ความร่วมมือรถไฟไทย-จีน : ปฏิวัติรถไฟไทยและบทพิสูจน์เทคโนโลยีรถไฟจีน

จากงานศึกษาวิจัยของศูนย์อาเซียน-จีนศึกษา สถาบันการจัดการปัญญาภิวัฒน์ เรื่อง “ความร่วมมือด้านการเชื่อมโยงทางรถไฟระหว่างไทย-จีน” พบว่า ประวัติศาสาตร์การคมนาคมขนส่งทางรางของไทยกำลังจะพลิกโฉมหน้าครั้งสำคัญ เมื่อรัฐบาลไทยกับรัฐบาลจีนเตรียมที่จะลงนามในบันทึกความเข้าใจ (MOU) ความร่วมมือการก่อสร้างรถไฟความเร็วปานกลาง 160-180 กม./ชม. ระหว่างที่นายกรัฐมนตรีหลี่ เค่อเฉียงแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีน จะเดินทางมาร่วมประชุมสุดยอดผู้นำแผนงานการพัฒนาความร่วมมือทางเศรษฐกิจในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง 6 ประเทศ (Greater Mekong Subregion-GMS Summit) ระหว่างวันที่ 19-20 ธ.ค. 2557 นี้ ที่กรุงเทพฯ

การลงนาม MOU ความร่วมมือครั้งใหม่นี้ เป็นรูปธรรมมากขึ้นจาก 2 ครั้งแรก โดยข้อตกลง MOU เมื่อปี 2553 สมัยรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ ไทยและจีนได้ร่วมกันจัดตั้งบริษัทร่วมทุนรูปแบบรัฐวิสาหกิจ สัดส่วน 51 : 49 มีทุนจดทะเบียนเริ่มต้นที่หนึ่งแสนล้านบาท โดยฝ่ายจีนจะขอสัมปทานเช่าใช้เส้นทางจากการรถไฟแห่งประเทศไทย (ร.ฟ.ท.) 50 ปี ซึ่ง MOU ฉบับนี้ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาในมาตรา 190 แล้ว แต่รัฐบาลยุบสภาไปเสียก่อน

ส่วนผลของ MOU สมัยรัฐบาลพรรคเพื่อไทยปี 2555 จีนได้ช่วยเหลือไทยแบบให้เปล่าแก่ประเทศไทย ในการศึกษารายละเอียดโครงการเบื้องต้นในเส้นทางรถไฟสองสาย คือ สายกรุงเทพฯ-หนองคาย กับกรุงเทพฯ-เชียงใหม่ วิ่งด้วยความเร็ว 250 กม./ชม. โดยฝ่ายจีนได้ส่งมอบรายงานการศึกษาความเป็นไปได้ (Pre-Feasibility Study) ของทั้งสองเส้นทางให้แก่กระทรวงคมนาคมไทยในเดือนตุลาคม 2555

ต่อมาเมื่อครั้งที่นายกรัฐมนตรีหลี่ เค่อเฉียง เดินทางเยือนไทยอีกครั้งในเดือนตุลาคม 2556 นอกจากเป็นช่วงที่ฝ่ายจีนจัดนิทรรศการเทคโนโลยีรถไฟความเร็วสูงของจีนแล้ว ทั้งสองฝ่ายยังได้ลงนามใน MOU ว่าด้วยความร่วมมืออีกขั้นหนึ่ง โดยจีนได้จัดฝึกอบรมบุคลากรด้านรถไฟความเร็วสูงให้แก่ฝ่ายไทยรวม 100 คน

สำหรับ MOU ฉบับใหม่ที่จะลงนามระหว่างรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมของไทยกับประธานคณะกรรมการเพื่อการพัฒนาและปฏิรูปแห่งชาติจีน ในวันที่ 19-20 ธันวาคมนี้ จะนำมาซึ่งโครงการรถไฟทางคู่ขนาดรางมาตรฐาน 1.435 เมตร โครงการแรกของประเทศไทย ในเส้นทางหนองคายถึงมาบตาพุด ความยาวรวม 867 กิโลเมตร โดยไทยและจีนจะร่วมกันดำเนินการศึกษารายละเอียดโครงการในปี 2558 และถือเป็นส่วนหนึ่งในวาระฉลองการสถาปนาความสัมพันธ์ทางการทูตไทย-จีน ครบรอบ 40 ปี ทั้งสองฝ่ายยังตั้งเป้าจะเริ่มการก่อสร้างให้ได้ในปี 2559

ความสำเร็จของความร่วมมือนี้ เป็นเพราะทั้งไทยและจีนต่างได้ปรับกระบวนทัศน์ของตนเองใหม่ โดยรัฐบาลไทยภายใต้การนำของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นั้น มีความเด็ดขาดในการตัดสินใจ ยอมปรับลดแผนการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน “อภิมหาโปรเจ็ค” ให้มีขนาดเล็กลง เพื่อให้สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงและประโยชน์ในการใช้งานมากขึ้น

โดยทั่วไปแล้ว รถไฟความเร็วสูงที่วิ่งตั้งแต่ 200 หรือ 250 กม./ชม. ขึ้นไปนั้น มักจะเน้นใช้ขนส่งผู้โดยสารเป็นหลัก ส่วนการขนส่งสินค้าจะกำหนดไว้ที่ราว 120 กม./ชม. ซึ่งการปรับความเร็วของรถไฟไทยให้อยู่ที่ระดับ 160-180 กม./ชม. นั้น ถือเป็นการปรับเพื่อให้รองรับได้ทั้งการขนส่งผู้โดยสารและสินค้า อีกทั้งช่วยปรับลดงบประมาณก่อสร้างลงอีกด้วย หากในอนาคตประเทศไทยมีปริมาณผู้โดยสารและการขนส่งสินค้าโดยทางรถไฟมากขึ้นเรื่อยๆ รางรถไฟขนาดมาตรฐาน 1.435 เมตรนี้ ก็สามารถยกระดับเป็นรถไฟความเร็วสูง ถือเป็นการแบ่งเบาภาระการลงทุนให้สมดุลมากขึ้น โดยไม่ต้องทุ่มงบประมาณมหาศาลในครั้งเดียว จนอาจนำไปสู่ปัญหาการคลังของประเทศ

ในขณะที่ฝ่ายจีนเองก็ปรับตัวเช่นกัน โดยเคารพในปัจจัยภายในของประเทศไทย ทั้งจากปัญหาการเมืองและระดับความพร้อมในการพัฒนาสู่ยุครถไฟความเร็วสูงที่ยังต้องมี “ระยะเปลี่ยนผ่าน” ทั้งเรื่องการจัดสรรงบประมาณ จำนวนผู้โดยสาร การพัฒนาเทคโนโลยี เป็นต้น พร้อมทั้งได้แสดงความจริงใจที่จะช่วยเหลือพัฒนาศักยภาพการรถไฟของไทยอย่างแข็งขัน ทั้งการช่วยศึกษาความเป็นไปได้ การจัดฝึกอบรม และให้เงินทุน ตลอดจนสร้างความชัดเจนที่จะไม่ถือครองพื้นที่สองข้างทางรถไฟ อันเป็นประเด็นอ่อนไหวที่หลายฝ่ายจับจ้อง

สาระสำคัญของร่าง MOU
รัฐบาลไทยตกลงให้รัฐบาลจีนเข้ามีส่วนร่วมดำเนินการตามกรอบยุทธศาสตร์การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคมขนส่งของไทย พ.ศ. 2558-2565 โดยเฉพาะโครงการรถไฟทางคู่ขนาดมาตรฐาน (Standard Gauge) เส้นทางหนองคาย-โคราช-แก่งคอย-ท่าเรือมาบตาพุด ระยะทางประมาณ 734 กิโลเมตร และเส้นทางแก่งคอย-กรุงเทพฯ ระยะทางประมาณ 133 กิโลเมตร รวมระยะทาง 867 กิโลเมตร ซึ่งเป็นโครงการรถไฟทางคู่ขนาดมาตรฐานโครงการแรกของไทย โดยทั้งสองฝ่ายจะใช้ความร่วมมือในรูปแบบรัฐบาลต่อรัฐบาล

โดยฝ่ายจีนจะรับผิดชอบการก่อสร้างและพัฒนาระบบรถไฟเส้นทางดังกล่าว สำหรับการสนับสนุนเงินลงทุน และการชำระเงินลงทุนจะมีการหารือกันต่อไป ส่วนฝ่ายไทยตกลงที่จะให้ฝ่ายจีนเข้ามามีส่วนร่วมในขั้นตอนการเตรียมการของโครงการฯ รวมถึงการศึกษาความเป็นไปได้ และจะพยายามให้เริ่มการก่อสร้างได้ภายในปี 2559

นอกจากนั้น จะมีการจัดตั้งคณะกรรมการบริหารร่วมขึ้นใหม่ชุดหนึ่ง เพื่อกำกับดูแลการดำเนินการตามบันทึกความเข้าใจฉบับนี้ สำหรับไทยให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม เป็นประธานร่วม สำหรับจีน ให้ประธานคณะกรรมการเพื่อการพัฒนาและปฏิรูปแห่งชาติ (National Development and Reform Council) เป็นประธานร่วม บันทึกความเข้าใจฉบับนี้ จะมีผลบังคับใช้ 7 ปี (พ.ศ. 2558-2564) นับจากวันลงนาม

รูปแบบความร่วมมือ
การลงทุนภายใต้ MOU ไทย-จีนฉบับใหม่ จะมีรูปแบบความร่วมมือใน 3 แนวทาง (1) การร่วมทุนระหว่างรัฐกับเอกชน (Public-Private Partnership หรือ PPP) ซึ่งเอกชนในที่นี้หมายถึงหน่วยงานรัฐวิสาหกิจของจีนที่มีหน้าที่รับผิดชอบงานก่อสร้าง (2) Build-Operate-Transfer Contract หรือ BOT คือ เอกชนเป็นผู้ออกแบบก่อสร้าง บริหาร พร้อมให้สัมปทานบริหารและเก็บค่าบริการจนครบอายุสัมปทาน จากนั้นจึงจะโอนกรรมสิทธิ์ให้กับรัฐบาลไทย (3) Engineering Procurement Construction and Finance หรือ EPC&F คือให้เอกชนลงทุนสำรวจออกแบบก่อสร้าง และบริหาร จัดการ จัดเก็บค่าบริการ เพื่อชำระหนี้ โดยในข้อตกลงจีนจะเป็นผู้จัดหาแหล่งเงินทุนให้ ส่วนไทยจะทำหน้าที่บริหารโครงการและชำระหนี้คืนในระยะยาว

ทั้งนี้ พล.อ. ประจิน จั่นตอง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมไทย เคยเปิดเผยว่า "รูปแบบที่ 3 น่าจะดีที่สุด โดยรัฐบาลไทย-จีนจะจัดตั้งบริษัทร่วมกันในรูปแบบรัฐวิสาหกิจ ซึ่งไทยมีสิทธิจะเลือก

รัฐวิสาหกิจของจีน ซึ่งมี 5 บริษัทมาร่วมลงทุน ส่วนการถือหุ้นสัดส่วนยังไม่นิ่ง อาจจะเป็นไทย 80% จีน 20% หรือไทย 85% จีน 15% ขณะที่การพัฒนาพื้นที่ตลอดแนวเส้นทางรถไฟนั้น จะยังคงเป็นสิทธิของรัฐบาลไทย ทางจีนได้สิทธิแค่การก่อสร้างและพัฒนาด้านเทคโนโลยีและแรงงานร่วมกันเท่านั้น"

สอดคล้องยุทธศาสตร์การพัฒนาของทั้งสองชาติ
โครงการความร่วมมือด้านการรถไฟระหว่างไทย-จีน ที่กำลังจะก้าวสู่ศักราชใหม่นี้ สอดคล้องกับยุทธศาสตร์การพัฒนาของทั้งสองชาติ มีนัยสำคัญต่อความสัมพันธ์ทั้งด้านเศรษฐกิจ การเมือง และความสัมพันธ์ระหว่างประเทศของทั้งไทยกับจีน ซึ่งถือเป็นปัจจัยหนุนนำสำคัญที่ทำให้ความร่วมมือครั้งนี้เกิดผลเป็นรูปธรรม โดยสามารถสรุปได้ดังตาราง

ข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลไทยและรัฐบาลจีน
พิธีลงนามข้อตกลง MOU เป็นเพียงจุดเริ่มต้นแห่งศักราชใหม่ของความสัมพันธ์ระหว่างไทย-จีน อย่างไรก็ตาม ความร่วมมือครั้งประวัติศาสตร์นี้ จะสำเร็จลุล่วงได้ ยังมีสิ่งที่ทั้งสองฝ่ายต้องคำนึงถึง

สำหรับฝ่ายจีนนั้น แม้หลายปีมานี้จะพยายามขยายความร่วมมือด้านรถไฟความเร็วสูงกับหลายประเทศทั่วโลก แต่จีนยังไม่เคยมีรูปแบบ “การส่งออก” รถไฟความเร็วสูงแบบครบวงจร คือตั้งแต่กระบวนการสำรวจออกแบบ ก่อสร้าง วางระบบอาณัติสัญญาณ-ระบบรถไฟ จนถึงจัดหาขบวนรถไฟและบริหารการเดินรถ เหมือนยักษ์ใหญ่ในวงการอย่างซีเมนต์ บอมบาร์ดิเอร์ หรือ อัลสตอม ซึ่งหากจีนต้องการให้ครบวงจรดังกล่าว จีนจำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือในรูปแบบพิเศษเฉพาะ ความร่วมมือระหว่างไทย-จีนครั้งนี้ จะเป็นบทพิสูจน์ว่ารถไฟความเร็วสูงจีน พร้อมแล้วหรือไม่ ที่จะกลายเป็นผู้เล่นระดับแถวหน้าของโลกด้านรถไฟความเร็วสูง

แม้ปัจจุบันจีนจะเป็นประเทศที่มีเส้นทางรถไฟความเร็วสูงที่เปิดให้บริการระยะทางยาวที่สุดของโลกรวมเกือบ 12,000 กิโลเมตร และที่อยู่ระหว่างก่อสร้างอีกราว 11,000 กิโลเมตร และมีจุดเด่นที่ต้นทุนก่อสร้างถูกที่สุดในโลก กล่าวคือ ต้นทุนก่อสร้างเฉลี่ยโครงการรถไฟที่วิ่ง 350 กม./ชม. คิดเป็น 125 ล้านหยวนต่อ 1 กิโลเมตร ส่วนรถไฟที่วิ่ง 250 กม./ชม. คิดเป็น 87 ล้านหยวนต่อ 1 กิโลเมตร ขณะที่สถิติจาก International Transportation Forum เมื่อเดือนธันวาคม 2556 ระบุว่า ต้นทุนการก่อสร้างรถไฟความเร็วสูงในประเทศฝรั่งเศส คิดเป็น 150-210 ล้านหยวนต่อ 1 กิโลเมตร

อย่างไรก็ตาม ความได้เปรียบด้านต้นทุนการก่อสร้างรถไฟความเร็วสูงของจีนที่ค่อนข้างต่ำเมื่อเทียบกับประเทศอื่นนั้น เป็นผลจากปัจจัยภายในประเทศของจีนเอง นั่นคือ ต้นทุนการเวนคืนที่ดินและต้นทุนแรงงานต่ำ ขณะที่มีขอบข่ายการก่อสร้างขนาดใหญ่ ล้วนส่งผลให้จีนก่อสร้างได้เร็วและค่าใช้จ่ายต่ำกว่าชาติอื่น ซึ่งต่างจากสถานการณ์ภายในของไทย เนื่องจากที่ดินของไทยเป็นกรรมสิทธิ์ส่วนบุคคล ต้องมีกระบวนการเวนคืนที่ดินที่ซับซ้อนกว่าจีน ส่วนต้นทุนแรงงานแม้จะถูกกว่าจีน แต่ศักยภาพและประสบการณ์ก่อสร้างของแรงงานไทยด้านรถไฟสมัยใหม่ด้อยกว่าจีนมาก

ขณะเดียวกัน สิ่งที่รัฐบาลไทยต้องคำนึงถึงคือ การบริหารต้นทุนการก่อสร้างและหนี้สินที่จะตามมา รวมทั้งแผนการบริหารการเดินรถเพื่อให้เกิดผลกำไร จากผลการศึกษาของธนาคารโลกระบุว่า ความหนาแน่นของประชากรตามแนวรถไฟนั้น ต้องไม่น้อยกว่า 20 ล้านคน จึงจะคืนทุน นอกจากนั้นแล้ว เนื่องจากระบบรถไฟรางมาตรฐานที่จะสร้างขึ้นใหม่นี้ใช้ระบบไฟฟ้าในการขับเคลื่อน ฉะนั้น ไทยยังต้องคำนึงถึงอุปทานไฟฟ้าที่เพียงพอสำหรับรองรับการเดินรถไฟตลอดเส้นทาง ซึ่งย่อมหมายถึงไทยต้องหาทางเพิ่มกำลังผลิตไฟฟ้าและต้องสร้างสถานีจ่ายไฟฟ้าเป็นระยะๆ ตามแนวเส้นทางรถไฟด้วย

ดังนั้น ความร่วมมือระหว่างไทย-จีนครั้งนี้ ด้านหนึ่งจึงเป็นการปฏิวัติวงการรถไฟครั้งประวัติศาสตร์ของไทย และด้านหนึ่งจะเป็นบทพิสูจน์ว่าเทคโนโลยีรถไฟที่ทันสมัยของจีนนั้น จะเป็นที่ยอมรับและครองความเป็นอันดับหนึ่งในภูมิภาคอาเซียนได้สำเร็จหรือไม่

---------------------------------------------------------
Prof.Dr.Tang Zhimin
อรสา รัตนอมรภิรมย์
ศูนย์อาเซียน-จีนศึกษา
สถาบันการจัดการปัญญาภิวัฒน์