ปรากฏการณ์ทางการเมืองและทางสังคมในช่วงระยะเวลานี้ไม่ใช่เรื่องนอกเหนือความคาดหมาย
พ้นจากเรื่องพฤติกรรมของบุคคลแล้ว ผมยังเชื่อว่าเป็นผลพวงโดยตรงจาก “ระบบใหม่” ที่นำมาใช้ในรัฐธรรมนูญ 2540 ชนิดที่ไม่ประกาศ
ระบบกึ่งประธานาธิบดี หรือ Semi – Presidential System !
รูปแบบการเมืองของบ้านเราใช้ระบบรัฐสภา หรือ Parliamentary System มาโดยตลอด
แต่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้ปรับเปลี่ยนไปจากเดิมมากโข เพื่อแก้ไขจุดอ่อน โดยใช้หลักสังคมวิทยาการเมืองเข้ามาจับ ในทางทฤษฎีแล้วรัฐธรรมนูญลักษณะนี้ในประเทศอื่น ๆ เขาจึงขนานนามเป็นระบบใหม่ขึ้นมา ไม่ใช่ Parliamentary System เฉย ๆ หากแต่เป็น Rationalized Parliamentary System และบางทีก็เพิ่มเติมคำนำหน้าให้ระบบรัฐสภายุคเก่าเป็น Classical Parliamentary System ไปเลย
หนึ่งในการปรับเปลี่ยนระบบรัฐสภาดั้งเดิมคือการเน้นและให้อำนาจแก่ตัวบุคคลที่เป็นผู้นำมากขึ้น
เป็นการหยิบยืมความสำเร็จของระบบประธานาธิบดี (Presidential System) มาใช้
รัฐธรรมนูญของหลายประเทศหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จึงเป็นระบบผสมผสานระหว่างระบบรัฐสภากับระบบประธานาธิบดี เกิดเป็นระบบกึ่งประธานาธิบดี (Semi-Presidential System) ขึ้นมา
ตัวอย่างใกล้บ้านเราที่ประสบความสำเร็จมากที่สุดก็คือเกาหลีใต้
แนวคิดดังว่านี้ได้รับการนำเสนอเป็นครั้งแรกเมื่อเดือนกรกฎาคม 2534 มีการเสนอรูปแบบของระบบการปกครองไว้ 4 ประการ
(1) ยังคงใช้รูปแบบการปกครองแบบรัฐสภา คือ นโยบายการบริหารประเทศย่อมเป็นไปตามนโยบายของพรรคการเมืองที่ควบคุมเสียงข้างมากในสภา และให้มี “Strong Prime Minister” ด้วย
(2) สร้างกลไกในกระบวนการวินัยทางการเมือง (Impeachment) สำหรับผู้ใช้อำนาจฝ่ายบริหาร
(3) สร้าง “องค์กรการบริหาร” ที่สำคัญและที่เป็นพื้นฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตย ให้เป็นองค์กรอิสระ หรือกึ่งอิสระ โดยให้องค์กรเหล่านี้มีวิธีพิจารณาที่ชัดเจน และเป็นองค์กรที่มีประสิทธิภาพ เพื่อควบคุมการบิดเบือนการใช้อำนาจในตำแหน่งหน้าที่โดยนักการเมืองและข้าราชการระดับสูง
(4) นำ “ระบบการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ” มาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อเป็นหลักประกันว่ากลไกที่รัฐธรรมนูญให้ความสำคัญและได้บัญญัติรับรองฐานะไว้ในรัฐธรรมนูญแต่ได้นำ “วิธีการในรายละเอียด” มาบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นจะไม่ถูกแก้ไขได้ง่ายเกินไป เพียงเพราะพรรคการเมืองที่เข้ามาเป็นรัฐบาลและคุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรในขณะใดขณะหนึ่งประสงค์เช่นนั้น
ในข้อ 1 คำว่า “ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister” นั้นก็พอกล่าวได้ว่าคือส่วนหนึ่งของระบบกึ่งประธานาธิบดี !
มีการให้เหตุผลสนับสนุนข้อเสนอส่วนนี้ไว้ 3 ประการ
(1) สภาพทางสังคมวิทยาทางการเมืองของสังคมไทย ยังยึดถือตัวบุคคลเป็นหลัก ดังนั้นถ้าหากได้นายกรัฐมนตรีที่ดี และสามารถใช้ฐานะของตนเองต่อรองกับพรรคการเมือง (รวมทั้งต่อรองกับนักการเมืองภายในพรรคของตนเอง) ได้ การเปลี่ยนแปลงในทางบริหารที่แท้จริงจึงจะเกิดขึ้นได้ในอนาคต และความสำคัญในการเน้นหรือให้อำนาจแก่ตัวบุคคลที่เป็นผู้นำ (เพื่อถ่วงดุลกับอำนาจของพรรคการเมือง) นั้น เป็นแนวทางที่ยอมรับในปัจจุบัน ดังจะเห็นได้จากการสร้างระบบกึ่งประธานาธิบดีขึ้นในระยะหลังสงครามโลกครั้งที่ 2
(2) รัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ ของประเทศไทย ได้เคยใช้มาตรการในแนวนี้มาก่อนแล้วบางมาตรการ คือ บทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้โดยแน่ชัดว่านายกรัฐมนตรีมีอำนาจเสนอ (ถวายคำแนะนำ) ปลดรัฐมนตรีได้
(3) ข้อเท็จจริงที่ผ่านมาในช่วงเวลาการบริหารประเทศภายใต้คณะรัฐบาลที่มีพล.อ.เปรม ติณสูลานนท์เป็นหัวหน้ารัฐบาล ตามรัฐธรรมนูญ 2521 ปรากฏว่าพล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ซึ่งเป็นนายกรัฐมนตรีโดยไม่สังกัดพรรคการเมือง ได้ใช้อำนาจในฐานะของตนเอง (ความซื่อสัตย์สุจริตและตรงไปตรงมา) ต่อรองกับพรรคการเมืองต่าง ๆ เพื่อการเปลี่ยนแปลงรัฐมนตรีบางคน (ที่ท่านมีเหตุผลเชื่อว่าไม่สมควรอยู่ในตำแหน่งต่อไป) ได้
การสร้าง “ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister” ก็โดยการเพิ่ม “มาตรการบางประการ” เพื่อให้นายกรัฐมนตรีมีความเป็นเอกเทศในฐานะของตนเอง แยกจากรัฐมนตรีคนอื่น ๆ และอยู่ในฐานะที่สามารถต่อรองกับมติพรรคการเมืองของตนเองได้ในสิ่งที่ตนเองไม่เห็นด้วย
แนวความคิดนี้ตกทอดมาถึงศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณที่มีบทบาทเด่นในสภาร่างรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญ 2540 จึงสร้าง “ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister” ขึ้นมา !
การเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 185 รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่ต้องเสนอโดยส.ส.ถึง 2 ใน 5 ก็คือหนึ่งใน “มาตรการบางประการ” ที่เสริมความเป็นเอกเทศให้แก่ฐานะของนายกรัฐมนตรีแยกออกมาจากรัฐมนตรีคนอื่น
จริง ๆ แล้วแนวคิดเดิมเสนอไว้ “เข้ม” ถึงขนาดให้บัญญัติเป็นหลักการใหม่ขึ้นมาเลยว่า การพ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่เกิดขึ้นโดยการริเริ่มของสภาผู้แทนราษฎร ต้องมีผลให้มีการยุบสภา (โดยผลของกฎหมาย) โดยอัตโนมัติ และมีการเลือกตั้งทั่วไปใหม่เสมอ
ประเด็นนี้ อาจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณลดความเข้มลงเหลือเพียงในการยื่นญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี ต้องเสนอชื่อผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีแทนมาด้วย
รัฐธรรมนูญ 2540 ยังสร้างระบบการเลือกตั้งส.ส.ประเภทบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง อันเป็นเสมือนการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยประชาชน -- ไม่ใช่โดยสภา
และแยกฝ่ายบริหารออกจากฝ่ายนิติบัญญัติ
และคงอำนาจให้นายกรัฐมนตรี (ถวายคำแนะนำ – มาตรา 217) ปลดรัฐมนตรีได้ แต่แสบกว่าเดิมตรงที่เมื่อผนวกกับการแยกฝ่ายบริหารออกมาจากฝ่ายนิติบัญญัติ ทำให้รัฐมนตรีที่ถูกปลดพ้นวงโคจรการเมืองไปเลย ไม่ได้กลับไปเป็นส.ส.อีก
รูปแบบของระบบการปกครองปัจจุบันจึงไม่อาจเรียกขานแต่เพียง “ระบบรัฐสภา” แต่จะต้องเป็น “ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister” จึงจะตรง
ซึ่งก็คือสาระสำคัญจากระบบกึ่งประธานาธิบดี (Semi-Presidential System)
ปัญหาก็คือเมื่อไปรวมกับมาตรการบังคับผู้สมัครส.ส.สังกัดพรรค ห้ามย้ายพรรคช่วงก่อนเลือกตั้ง และสภาพสังคมวิทยาทางการเมืองของไทยที่การเลือกตั้งยังคงเป็นไปตามระบบอุปถัมภ์และอำนาจเงิน
การณ์จึงไม่เป็นไปตามที่คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญคาดหวัง
นายกรัฐมนตรีเข้มแข็งก็จริง แต่ออกจะเข้มแข็งเดินไปจนแทบไม่มีอำนาจใดองค์กรไหนทัดทานถ่วงดุล
ในที่สุดก็ปะทะเข้ากับเพดานขนบประเพณีของสังคมไทยในความรู้สึกของผู้คน !
พ้นจากเรื่องพฤติกรรมของบุคคลแล้ว ผมยังเชื่อว่าเป็นผลพวงโดยตรงจาก “ระบบใหม่” ที่นำมาใช้ในรัฐธรรมนูญ 2540 ชนิดที่ไม่ประกาศ
ระบบกึ่งประธานาธิบดี หรือ Semi – Presidential System !
รูปแบบการเมืองของบ้านเราใช้ระบบรัฐสภา หรือ Parliamentary System มาโดยตลอด
แต่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้ปรับเปลี่ยนไปจากเดิมมากโข เพื่อแก้ไขจุดอ่อน โดยใช้หลักสังคมวิทยาการเมืองเข้ามาจับ ในทางทฤษฎีแล้วรัฐธรรมนูญลักษณะนี้ในประเทศอื่น ๆ เขาจึงขนานนามเป็นระบบใหม่ขึ้นมา ไม่ใช่ Parliamentary System เฉย ๆ หากแต่เป็น Rationalized Parliamentary System และบางทีก็เพิ่มเติมคำนำหน้าให้ระบบรัฐสภายุคเก่าเป็น Classical Parliamentary System ไปเลย
หนึ่งในการปรับเปลี่ยนระบบรัฐสภาดั้งเดิมคือการเน้นและให้อำนาจแก่ตัวบุคคลที่เป็นผู้นำมากขึ้น
เป็นการหยิบยืมความสำเร็จของระบบประธานาธิบดี (Presidential System) มาใช้
รัฐธรรมนูญของหลายประเทศหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จึงเป็นระบบผสมผสานระหว่างระบบรัฐสภากับระบบประธานาธิบดี เกิดเป็นระบบกึ่งประธานาธิบดี (Semi-Presidential System) ขึ้นมา
ตัวอย่างใกล้บ้านเราที่ประสบความสำเร็จมากที่สุดก็คือเกาหลีใต้
แนวคิดดังว่านี้ได้รับการนำเสนอเป็นครั้งแรกเมื่อเดือนกรกฎาคม 2534 มีการเสนอรูปแบบของระบบการปกครองไว้ 4 ประการ
(1) ยังคงใช้รูปแบบการปกครองแบบรัฐสภา คือ นโยบายการบริหารประเทศย่อมเป็นไปตามนโยบายของพรรคการเมืองที่ควบคุมเสียงข้างมากในสภา และให้มี “Strong Prime Minister” ด้วย
(2) สร้างกลไกในกระบวนการวินัยทางการเมือง (Impeachment) สำหรับผู้ใช้อำนาจฝ่ายบริหาร
(3) สร้าง “องค์กรการบริหาร” ที่สำคัญและที่เป็นพื้นฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตย ให้เป็นองค์กรอิสระ หรือกึ่งอิสระ โดยให้องค์กรเหล่านี้มีวิธีพิจารณาที่ชัดเจน และเป็นองค์กรที่มีประสิทธิภาพ เพื่อควบคุมการบิดเบือนการใช้อำนาจในตำแหน่งหน้าที่โดยนักการเมืองและข้าราชการระดับสูง
(4) นำ “ระบบการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ” มาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อเป็นหลักประกันว่ากลไกที่รัฐธรรมนูญให้ความสำคัญและได้บัญญัติรับรองฐานะไว้ในรัฐธรรมนูญแต่ได้นำ “วิธีการในรายละเอียด” มาบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นจะไม่ถูกแก้ไขได้ง่ายเกินไป เพียงเพราะพรรคการเมืองที่เข้ามาเป็นรัฐบาลและคุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรในขณะใดขณะหนึ่งประสงค์เช่นนั้น
ในข้อ 1 คำว่า “ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister” นั้นก็พอกล่าวได้ว่าคือส่วนหนึ่งของระบบกึ่งประธานาธิบดี !
มีการให้เหตุผลสนับสนุนข้อเสนอส่วนนี้ไว้ 3 ประการ
(1) สภาพทางสังคมวิทยาทางการเมืองของสังคมไทย ยังยึดถือตัวบุคคลเป็นหลัก ดังนั้นถ้าหากได้นายกรัฐมนตรีที่ดี และสามารถใช้ฐานะของตนเองต่อรองกับพรรคการเมือง (รวมทั้งต่อรองกับนักการเมืองภายในพรรคของตนเอง) ได้ การเปลี่ยนแปลงในทางบริหารที่แท้จริงจึงจะเกิดขึ้นได้ในอนาคต และความสำคัญในการเน้นหรือให้อำนาจแก่ตัวบุคคลที่เป็นผู้นำ (เพื่อถ่วงดุลกับอำนาจของพรรคการเมือง) นั้น เป็นแนวทางที่ยอมรับในปัจจุบัน ดังจะเห็นได้จากการสร้างระบบกึ่งประธานาธิบดีขึ้นในระยะหลังสงครามโลกครั้งที่ 2
(2) รัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ ของประเทศไทย ได้เคยใช้มาตรการในแนวนี้มาก่อนแล้วบางมาตรการ คือ บทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้โดยแน่ชัดว่านายกรัฐมนตรีมีอำนาจเสนอ (ถวายคำแนะนำ) ปลดรัฐมนตรีได้
(3) ข้อเท็จจริงที่ผ่านมาในช่วงเวลาการบริหารประเทศภายใต้คณะรัฐบาลที่มีพล.อ.เปรม ติณสูลานนท์เป็นหัวหน้ารัฐบาล ตามรัฐธรรมนูญ 2521 ปรากฏว่าพล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ซึ่งเป็นนายกรัฐมนตรีโดยไม่สังกัดพรรคการเมือง ได้ใช้อำนาจในฐานะของตนเอง (ความซื่อสัตย์สุจริตและตรงไปตรงมา) ต่อรองกับพรรคการเมืองต่าง ๆ เพื่อการเปลี่ยนแปลงรัฐมนตรีบางคน (ที่ท่านมีเหตุผลเชื่อว่าไม่สมควรอยู่ในตำแหน่งต่อไป) ได้
การสร้าง “ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister” ก็โดยการเพิ่ม “มาตรการบางประการ” เพื่อให้นายกรัฐมนตรีมีความเป็นเอกเทศในฐานะของตนเอง แยกจากรัฐมนตรีคนอื่น ๆ และอยู่ในฐานะที่สามารถต่อรองกับมติพรรคการเมืองของตนเองได้ในสิ่งที่ตนเองไม่เห็นด้วย
แนวความคิดนี้ตกทอดมาถึงศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณที่มีบทบาทเด่นในสภาร่างรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญ 2540 จึงสร้าง “ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister” ขึ้นมา !
การเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 185 รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่ต้องเสนอโดยส.ส.ถึง 2 ใน 5 ก็คือหนึ่งใน “มาตรการบางประการ” ที่เสริมความเป็นเอกเทศให้แก่ฐานะของนายกรัฐมนตรีแยกออกมาจากรัฐมนตรีคนอื่น
จริง ๆ แล้วแนวคิดเดิมเสนอไว้ “เข้ม” ถึงขนาดให้บัญญัติเป็นหลักการใหม่ขึ้นมาเลยว่า การพ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่เกิดขึ้นโดยการริเริ่มของสภาผู้แทนราษฎร ต้องมีผลให้มีการยุบสภา (โดยผลของกฎหมาย) โดยอัตโนมัติ และมีการเลือกตั้งทั่วไปใหม่เสมอ
ประเด็นนี้ อาจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณลดความเข้มลงเหลือเพียงในการยื่นญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี ต้องเสนอชื่อผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีแทนมาด้วย
รัฐธรรมนูญ 2540 ยังสร้างระบบการเลือกตั้งส.ส.ประเภทบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง อันเป็นเสมือนการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยประชาชน -- ไม่ใช่โดยสภา
และแยกฝ่ายบริหารออกจากฝ่ายนิติบัญญัติ
และคงอำนาจให้นายกรัฐมนตรี (ถวายคำแนะนำ – มาตรา 217) ปลดรัฐมนตรีได้ แต่แสบกว่าเดิมตรงที่เมื่อผนวกกับการแยกฝ่ายบริหารออกมาจากฝ่ายนิติบัญญัติ ทำให้รัฐมนตรีที่ถูกปลดพ้นวงโคจรการเมืองไปเลย ไม่ได้กลับไปเป็นส.ส.อีก
รูปแบบของระบบการปกครองปัจจุบันจึงไม่อาจเรียกขานแต่เพียง “ระบบรัฐสภา” แต่จะต้องเป็น “ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister” จึงจะตรง
ซึ่งก็คือสาระสำคัญจากระบบกึ่งประธานาธิบดี (Semi-Presidential System)
ปัญหาก็คือเมื่อไปรวมกับมาตรการบังคับผู้สมัครส.ส.สังกัดพรรค ห้ามย้ายพรรคช่วงก่อนเลือกตั้ง และสภาพสังคมวิทยาทางการเมืองของไทยที่การเลือกตั้งยังคงเป็นไปตามระบบอุปถัมภ์และอำนาจเงิน
การณ์จึงไม่เป็นไปตามที่คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญคาดหวัง
นายกรัฐมนตรีเข้มแข็งก็จริง แต่ออกจะเข้มแข็งเดินไปจนแทบไม่มีอำนาจใดองค์กรไหนทัดทานถ่วงดุล
ในที่สุดก็ปะทะเข้ากับเพดานขนบประเพณีของสังคมไทยในความรู้สึกของผู้คน !