ไม่อาจปฏิเสธได้ว่า ... ปัญหาหวยใต้ดินและการขายสลากเกินราคานั้น เกิดขึ้นมาอย่างยาวนานและยังไม่อาจจัดการกับปัญหาได้ ... สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงการคลัง ได้ตระหนักถึงปัญหาดังกล่าวจึงมีการเสนอทางออกและสนับสนุนแนวคิดเรื่อง
หวยออนไลน์ หรือการออกสลากในรูปแบบใหม่โดยการออกสลากออนไลน์แบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว นั่นเอง !
โครงการสลากออนไลน์นี้ ... เริ่มจากคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาลมีมติให้สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลเตรียมดำเนินโครงการออกสลากแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว ต่อมา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังพิจารณาแล้วเห็นชอบในหลักการ จึงมีหนังสือถึงเลขาธิการคณะรัฐมนตรีเสนอโครงการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว เพื่อนำรายได้คืนสู่สังคม โดยแบ่งเป็น ๒ ระยะ คือ ระยะที่ ๑ การจำหน่ายด้วยระบบพิมพ์สลากใบ (หวยบนดิน) และระยะที่ ๒ การจำหน่ายด้วยเครื่องจำหน่ายสลากอิเล็กทรอนิกส์ ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติให้ความเห็นชอบ อันนำไปสู่การดำเนินโครงการและทำสัญญาจ้างบริษัทเอกชนเพื่อดำเนินการให้บริการ แต่ต่อมาคู่สัญญาฝ่ายรัฐได้กระทำผิดสัญญาเนื่องจากติดปัญหาข้อบังคับทางกฎหมายทำให้ไม่อาจจำหน่ายสลากออนไลน์ได้ อันเป็นที่มาของข้อพิพาทที่จะคุยกันวันนี้ครับ...
โดยเรื่องมีอยู่ว่า ... เมื่อวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๔๘ สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลได้ทำสัญญาจ้างบริษัท ล็อกซเล่ย์ จีเท็ค เทคโนโลยี จำกัด หรือ LOXLEY เพื่อให้บริการระบบเกมสลากตามโครงการดังกล่าว ซึ่งบริษัทได้ทำการติดตั้งเครื่องจำหน่ายสลากออนไลน์ นำร่องจากพื้นที่กรุงเทพมหานครและปริมณฑลก่อนขยายออกไปทั่วประเทศ ควบคู่ไปกับการฝึกอบรมบุคลากร ทดสอบระบบการทำงานและทดลองจำหน่ายสลาก (Soft Launch) จนมีความพร้อมและสามารถส่งมอบงานได้ครบตามสัญญา
แต่ถึงกระนั้น สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลยังไม่ยอมอนุมัติให้บริษัท ล็อกซเล่ย์ฯ เริ่มจำหน่ายสลาก ด้วยเหตุผลว่าการอนุมัติให้จำหน่ายสลากขัดกับข้อบังคับทางกฎหมายบางประการซึ่งกรณีดังกล่าวคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ให้ความเห็นในหนังสือตอบข้อหารือกฎหมายว่า การออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว นั้น ไม่ถือว่าเป็นการดำเนินการภายในขอบวัตถุประสงค์ของพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ จึงไม่สามารถดำเนินการตามโครงการได้ และต่อมาโครงการดังกล่าวได้ถูกสั่งให้หยุดดำเนินการจนกว่าจะมีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย
เมื่อบริษัท ล็อกซเล่ย์ฯ ได้ลงทุนและดำเนินการตามสัญญาแล้ว แต่หน่วยงานของรัฐกลับ
ไม่ปฏิบัติตามสัญญาหรือไม่อาจปฏิบัติตามสัญญาได้ เป็นเหตุให้บริษัทได้รับความเสียหายจึงได้นำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล (ผู้ถูกฟ้องคดี) ปฏิบัติตามสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากโดยให้เริ่มจำหน่ายสลากจริง หากไม่อาจบังคับได้ ขอให้เพิกถอนหรือให้เลิกสัญญาจ้างนับแต่วันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๔ ซึ่งเป็นวันที่นำคดีมาฟ้องต่อศาลโดยขอถือเอาการฟ้องคดีนี้เป็นการแสดงเจตนาในการเลิกสัญญา และให้ผู้ถูกฟ้องคดีชำระค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี
คดีนี้ ... ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า สัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีให้ติดตั้งระบบเกมสลากและเครื่องจำหน่ายสลาก ซึ่งในสัญญามีข้อกำหนดว่าสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลมีสิทธิบอกเลิกสัญญาก่อนครบกำหนดเวลาได้ ในกรณีที่รัฐบาลมีนโยบายหรือมีความจำเป็นต้องล้มเลิกโครงการออกสลากพิเศษดังกล่าว โดยสำนักงานสลากฯ จะชดเชยการลงทุนบางส่วนให้แก่ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายหรือค่าชดเชยอย่างใดอีก สัญญาดังกล่าวจึงมีข้อกำหนดที่มีลักษณะเป็นการให้เอกสิทธิ์แก่หน่วยงานของรัฐซึ่งไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป กรณีจึงเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง
โดยที่สัญญาทางปกครองดังกล่าวมีลักษณะเป็นการให้เอกสิทธิ์แก่หน่วยงานของรัฐในการบอกเลิกสัญญาแต่เพียงฝ่ายเดียว เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะสามารถดำเนินไปได้อย่างต่อเนื่องและบรรลุผล หรือเพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะหรือประโยชน์ส่วนรวม คู่สัญญาฝ่ายเอกชนจึงไม่อาจใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาแต่เพียงฝ่ายเดียวเหมือนกับสัญญาทางแพ่งได้ อย่างไรก็ตาม คู่สัญญาฝ่ายเอกชนก็ยังคงมีสิทธิที่จะโต้แย้งคู่สัญญาเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาที่จะต้องปฏิบัติต่อกันต่อศาลได้ โดยอาจมีคำขอให้สัญญาทางปกครองนั้นเป็นอันเลิกกัน เนื่องจากมีการผิดสัญญาได้
เมื่อข้อเท็จจริงผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติตามสัญญาและมีการตรวจรับส่งมอบงานแล้ว แต่สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล (ผู้ถูกฟ้องคดี) ไม่แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเริ่มบริการตามสัญญาโดยอ้างปัญหาทางกฎหมาย แสดงให้เห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีเจตนาที่จะปฏิบัติตามสัญญาต่อไป และเมื่อโครงการพิพาทไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อหารายได้ให้แก่รัฐ แต่โครงการดังกล่าวมีวัตถุประสงค์บริการระบบเกมสลากเพื่อนำรายได้คืนสู่สังคม จึงไม่สามารถดำเนินการต่อไปได้
แต่ผู้ถูกฟ้องคดีก็ไม่ใช้สิทธิบอกเลิกสัญญากับผู้ฟ้องคดี จึงเป็นพฤติการณ์ที่มีเหตุอันสมควรที่ศาลจะพิพากษาให้สัญญาเลิกกันตามคำขอของผู้ฟ้องคดี โดยให้มีผลนับแต่วันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๔ ซึ่งเป็นวันที่ผู้ฟ้องคดี
นำคดีมาฟ้องต่อศาล
ผลของการเลิกสัญญาตามมาตรา ๓๙๑ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อันเป็นบทกฎหมายใกล้เคียงอย่างยิ่ง มีผลให้ผู้ฟ้องคดีกลับคืนสู่ฐานะเดิม และผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องชดใช้ค่าการงาน รวมตลอดถึงค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการผิดสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีด้วย ศาลปกครองสูงสุดจึงพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีจำนวน ๑,๖๕๔,๖๐๔,๖๒๗.๕๔ บาท พร้อมดอกเบี้ยตามกฎหมาย
คดีข้างต้น … ถือเป็นกรณีศึกษาหนึ่งของการเลิกสัญญาทางปกครอง ซึ่งโดยปกติแล้วสัญญา
ทางปกครองอาจเลิกกันได้หลายกรณี เช่น การเลิกสัญญาโดยความยินยอมของคู่สัญญาทั้งสองฝ่าย สัญญา
เลิกกันโดยปริยาย (มีเหตุสุดวิสัยทำให้วัตถุประสงค์ของสัญญาหมดไป) เมื่อศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้สัญญาเลิกกัน และคู่สัญญาฝ่ายปกครองหรือฝ่ายรัฐเลิกสัญญาฝ่ายเดียว แม้ว่าสัญญาทางปกครองจะมี
ข้อสัญญาในลักษณะให้เอกสิทธิ์แก่คู่สัญญาฝ่ายรัฐที่จะเลิกสัญญาเพียงฝ่ายเดียวได้ก็ตาม แต่คู่สัญญาฝ่ายเอกชนก็ยังคงมีสิทธิที่จะโต้แย้งคู่สัญญาฝ่ายรัฐเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาที่จะต้องปฏิบัติต่อกันต่อศาลได้ โดยอาจมีคำขอให้ศาลปกครองมีคำพิพากษาให้สัญญาทางปกครองนั้นเป็นอันเลิกกัน เนื่องจากมีการผิดสัญญาเช่นกรณีตามพิพาทที่สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลเป็นฝ่ายผิดสัญญา โดยคู่สัญญาฝ่ายเอกชนย่อมมีสิทธิได้รับชำระค่าเสียหายจากการผิดสัญญาดังกล่าว (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๙๑/๒๕๖๔)
(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่ สายด่วนศาลปกครอง ๑๓๕๕)
โดย ลุงถูกต้อง
หวยออนไลน์ หรือการออกสลากในรูปแบบใหม่โดยการออกสลากออนไลน์แบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว นั่นเอง !
โครงการสลากออนไลน์นี้ ... เริ่มจากคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาลมีมติให้สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลเตรียมดำเนินโครงการออกสลากแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว ต่อมา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังพิจารณาแล้วเห็นชอบในหลักการ จึงมีหนังสือถึงเลขาธิการคณะรัฐมนตรีเสนอโครงการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว เพื่อนำรายได้คืนสู่สังคม โดยแบ่งเป็น ๒ ระยะ คือ ระยะที่ ๑ การจำหน่ายด้วยระบบพิมพ์สลากใบ (หวยบนดิน) และระยะที่ ๒ การจำหน่ายด้วยเครื่องจำหน่ายสลากอิเล็กทรอนิกส์ ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติให้ความเห็นชอบ อันนำไปสู่การดำเนินโครงการและทำสัญญาจ้างบริษัทเอกชนเพื่อดำเนินการให้บริการ แต่ต่อมาคู่สัญญาฝ่ายรัฐได้กระทำผิดสัญญาเนื่องจากติดปัญหาข้อบังคับทางกฎหมายทำให้ไม่อาจจำหน่ายสลากออนไลน์ได้ อันเป็นที่มาของข้อพิพาทที่จะคุยกันวันนี้ครับ...
โดยเรื่องมีอยู่ว่า ... เมื่อวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๔๘ สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลได้ทำสัญญาจ้างบริษัท ล็อกซเล่ย์ จีเท็ค เทคโนโลยี จำกัด หรือ LOXLEY เพื่อให้บริการระบบเกมสลากตามโครงการดังกล่าว ซึ่งบริษัทได้ทำการติดตั้งเครื่องจำหน่ายสลากออนไลน์ นำร่องจากพื้นที่กรุงเทพมหานครและปริมณฑลก่อนขยายออกไปทั่วประเทศ ควบคู่ไปกับการฝึกอบรมบุคลากร ทดสอบระบบการทำงานและทดลองจำหน่ายสลาก (Soft Launch) จนมีความพร้อมและสามารถส่งมอบงานได้ครบตามสัญญา
แต่ถึงกระนั้น สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลยังไม่ยอมอนุมัติให้บริษัท ล็อกซเล่ย์ฯ เริ่มจำหน่ายสลาก ด้วยเหตุผลว่าการอนุมัติให้จำหน่ายสลากขัดกับข้อบังคับทางกฎหมายบางประการซึ่งกรณีดังกล่าวคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ให้ความเห็นในหนังสือตอบข้อหารือกฎหมายว่า การออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว นั้น ไม่ถือว่าเป็นการดำเนินการภายในขอบวัตถุประสงค์ของพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ จึงไม่สามารถดำเนินการตามโครงการได้ และต่อมาโครงการดังกล่าวได้ถูกสั่งให้หยุดดำเนินการจนกว่าจะมีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย
เมื่อบริษัท ล็อกซเล่ย์ฯ ได้ลงทุนและดำเนินการตามสัญญาแล้ว แต่หน่วยงานของรัฐกลับ
ไม่ปฏิบัติตามสัญญาหรือไม่อาจปฏิบัติตามสัญญาได้ เป็นเหตุให้บริษัทได้รับความเสียหายจึงได้นำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล (ผู้ถูกฟ้องคดี) ปฏิบัติตามสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากโดยให้เริ่มจำหน่ายสลากจริง หากไม่อาจบังคับได้ ขอให้เพิกถอนหรือให้เลิกสัญญาจ้างนับแต่วันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๔ ซึ่งเป็นวันที่นำคดีมาฟ้องต่อศาลโดยขอถือเอาการฟ้องคดีนี้เป็นการแสดงเจตนาในการเลิกสัญญา และให้ผู้ถูกฟ้องคดีชำระค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี
คดีนี้ ... ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า สัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีให้ติดตั้งระบบเกมสลากและเครื่องจำหน่ายสลาก ซึ่งในสัญญามีข้อกำหนดว่าสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลมีสิทธิบอกเลิกสัญญาก่อนครบกำหนดเวลาได้ ในกรณีที่รัฐบาลมีนโยบายหรือมีความจำเป็นต้องล้มเลิกโครงการออกสลากพิเศษดังกล่าว โดยสำนักงานสลากฯ จะชดเชยการลงทุนบางส่วนให้แก่ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายหรือค่าชดเชยอย่างใดอีก สัญญาดังกล่าวจึงมีข้อกำหนดที่มีลักษณะเป็นการให้เอกสิทธิ์แก่หน่วยงานของรัฐซึ่งไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป กรณีจึงเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง
โดยที่สัญญาทางปกครองดังกล่าวมีลักษณะเป็นการให้เอกสิทธิ์แก่หน่วยงานของรัฐในการบอกเลิกสัญญาแต่เพียงฝ่ายเดียว เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะสามารถดำเนินไปได้อย่างต่อเนื่องและบรรลุผล หรือเพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะหรือประโยชน์ส่วนรวม คู่สัญญาฝ่ายเอกชนจึงไม่อาจใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาแต่เพียงฝ่ายเดียวเหมือนกับสัญญาทางแพ่งได้ อย่างไรก็ตาม คู่สัญญาฝ่ายเอกชนก็ยังคงมีสิทธิที่จะโต้แย้งคู่สัญญาเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาที่จะต้องปฏิบัติต่อกันต่อศาลได้ โดยอาจมีคำขอให้สัญญาทางปกครองนั้นเป็นอันเลิกกัน เนื่องจากมีการผิดสัญญาได้
เมื่อข้อเท็จจริงผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติตามสัญญาและมีการตรวจรับส่งมอบงานแล้ว แต่สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล (ผู้ถูกฟ้องคดี) ไม่แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเริ่มบริการตามสัญญาโดยอ้างปัญหาทางกฎหมาย แสดงให้เห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีเจตนาที่จะปฏิบัติตามสัญญาต่อไป และเมื่อโครงการพิพาทไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อหารายได้ให้แก่รัฐ แต่โครงการดังกล่าวมีวัตถุประสงค์บริการระบบเกมสลากเพื่อนำรายได้คืนสู่สังคม จึงไม่สามารถดำเนินการต่อไปได้
แต่ผู้ถูกฟ้องคดีก็ไม่ใช้สิทธิบอกเลิกสัญญากับผู้ฟ้องคดี จึงเป็นพฤติการณ์ที่มีเหตุอันสมควรที่ศาลจะพิพากษาให้สัญญาเลิกกันตามคำขอของผู้ฟ้องคดี โดยให้มีผลนับแต่วันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๔ ซึ่งเป็นวันที่ผู้ฟ้องคดี
นำคดีมาฟ้องต่อศาล
ผลของการเลิกสัญญาตามมาตรา ๓๙๑ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อันเป็นบทกฎหมายใกล้เคียงอย่างยิ่ง มีผลให้ผู้ฟ้องคดีกลับคืนสู่ฐานะเดิม และผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องชดใช้ค่าการงาน รวมตลอดถึงค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการผิดสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีด้วย ศาลปกครองสูงสุดจึงพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีจำนวน ๑,๖๕๔,๖๐๔,๖๒๗.๕๔ บาท พร้อมดอกเบี้ยตามกฎหมาย
คดีข้างต้น … ถือเป็นกรณีศึกษาหนึ่งของการเลิกสัญญาทางปกครอง ซึ่งโดยปกติแล้วสัญญา
ทางปกครองอาจเลิกกันได้หลายกรณี เช่น การเลิกสัญญาโดยความยินยอมของคู่สัญญาทั้งสองฝ่าย สัญญา
เลิกกันโดยปริยาย (มีเหตุสุดวิสัยทำให้วัตถุประสงค์ของสัญญาหมดไป) เมื่อศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้สัญญาเลิกกัน และคู่สัญญาฝ่ายปกครองหรือฝ่ายรัฐเลิกสัญญาฝ่ายเดียว แม้ว่าสัญญาทางปกครองจะมี
ข้อสัญญาในลักษณะให้เอกสิทธิ์แก่คู่สัญญาฝ่ายรัฐที่จะเลิกสัญญาเพียงฝ่ายเดียวได้ก็ตาม แต่คู่สัญญาฝ่ายเอกชนก็ยังคงมีสิทธิที่จะโต้แย้งคู่สัญญาฝ่ายรัฐเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาที่จะต้องปฏิบัติต่อกันต่อศาลได้ โดยอาจมีคำขอให้ศาลปกครองมีคำพิพากษาให้สัญญาทางปกครองนั้นเป็นอันเลิกกัน เนื่องจากมีการผิดสัญญาเช่นกรณีตามพิพาทที่สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลเป็นฝ่ายผิดสัญญา โดยคู่สัญญาฝ่ายเอกชนย่อมมีสิทธิได้รับชำระค่าเสียหายจากการผิดสัญญาดังกล่าว (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๙๑/๒๕๖๔)
(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่ สายด่วนศาลปกครอง ๑๓๕๕)
โดย ลุงถูกต้อง