กล่าวมานี้ก็คืออาจจะได้ผลได้ (output) เช่นได้สร้างสะพานหนึ่งสะพานอย่างมีประสิทธิภาพ ใช้งบประมาณและเวลาการก่อสร้างอย่างสมเหตุสมผล แต่ผลลัพธ์ (outcome) คือการไม่สามารถแก้ปัญหาการจราจรที่ติดขัดได้ ตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมก็คือสะพานลอยที่บางกะปิที่สร้างสะพานลอยผ่านไปนิด้า แต่รถกลับมาอออยู่ที่ใต้สะพานเพื่อเลี้ยวไปยังสี่แยกลำสาลี ซึ่งเป็นตัวอย่างของการมีประสิทธิภาพแต่ขาดประสิทธิผล ธรรมรัฐาภิบาลต้องมีทั้งประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการใช้ทรัพยากรให้สมค่าที่สุด
หลักธรรมรัฐาภิบาลจะได้รับการนำไปปฏิบัติย่อมขึ้นอยู่กับวัฒนธรรมการเมืองของผู้ใช้อำนาจ ถ้าวัฒนธรรมของผู้ใช้อำนาจการปกครองบริหารไม่คำนึงถึงความชอบธรรม มุ่งเน้นแต่การหาผลประโยชน์ ทำให้ขาดความโปร่งใส ละเลยต่อสัญญาที่ให้กับประชาชน มีแนวโน้มที่จะเสนอโครงการใหญ่ๆ เพื่อผลประโยชน์ที่ซ่อนเร้นทั้งๆ ที่ไม่สอดคล้องกับความจำเป็น ก็ย่อมไม่สามารถจะปกครองบริหารประเทศตามหลักธรรมรัฐาภิบาลได้ ความชอบธรรมก็ดี ความโปร่งใสก็ดี ความรับผิดชอบก็ดี การฟังเสียงของประชาชนก็ดี การคำนึงถึงประสิทธิภาพประสิทธิผลก็ดี
นอกจากจะขึ้นอยู่กับระบบการควบคุมที่อาจจะมีขึ้นตามรัฐธรรมนูญแล้ว ยังต้องอาศัยตัวแปรที่สำคัญยิ่งอันได้แก่วัฒนธรรมทางการเมือง จริยธรรมของผู้ปกครองบริหาร อุดมการณ์ของผู้ใช้อำนาจรัฐ ถ้าผู้อยู่ในฐานะที่จะตัดสินนโยบาย ขาดจริยธรรม ขาดอุดมการณ์ ขาดจิตวิญญาณของความเป็นประชาธิปไตย ธรรมรัฐาภิบาลย่อมปรากฏเป็นเพียงหลักการที่สวยหรูแต่บกพร่องในทางปฏิบัติอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
ศ.ดร.ลิขิต ธีรเวคิน
ราชบัณฑิต
e-mail: likhit@dhiravegin.com
www.dhiravegin.com