การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการระดับสูงในตำแหน่งสำคัญ ไม่ใช่ครั้งนี้ – กรณีโผทหาร – จะเป็นครั้งแรกที่เกิดความล้าช้า
เท่าที่ผมจำได้ – มีมาแล้วหลายครั้ง
แต่ในหลาย ๆ ครั้ง เป็นที่เปิดเผยว่าเพราะมีการถวายฎีกาพระมหากษัตริย์ เป็นเหตุให้กระบวนการยืดยาวออกไปกว่าปกติ เพียงแต่ครั้งนี้ไม่มีข่าวเป็นที่เปิดเผยว่าเพราะเหตุใด นอกจากมีเสียงวิพากษ์วิจารณ์หนาหูในเรื่องความเหมาะสมของบางตำแหน่งเท่านั้น
การถวายฎีกาต้องถือเป็นปกติประเพณีของระบอบการปกครองประเทศไทย
การถวายฎีกาโดยตรงต่อพระมหากษัตริย์เพื่อทรงบำบัดทุกข์ให้ประชาชนนั้น เป็นประเพณีมีมาตั้งแต่สมัยสุโขทัยกว่า 800 ปีมาแล้ว แม้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรไม่ได้บัญญัติไว้ ก็ต้องถือเป็นจารีตประเพณี ที่ทรงรับฎีกา และทรงบำบัดทุกข์ให้ราษฎร
โดยปกติ จะโปรดเกล้าฯให้ส่วนราชการหรือหน่วยงานต่าง ๆ ดำเนินงานตามหน้าที่ก่อน แต่ถ้ายังไม่ดำเนินการหรือดำเนินการไม่ดี ราษฎรถวายฎีกาใหม่ ก็ทรงมีพระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญจารีตประเพณีที่อาจมีพระบรมราชวินิจฉัยสั่งการให้หน่วยราชการดำเนินการได้ ส่วนราชการต้องเคารพและปฏิบัติตาม
พระบรมราชวินิจฉัยนี้มีผลในทางกฎหมาย
เพราะถือว่าพระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจอธิปไตยแทนประชาชน
ท่านอาจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เลขาธิการคณะรัฐมนตรีคนปัจจุบัน เขียนบทความเรื่อง “ในหลวงกับประชาชน : เอกลักษณ์ประชาธิปไตยไทย” ไว้เมื่อปี 2536 ให้ความเห็นในเชิงกฎหมายมหาชนว่า พระบรมราชวินิจฉัยนี้จะสูงกว่าองค์กรใด ๆ ในรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร ไม่ว่าจะเป็นรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาลยุติธรรม หรือองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ
วรรคทองของท่านอาจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณในครั้งนั้นคือ...
พระมหากษัตริย์ทรงเป็น Supreme Ombudsman !
ท่านแจกแจงว่า รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรของประเทศไทยฉบับปัจจุบัน บัญญัติรับรองการใช้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ไว้หลายประการ ประการหนึ่งคือพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษตามมาตรา 225 พระราชอำนาจตามมาตรานี้ครอบคลุมทั้งการอภัยโทษตามกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และกฎหมายอื่น ๆ อาทิ กฎหมายว่าด้วยระเบียบวินัยของข้าราชการ ดังเคยทรงพระราชทานอภัยโทษให้ผู้พิพากษา 13 นายที่ถูกลงโทษมาแล้วในคราวเหตุการณ์วิกฤตตุลาการเมื่อเกือบ 10 ปีก่อน
พระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ในระบบรัฐสภา ในเชิงหลักการสากล ที่ไม่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร มีอยู่รวม 3 ประการ
The right to be consulted – พระราชอำนาจในการที่จะทรงรับคำปรึกษาและพระราชทานคำแนะนำให้แก่รัฐบาล
The right to encourage – พระราชอำนาจที่จะทรงสนับสนุนหรือให้กำลังใจรัฐบาลในนโยบายหรือการดำเนินนโยบายอย่างหนึ่งอย่างใดที่เป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติ
The right to warn – พระราชอำนาจที่พระมหากษัตริย์จะทรงตักเตือนรัฐบาลของพระองค์ท่านให้ตระหนักถึงความเสียหายในการกระทำของรัฐบาล ซึ่งเป็นเรื่องที่เสียหายแก่ประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน
นี่เป็นแนวความคิดของวอลเตอร์ แบทชอท ที่พรรณนาไว้ในหนังสือเอก "The English Constitution" ตีพิมพ์เผยแพร่เป็นครั้งแรกเมื่อ ค.ศ. 1867 และท่านอาจารย์เกษม ศิริสัมพันธ์นำมากล่าวถึงในการอภิปรายเรื่อง "พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวกับการพัฒนาเศรษฐกิจสังคมและการปกครอง" เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 3 ธันวาคม 2530 ณ หอประชุมเล็ก มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้รับความเห็นพ้องต้องกันในหมู่นักวิชาการ
รวมทั้งท่านอาจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณด้วย
วอลเตอร์ แบทชอทยืนยันว่าการมีสถาบันพระมหากษัตริย์นั้นดีกว่าการมีประธานาธิบดีที่มาจากการเลือกตั้ง
วอลเตอร์ แบทชอทตั้งข้อสังเกตประเด็นพระมหากษัตริย์ที่ทรงครองราชย์ยาวนานไว้อย่างน่าสนใจ
พระมหากษัตริย์เมื่อทรงครองราชย์ยาวนานย่อมทรงรู้ทรงเห็นเหตุการณ์ต่าง ๆ ในบ้านเมืองมาโดยตลอดในระยะเวลายาวนาน สถาบันพระมหากษัตริย์จึงเป็นแหล่งที่สะสมประสบการณ์ของบ้านเมืองไว้มากที่สุด มากกว่ารัฐสภาและรัฐบาล เพราะรัฐสภาและรัฐบาลย่อมเปลี่ยนแปลงไปตามกระแสของการเมือง เข้ามาแล้วก็ออกไป แต่พระมหากษัตริย์ทรงดำรงอยู่แน่นอน จึงได้ทรงรับทราบและทรงรับรู้ถึงความเปลี่ยนแปลงและเบื้องหลังของเหตุการณ์ต่าง ๆ ในบ้านเมืองตลอดเวลา
ด้วยเหตุนี้สถาบันพระมหากษัตริย์จึงไม่ใช่แต่มีหน้าที่ในฐานะเป็นส่วนธำรงศักดิ์ศรีของบ้านเมืองเท่านั้น
แต่พระมหากษัตริย์ยังทรงมีพระราชอำนาจที่สำคัญ – เป็นพระราชอำนาจซึ่งไม่ประจักษ์แจ้งเปิดเผยออกมา
เพราะจะทรงใช้พระราชอำนาจเหล่านี้ด้วยความระมัดระวัง ไม่เปิดเผย
แต่เป็นพระราชอำนาจที่อยู่เบื้องหลัง คอยประคับประคองการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลในพระองค์ท่าน
ท่านอาจารย์เกษม ศิริสัมพันธ์ได้นำแนวความคิดของวอลเตอร์ แบทชอทมาประยุกต์ใช้กับบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ไทยได้อย่างเป็นที่ยอมรับกันของทุกฝ่ายทุกคนในสังคมไทย
ท่านอาจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณได้กล่าวถึงพระราชอำนาจที่ไม่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรของพระมหากษัตริย์ไทยว่ามีมากกว่าพระมหากษัตริย์ยุโรปในอีกลักษณะหนึ่ง
ลักษณะที่ทรงใช้เมื่อครั้งเหตุการณ์ตุลาคม 2516 และพฤษภาคม 2535
พระราชอำนาจในภาวะวิกฤต
อันเนื่องมาจากความแตกต่างทางประวัติศาสตร์ของระบอบการเมือง
ยุโรปนั้นชนชั้นกลางต่อสู้เพื่อจำกัดอำนาจของพระมหากษัตริย์ เป็นการต่อสู้ที่ยืดเยื้อ ยาวนาน และสูญเสียเลือดเนื้อ ขณะที่บ้านเรานั้นพระมหากษัตริย์ทรงยินยอมที่จะสละอำนาจเด็ดขาดของพระองค์ที่มีอยู่เดิมให้แก่ราษฎร
โดยหลักการกฎหมายมหาชนแล้วพระมหากษัตริย์ไทยทรงใช้อำนาจอธิปไตยร่วมกับราษฎร
เหตุการณ์พฤษภาคม 2535 ที่สงบลงได้ด้วยพระบารมีนั้นหนังสือพิมพ์ฝรั่งเศสถึงกับพาดหัวว่า "ในหลวงอบรมนายกรัฐมนตรีและผู้นำประท้วง เหมือนครูอบรมนักเรียน" เป็นเหตุให้กรุงเทพมหานครที่กำลังจลาจลลุกเป็นไฟสงบได้ภายในเวลาคืนเดียว ชาวต่างประเทศเข้าใจดีขึ้นมากว่าพระมหากษัตริย์ไทยเป็นยิ่งกว่าพระมหากษัตริย์ที่เขารู้จักในบ้านเมืองเขา
พระราชอำนาจที่รัฐธรรมนูญรับรองอยู่นั้นจะตีความเหมือนพระราชอำนาจของพระรมหากษัตริย์ยุโรปหรือชาติอื่นไม่ได้
ต้องตีความตามประเพณีการปกครองของไทยในความรู้สึกของประชาชนส่วนใหญ่
เมื่อเป็นเช่นนี้ พระราชอำนาจบางประการที่กษัตริย์ในประเทศอื่นมีแต่เพียงรูปแบบโดยจะใช้ตามอำเภอใจไม่ได้ เช่น การยุบสภา หรือถอดถอนนายกรัฐมนตรี เมื่อพิเคราะห์ตามประเพณีการปกครองประเทศไทยแล้วต้องถือว่า...
เพื่อเหตุผลในการระงับวิกฤต - พระมหากษัตริย์ไทยอาจทรงยุบสภาได้เองดังที่เรียกกันว่า forced dissolution
แม้จะโปรดเกล้าฯให้นายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งก็ทรงทำได้
นี่เป็นความเห็นของท่านอาจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณเมื่อ 12 ปีก่อนครับ
เท่าที่ผมจำได้ – มีมาแล้วหลายครั้ง
แต่ในหลาย ๆ ครั้ง เป็นที่เปิดเผยว่าเพราะมีการถวายฎีกาพระมหากษัตริย์ เป็นเหตุให้กระบวนการยืดยาวออกไปกว่าปกติ เพียงแต่ครั้งนี้ไม่มีข่าวเป็นที่เปิดเผยว่าเพราะเหตุใด นอกจากมีเสียงวิพากษ์วิจารณ์หนาหูในเรื่องความเหมาะสมของบางตำแหน่งเท่านั้น
การถวายฎีกาต้องถือเป็นปกติประเพณีของระบอบการปกครองประเทศไทย
การถวายฎีกาโดยตรงต่อพระมหากษัตริย์เพื่อทรงบำบัดทุกข์ให้ประชาชนนั้น เป็นประเพณีมีมาตั้งแต่สมัยสุโขทัยกว่า 800 ปีมาแล้ว แม้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรไม่ได้บัญญัติไว้ ก็ต้องถือเป็นจารีตประเพณี ที่ทรงรับฎีกา และทรงบำบัดทุกข์ให้ราษฎร
โดยปกติ จะโปรดเกล้าฯให้ส่วนราชการหรือหน่วยงานต่าง ๆ ดำเนินงานตามหน้าที่ก่อน แต่ถ้ายังไม่ดำเนินการหรือดำเนินการไม่ดี ราษฎรถวายฎีกาใหม่ ก็ทรงมีพระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญจารีตประเพณีที่อาจมีพระบรมราชวินิจฉัยสั่งการให้หน่วยราชการดำเนินการได้ ส่วนราชการต้องเคารพและปฏิบัติตาม
พระบรมราชวินิจฉัยนี้มีผลในทางกฎหมาย
เพราะถือว่าพระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจอธิปไตยแทนประชาชน
ท่านอาจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เลขาธิการคณะรัฐมนตรีคนปัจจุบัน เขียนบทความเรื่อง “ในหลวงกับประชาชน : เอกลักษณ์ประชาธิปไตยไทย” ไว้เมื่อปี 2536 ให้ความเห็นในเชิงกฎหมายมหาชนว่า พระบรมราชวินิจฉัยนี้จะสูงกว่าองค์กรใด ๆ ในรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร ไม่ว่าจะเป็นรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาลยุติธรรม หรือองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ
วรรคทองของท่านอาจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณในครั้งนั้นคือ...
พระมหากษัตริย์ทรงเป็น Supreme Ombudsman !
ท่านแจกแจงว่า รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรของประเทศไทยฉบับปัจจุบัน บัญญัติรับรองการใช้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ไว้หลายประการ ประการหนึ่งคือพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษตามมาตรา 225 พระราชอำนาจตามมาตรานี้ครอบคลุมทั้งการอภัยโทษตามกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และกฎหมายอื่น ๆ อาทิ กฎหมายว่าด้วยระเบียบวินัยของข้าราชการ ดังเคยทรงพระราชทานอภัยโทษให้ผู้พิพากษา 13 นายที่ถูกลงโทษมาแล้วในคราวเหตุการณ์วิกฤตตุลาการเมื่อเกือบ 10 ปีก่อน
พระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ในระบบรัฐสภา ในเชิงหลักการสากล ที่ไม่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร มีอยู่รวม 3 ประการ
The right to be consulted – พระราชอำนาจในการที่จะทรงรับคำปรึกษาและพระราชทานคำแนะนำให้แก่รัฐบาล
The right to encourage – พระราชอำนาจที่จะทรงสนับสนุนหรือให้กำลังใจรัฐบาลในนโยบายหรือการดำเนินนโยบายอย่างหนึ่งอย่างใดที่เป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติ
The right to warn – พระราชอำนาจที่พระมหากษัตริย์จะทรงตักเตือนรัฐบาลของพระองค์ท่านให้ตระหนักถึงความเสียหายในการกระทำของรัฐบาล ซึ่งเป็นเรื่องที่เสียหายแก่ประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน
นี่เป็นแนวความคิดของวอลเตอร์ แบทชอท ที่พรรณนาไว้ในหนังสือเอก "The English Constitution" ตีพิมพ์เผยแพร่เป็นครั้งแรกเมื่อ ค.ศ. 1867 และท่านอาจารย์เกษม ศิริสัมพันธ์นำมากล่าวถึงในการอภิปรายเรื่อง "พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวกับการพัฒนาเศรษฐกิจสังคมและการปกครอง" เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 3 ธันวาคม 2530 ณ หอประชุมเล็ก มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้รับความเห็นพ้องต้องกันในหมู่นักวิชาการ
รวมทั้งท่านอาจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณด้วย
วอลเตอร์ แบทชอทยืนยันว่าการมีสถาบันพระมหากษัตริย์นั้นดีกว่าการมีประธานาธิบดีที่มาจากการเลือกตั้ง
วอลเตอร์ แบทชอทตั้งข้อสังเกตประเด็นพระมหากษัตริย์ที่ทรงครองราชย์ยาวนานไว้อย่างน่าสนใจ
พระมหากษัตริย์เมื่อทรงครองราชย์ยาวนานย่อมทรงรู้ทรงเห็นเหตุการณ์ต่าง ๆ ในบ้านเมืองมาโดยตลอดในระยะเวลายาวนาน สถาบันพระมหากษัตริย์จึงเป็นแหล่งที่สะสมประสบการณ์ของบ้านเมืองไว้มากที่สุด มากกว่ารัฐสภาและรัฐบาล เพราะรัฐสภาและรัฐบาลย่อมเปลี่ยนแปลงไปตามกระแสของการเมือง เข้ามาแล้วก็ออกไป แต่พระมหากษัตริย์ทรงดำรงอยู่แน่นอน จึงได้ทรงรับทราบและทรงรับรู้ถึงความเปลี่ยนแปลงและเบื้องหลังของเหตุการณ์ต่าง ๆ ในบ้านเมืองตลอดเวลา
ด้วยเหตุนี้สถาบันพระมหากษัตริย์จึงไม่ใช่แต่มีหน้าที่ในฐานะเป็นส่วนธำรงศักดิ์ศรีของบ้านเมืองเท่านั้น
แต่พระมหากษัตริย์ยังทรงมีพระราชอำนาจที่สำคัญ – เป็นพระราชอำนาจซึ่งไม่ประจักษ์แจ้งเปิดเผยออกมา
เพราะจะทรงใช้พระราชอำนาจเหล่านี้ด้วยความระมัดระวัง ไม่เปิดเผย
แต่เป็นพระราชอำนาจที่อยู่เบื้องหลัง คอยประคับประคองการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลในพระองค์ท่าน
ท่านอาจารย์เกษม ศิริสัมพันธ์ได้นำแนวความคิดของวอลเตอร์ แบทชอทมาประยุกต์ใช้กับบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ไทยได้อย่างเป็นที่ยอมรับกันของทุกฝ่ายทุกคนในสังคมไทย
ท่านอาจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณได้กล่าวถึงพระราชอำนาจที่ไม่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรของพระมหากษัตริย์ไทยว่ามีมากกว่าพระมหากษัตริย์ยุโรปในอีกลักษณะหนึ่ง
ลักษณะที่ทรงใช้เมื่อครั้งเหตุการณ์ตุลาคม 2516 และพฤษภาคม 2535
พระราชอำนาจในภาวะวิกฤต
อันเนื่องมาจากความแตกต่างทางประวัติศาสตร์ของระบอบการเมือง
ยุโรปนั้นชนชั้นกลางต่อสู้เพื่อจำกัดอำนาจของพระมหากษัตริย์ เป็นการต่อสู้ที่ยืดเยื้อ ยาวนาน และสูญเสียเลือดเนื้อ ขณะที่บ้านเรานั้นพระมหากษัตริย์ทรงยินยอมที่จะสละอำนาจเด็ดขาดของพระองค์ที่มีอยู่เดิมให้แก่ราษฎร
โดยหลักการกฎหมายมหาชนแล้วพระมหากษัตริย์ไทยทรงใช้อำนาจอธิปไตยร่วมกับราษฎร
เหตุการณ์พฤษภาคม 2535 ที่สงบลงได้ด้วยพระบารมีนั้นหนังสือพิมพ์ฝรั่งเศสถึงกับพาดหัวว่า "ในหลวงอบรมนายกรัฐมนตรีและผู้นำประท้วง เหมือนครูอบรมนักเรียน" เป็นเหตุให้กรุงเทพมหานครที่กำลังจลาจลลุกเป็นไฟสงบได้ภายในเวลาคืนเดียว ชาวต่างประเทศเข้าใจดีขึ้นมากว่าพระมหากษัตริย์ไทยเป็นยิ่งกว่าพระมหากษัตริย์ที่เขารู้จักในบ้านเมืองเขา
พระราชอำนาจที่รัฐธรรมนูญรับรองอยู่นั้นจะตีความเหมือนพระราชอำนาจของพระรมหากษัตริย์ยุโรปหรือชาติอื่นไม่ได้
ต้องตีความตามประเพณีการปกครองของไทยในความรู้สึกของประชาชนส่วนใหญ่
เมื่อเป็นเช่นนี้ พระราชอำนาจบางประการที่กษัตริย์ในประเทศอื่นมีแต่เพียงรูปแบบโดยจะใช้ตามอำเภอใจไม่ได้ เช่น การยุบสภา หรือถอดถอนนายกรัฐมนตรี เมื่อพิเคราะห์ตามประเพณีการปกครองประเทศไทยแล้วต้องถือว่า...
เพื่อเหตุผลในการระงับวิกฤต - พระมหากษัตริย์ไทยอาจทรงยุบสภาได้เองดังที่เรียกกันว่า forced dissolution
แม้จะโปรดเกล้าฯให้นายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งก็ทรงทำได้
นี่เป็นความเห็นของท่านอาจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณเมื่อ 12 ปีก่อนครับ