ทำไมการที่สหรัฐฯ มุ่งขวางกั้นไม่ให้จีนเข้าถึงเทคโนโลยีเซมิคอนดักเตอร์ จะกลับสร้างความเสียหายให้อเมริกาเอง?

(เก็บความจากเอเชียไทมส์ www.atimes.com)

US chipping away at semiconductor supply chains
By WILLIAM A REINSCH And EMILY BENSON
JUNE 15, 2023

ขณะที่มาตรการของสหรัฐฯ ซึ่งมุ่งควบคุมกีดกั้นจีน ทำท่าจะครอบคลุมรายการต่างๆ เพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ แรงจูงใจที่จะพัฒนาทางเลือกอื่นซึ่งไม่ต้องพึ่งพิงสหรัฐฯ เลยก็จะยิ่งแพร่หลายและเติบโตขยายตัว

เมื่อวันที่ 7 ตุลาคม 2022 สำนักงานอุตสาหกรรมและความมั่นคงของสหรัฐฯ (US Bureau of Industry and Security) ได้ออกกฎระเบียบฉบับใหม่ๆ ว่าด้วยการส่งออกเซมิคอนดักเตอร์ และเครื่องจักรอุปกรณ์ที่ใช้ในการผลิตเซมิคอนดักเตอร์บางอย่างบางประเภท

กฎระเบียบเหล่านี้เป็นความพยายามที่จะสกัดกั้นจีนไม่ให้เข้าถึงพวกชิปปัญญาประดิษฐ์ระดับไฮเอนด์ โดยอาศัยการควบคุมใหม่ๆ ทั้งในเรื่องซอฟต์แวร์ ในเรื่องคน การถ่ายโอนความรู้ เครื่องจักรอุปกรณ์ทางการผลิต และชิ้นส่วนของสหรัฐฯ ที่บูรณาการเข้าไปในผลิตภัณฑ์ซึ่งประทับตราว่าเป็นผลิตภัณฑ์ต่างประเทศ

กฎระเบียบใหม่เช่นนี้ถือว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงอย่างสำคัญในนโยบายควบคุมการส่งออกที่สหรัฐฯ ได้ใช้มาเป็นเวลาเกือบๆ 30 ปี ทั้งนี้ นโยบายแต่เดิมของสหรัฐฯ นั้นกำหนดกันขึ้นมาด้วยจุดมุ่งหมายที่จะควบคุมพวกปรปักษ์ทั้งหลาย ซึ่งที่สำคัญแล้วก็คือประเทศจีน ให้อยู่ล้าหลังสหรัฐฯ ในทางเทคโนโลยีราวๆ 1 หรือ 2 เจเนอเรชัน ภายใต้นโยบายดังกล่าวนี้ สหรัฐฯ จะเพิ่มระดับการควบคุมให้สูงขึ้นขณะที่มีเทคโนโลยีใหม่ปรากฏขึ้น ก่อนที่จะผ่อนคลายยอมปล่อยพวกเจเนอเรชันเก่ากว่าให้สามารถส่งออกได้

พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือ เป้าหมายที่จะต้องถูกควบคุมนั้น เป็นเป้าหมายที่จงใจให้ไม่คงที่ แต่มีการเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงไปเรื่อยๆ การกระทำเช่นนี้มุ่งก่อให้เกิดผลลัพธ์ 3 ประการ อันได้แก่ จีนถูกปฏิเสธไม่ให้เข้าถึงเทคโนโลยีระดับก้าวหน้าที่สุด ขณะที่พวกบริษัทสหรัฐฯ สามารถที่จะขายเทคโนโลยีระดับเก่ากว่าให้แก่จีน และใช้รายรับมากระตุ้นการวิจัยและพัฒนาของตน เวลาเดียวกัน ด้วยการจัดส่งเทคโนโลยีสหรัฐฯ รุ่นเก่ากว่าให้แก่จีน นี่ย่อมเป็นการลดแรงจูงใจของจีนที่จะพัฒนาทางเลือกอื่นๆ ขึ้นมาเอง

แต่จากการที่ความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐฯ กับจีนกำลังเลวร้ายลงไปเรื่อยๆ รวมทั้งการตระหนักถึงความเป็นจริงที่ว่า ผลลัพธ์ 3 ข้ออย่างที่กล่าวไว้ข้างต้นเอาเข้าจริงแล้วก็บังเกิดผลลดน้อยลงไปทุกทีๆ –ดังจะเห็นว่า จีนได้เริ่มต้นเส้นทางการพัฒนาเทคโนโลยีอย่างเป็นอิสระของตนเองมาหลายปีแล้ว –ดังนั้นสหรัฐฯ จึงกำลังหันมาออกกฎระเบียบอย่างใหม่มาบังคับใช้ ความแตกต่างสำคัญที่สุดในนโยบายใหม่เหล่านี้ก็คือการสร้างเส้นควบคุมทางเทคโนโลยีขึ้นมา โดยที่เส้นควบคุมนี้ ทางคณะบริหารสหรัฐฯ ชุดปัจจุบันไม่มีความตั้งใจที่จะให้มันมีการเปลี่ยนแปลงเคลื่อนที่แต่อย่างใด

นี่คือสหรัฐฯ ปรับเปลี่ยนนโยบายของตน จากการเพียงแค่พยายามกีดกันบีบคั้นจีนให้ต้องอยู่ล้าหลัง มาเป็นการพยายามหาทางอย่างกระตือรือร้นที่จะลดเกรดสมรรถนะทางทหารของแดนมังกร การรักษามาตรการควบคุมการส่งออกให้ดำรงอยู่ในระดับเดิมไปเรื่อยๆ ไม่ว่าพัฒนาการต่างๆ ของเทคโนโลยีในอนาคตจะดำเนินไปอย่างไร ย่อมหมายความว่าจักรวาลของรายการและเทคโนโลยีที่ถูกควบคุมจะต้องมีขนาดใหญ่โตมากขึ้นๆ เรื่อยๆ ตามกาลเวลาที่ผ่านไป นอกจากนั้น ยังหมายความด้วยว่าการบังคับใช้จะมีความลำบากยุ่งยากมากขึ้นทุกทีๆ และค่าใช้จ่ายที่จะเกิดกับพวกผู้ผลิตสหรัฐฯ จะสูงขึ้นเช่นกัน

ผลกระทบระยะสั้นของกฎระเบียบใหม่ๆ เหล่านี้ ดูเหมือนค่อนข้างเล็กน้อยเอามากๆ ทีเดียวสำหรับพวกผู้ผลิตชิป เนื่องจากชิปที่ได้รับความกระทบกระเทือนโดยตรงมีจำนวนค่อนข้างน้อย แต่มันส่งผลใหญ่โตกว่ามากต่อพวกผู้ผลิตเครื่องจักรอุปกรณ์สำหรับการทำชิป ซึ่งมีตลาดขนาดใหญ่โตทีเดียวในประเทศจีน

สำหรับการประเมินผลกระทบในระยะยาวนั้น จำเป็นที่จะต้องตรวจสอบตอบคำถามรวม 3 คำถามด้วยกัน ได้แก่ กฎระเบียบใหม่เหล่านี้จะส่งผลอย่างไรต่อรายรับของบริษัทสหรัฐฯ? การควบคุมอย่างใหม่ๆ เช่นนี้จะเป็นการเร่งรัดให้จีนรีบผลักดันเดินหน้านโยบายการพัฒนาเทคโนโลยีขึ้นภายในประเทศของตนเองหรือไม่?

การควบคุมอย่างใหม่ๆ เช่นนี้ในที่สุดแล้วจะนำไปสู่ฉากทัศน์ที่เรียกกันว่า “การวางแผนเพื่อออกไป” (designing out) หรือไม่ ซึ่งก็คือฉากทัศน์ที่ประเทศอื่นๆ ดำเนินการพัฒนาผลิตภัณฑ์ของตนที่ไม่บรรจุไว้ด้วยเทคโนโลยีสหรัฐฯ ใดๆ เลย และด้วยเหตุนั้นจึงอยู่นอกขอบเขตการควบคุมการส่งออกของสหรัฐฯ?

ในปัจจุบัน คำถามเหล่านี้ยังคงไม่สามารถที่จะได้รับคำตอบอย่างเต็มที่สมบูรณ์ได้ ทว่าก็พอจะมีร่องรอยบางอย่างบางประการแล้วเกี่ยวกับสิ่งที่อาจจะเกิดขึ้นมา ทั้งนี้ในเรื่องผลที่มีต่อรายรับของบริษัทสหรัฐฯ นั้น ผลกระทบเฉพาะหน้าน่าที่จะอยู่ในระดับเล็กน้อยสำหรับพวกผู้ผลิตชิป และอยู่ในระดับใหญ่ทีเดียวสำหรับพวกผู้ผลิตเครื่องจักรอุปกรณ์ในการทำชิป

แต่เมื่อเวลาผ่านไป ขณะที่จักรวาลของรายการที่ถูกควบคุมมีการขยายใหญ่โตออกไปทุกที ผลกระทบทางลบต่อรายรับก็จะขยายขึ้นเช่นกัน รวมทั้งพวกบริษัทสหรัฐฯ อาจพบว่าพวกเขาอยู่ในภาวะมีเงินทุนไม่เพียงพอ นี่จะส่งผลกระทบกระเทือนด้านกลับต่องบประมาณใช้จ่ายด้านการวิจัยและการพัฒนาของพวกเขาในเรื่องเทคโนโลยีเจเนอเรชันอนาคต ซึ่งจะส่งผลสร้างความเสียหายให้แก่ความสามารถในการแข่งขันของบริษัทอเมริกันทั้งหลาย

สำหรับเรื่องนโยบายของจีนนั้น แทบเป็นการแน่นอนอยู่แล้วที่กฎระเบียบใหม่ๆ ของสหรัฐฯ จะเร่งรัดให้จีนรีบวางแผนการเพื่อการพัฒนาเทคโนโลยีขึ้นมาภายในประเทศของตนเอง เรื่องนี้อันที่จริงก็มีการดำเนินการกันอยู่แล้วในเวลานี้ ทว่าจากลักษณะครอบคลุมกว้างขวางของกฎระเบียบใหม่ๆ ของสหรัฐฯ จะผลักดันให้จีนต้องเคลื่อนไหวอย่างรวดเร็วยิ่งขึ้นอีก

ทั้งนี้ในรายงานชิ้นหนึ่งซึ่งเสนอต่อการประชุมสมัชชาพรรคครั้งที่ 20 (ของพรรคคอมมิวนิสต์จีน) เมื่อเดือนตุลาคม 2022 ก็มีประเด็นหนึ่งเป็นเรื่องของการมอบหมายให้อำนาจเพื่อ “บรรลุการพึ่งตนเองในระดับใหญ่หลวงยิ่งขึ้น และสร้างความแข็งแกร่งอย่างใหญ่หลวงยิ่งขึ้นในด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี” นอกจากนั้นแล้วจีนยังอาจจะมีการเพิ่มความสามารถในการผลิตจนถึงระดับล้นเกินสำหรับพวกชิปรุ่นเก่าๆ ซึ่งนี่จะกลายเป็นตัวลดทอนรายรับของพวกบริษัทสหรัฐฯ อย่างหนักข้อขึ้นอีก

ในส่วนของคำถามประการที่สาม เป็นสิ่งที่ทำนายได้ยากลำบากกว่า 2 ข้อแรก เราได้เคยเห็นปรากฏการณ์ของ “การวางแผนเพื่อออกไป” เกิดขึ้นมาก่อนหน้านี้แล้ว –โดยที่โดดเด่นเตะตาที่สุดคือกรณีของดาวเทียมสื่อสารคมนาคมเชิงพาณิชย์ในช่วงปลายทศวรรษ 1990 จนถึงต้นศตวรรษที่ 21

ในระยะสั้นดูเหมือนไม่มีประเทศใดเลยที่มีศักยภาพในการพัฒนาชิปหรือเครื่องจักรอุปกรณ์ทำชิปชนิดที่ปลอดจากเทคโนโลยีสหรัฐฯ ทว่า “ระยะสั้น” ในอุตสาหกรรมเซมิคอนดักเตอร์นั้นมีความหมายเพียงแค่ระยะเวลา 2-3 ปีเท่านั้น

ขณะที่มาตรการควบคุมของสหรัฐฯ ครอบคลุมรวมเอารายการต่างๆ ไว้มากขึ้นเรื่อยๆ แรงจูงใจสำหรับการพัฒนาทางเลือกอื่นๆ ที่ไม่ต้องพึ่งพาอาศัยสหรัฐฯ จะเติบโตขึ้นทุกทีเช่นกัน และเราอาจจะได้เห็นเรื่องของดาวเทียมสื่อสารเกิดซ้ำขึ้นมาอีก ซึ่งได้เห็นส่วนแบ่งตลาดทั่วโลกของอุตสาหกรรมดาวเทียมสหรัฐฯ หดตัวลงฮวบฮาบจาก 75% เหลือ 25% ในระยะเวลาไม่กี่ปี

ในระยะยาว กฎระเบียบเหล่านี้จึงสามารถที่จะกลายเป็นความท้าทายที่สำคัญสำหรับพวกบริษัทสหรัฐฯ ในความพยายามธำรงรักษาส่วนแบ่งตลาดของตนและรายรับที่คาดหมายของตนเอาไว้ให้ได้ต่อไป

พวกบริษัทสหรัฐฯ นั้นจะต้องเผชิญการแข่งขันเพิ่มมากขึ้นจากจีนอย่างหลีกเลี่ยงไม่พ้น ขณะที่แดนมังกรเดินหน้าก้าวไปตามเส้นทางของการพัฒนาอย่างเป็นอิสระของตนเอง นอกจากนั้นแล้ว บริษัททั้งหลายยังอาจต้องเผชิญการแข่งขันใหม่ๆ จากแหล่งที่มาอื่นๆ ซึ่งถูกล่อใจดึงดูดเข้าสู่ตลาด สืบเนื่องจากมาตรการจำกัดเข้มงวดการส่งออกของสหรัฐฯ

นี่ยังจะไม่ใช่เป็นประเด็นปัญหาเฉพาะหน้า เนื่องจากกำแพงกีดขวางพวกรายใหม่ๆ ที่จะเข้าสู่อุตสาหกรรมนี้นั้นเป็นกำแพงที่สูงลิบลิ่ว ทั้งในแง่ของเงินทุนที่จะต้องใช้จ่าย และในเรื่องความเชี่ยวชาญทางเทคโนโลยีที่จะต้องมี แต่ยิ่งการควบคุมอยู่ในขอบเขตคงเดิมหรือกระทั่งขยายขอบเขตออกไปเรื่อยๆ อย่างเนิ่นนานยืดยาวออกไปเท่าใด ยิ่งมีความเป็นไปได้ที่การแข่งขันจะเพิ่มมากขึ้น

สถานการณ์เช่นนี้จึงกลายเป็นการเสนอโอกาสสำหรับพวกประเทศเอเชียอื่นๆ ใน 2 ทิศทางที่ตรงกันข้ามกัน ทิศทางแรก ขณะที่พวกบริษัทซึ่งมีอยู่แล้วในเวลานี้ต้องหาทางถอดถอนคอนเทนต์ของจีนออกไปจากห่วงโซ่อุปทานของพวกตน พวกเขาจะต้องมองหาสถานที่อื่นซึ่งเป็นทางเลือกสำหรับการตั้งโรงงานผลิต เห็นได้ชัดเจนว่าเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จะกลายเป็นทางเลือกที่ดีมาก ถึงแม้ว่าโอกาสในแต่ละประเทศของภูมิภาคนี้ย่อมจะมีความแตกต่างกันไป

ประการที่สอง พวกหน้าใหม่ๆ ที่จะเข้าสู่ตลาดนี้โดยมุ่งหาทางพัฒนาผลิตภัณฑ์ชนิดที่ปราศจากเทคโนโลยีสหรัฐฯ นั้น สามารถที่จะพิจารณาดูเอเชียว่าเป็นสถานที่อันเหมาะสมสำหรับใช้เป็นส่วนต่างๆ ของห่วงโซ่อุปทานสายใหม่ๆ ของพวกตน ประเทศในภูมิภาคนี้จำนวนมากทีเดียวมีประสบการณ์อันสำคัญอยู่แล้ว ทั้งในการผลิตชิป และทั้งในการเป็นส่วนอื่นๆ ของห่วงโซ่อุปทาน ไม่ว่าจะเป็นการเป็นโรงงานประกอบผลิตภัณฑ์ การตรวจสอบ ตลอดจนการบรรจุภัณฑ์

เวลานี้ญี่ปุ่นเข้าจับมือร่วมกับสหรัฐฯ เรียบร้อยแล้วในการใช้มาตรการควบคุมเพิ่มเติมในเรื่อง (การส่งออก) ผลิตภัณฑ์เซมิคอนดักเตอร์ (ไปยังจีน) ขณะที่รายอื่นๆ เป็นต้นว่า เกาหลีใต้ และไต้หวัน กำลังตกอยู่ในแรงกดดันมากขึ้นๆ ให้เข้าร่วมเช่นกัน

อย่างไรก็ตาม เวลาที่สหรัฐฯ พิจารณาถึงผลของมาตรการควบคุมทั้งในปัจจุบันและในอนาคตข้างหน้า สิ่งที่พวกเขาต้องนำมาคำนึงด้วย ต้องไม่ใช่เพียงเฉพาะแค่ข้อจำกัดและค่าใช้จ่ายของการควบคุมเหล่านี้เท่านั้น แต่ยังต้องคำนวณถึงค่าใช้จ่ายทางการเมืองและทางเศรษฐกิจจากการที่ต้องไปขอร้องพวกประเทศพันธมิตรของตนให้ปฏิบัติตามอีกด้วย

วิลเลียม เอ.ไรน์ช เป็นนักวิจัย Scholl Chair in International Business ที่ศูนย์เพื่อยุทธศาสตร์และการระหว่างประเทศศึกษา (Center for Strategic and International Studies หรือ CSIS) ในกรุงวอชิงตัน และเป็นที่ปรึกษาอาวุโสอยู่ที่ Kelley, Drye & Warren LLP

เอมิลี เบนสัน เป็นผู้อำนวยการของโครงการด้านการค้าและเทคโนโลยี รวมทั้งเป็นนักวิจัยอาวุโส Scholl Chair in International Business อยู่ที่ศูนย์เพื่อยุทธศาสตร์และการระหว่างประเทศศึกษา (CSIS)

ข้อเขียนชิ้นนี้เผยแพร่ครั้งแรกโดย East Asia Forum ซึ่งเป็นโครงการที่ยึดโยงอยู่กับคณะนโยบายสาธารณะครอว์ฟอร์ด (Crawford School of Public Policy) ของมหาวิทยาลัยแห่งชาติออสเตรเลีย (Australian National University)