กฤษฎีกาแจงทำประชามติยกเลิก MOU เป็นอำนาจต้องห้ามหลังยุบสภา มีผลผูกพันรัฐบาลชุดต่อไป

นายนพดล เภรีฤกษ์ โฆษกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ออกเอกสารชี้แจงถึงการออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการยกเลิกบันทึกความเข้าใจ (MOU) ระหว่างไทย-กัมพูชา ว่า ตามที่คณะรัฐมนตรีได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภาไว้ว่าจะจัดให้มีการออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการยกเลิกบันทึกความเข้าใจ (MOU) ระหว่างไทย-กัมพูชานั้น คณะรัฐมนตรีได้มอบหมายให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจัดเตรียมข้อมูลไว้แล้ว แต่เมื่อมีการยุบสภาผู้แทนราษฎร จึงเกิดกรณีต้องพิจารณาว่า การจัดทำประชามติในเรื่องดังกล่าวเข้าลักษณะเป็นการกระทำอันมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป ตามมาตรา 169 (1) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย หรือไม่ จึงได้ขอให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาให้ความเห็นประกอบการพิจารณา

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาแล้ว เห็นว่า การออกเสียงประชามติ (Referendum) แบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ การออกเสียงประชามติที่มีผลผูกพัน (Binding) กับการออกเสียงประชามติที่เป็นการปรึกษาหารือ (Consultation) โดยการออกเสียงประชามติที่มีผลผูกพัน จะผูกพันองค์กรผู้ริเริ่มให้มีการออกเสียงประชามติ (รัฐสภา คณะรัฐมนตรี) ต้องดำเนินการให้เป็นไปตามข้อยุติที่ได้จากการประชามตินั้น

ดังจะเห็นได้จากการที่มาตรา 13 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2568 บัญญัติไว้ชัดเจนว่า การออกเสียงที่จะถือว่า ‘มีข้อยุติ’ ในเรื่องที่จัดทำประชามติ ให้ใช้เสียงข้างมากของผู้มาออกเสียง โดยคะแนนเสียงข้างมากต้องสูงกว่าคะแนนเสียงไม่แสดงความคิดเห็นในเรื่องที่จัดทำประชามตินั้น ดังนั้น การที่คณะรัฐมนตรีจะจัดให้มีการออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการยกเลิกบันทึกความเข้าใจ (MOU) ระหว่างไทย-กัมพูชา จึงต้องพิจารณาในเบื้องต้นก่อนว่าคณะรัฐมนตรีมุ่งหมายจะดำเนินการเพื่อให้มีข้อยุติ หรือเป็นเพียงการปรึกษาหารือผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ

โดยหากคณะรัฐมนตรีมุ่งหมายจะดำเนินการ เพื่อให้มีข้อยุติในเรื่องที่ทำประชามติเพื่อให้มีการดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งต่อไปตามข้อยุตินั้น ก็จะเข้าลักษณะเป็นการออกเสียงประชามติที่มีผลผูกพัน ซึ่งเมื่อได้ข้อยุติเป็นประการใด

คณะรัฐมนตรีทุกชุดก็จะต้องดำเนินการให้เป็นไปตามข้อยุตินั้น ซึ่งหากเป็นดังนี้ก็จะเข้าลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 169 (1) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เนื่องจากจะมีผลผูกพันให้คณะรัฐมนตรีชุดต่อๆ ไปที่จะต้องดำเนินการใด ๆ เพื่อให้เป็นไปตามผลการออกเสียงประชามตินั้นจนกว่าจะมีการประชามติใหม่และผลการประชามติเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม

แต่หากคณะรัฐมนตรีมุ่งหมายเพียงปรึกษาหารือผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ คณะรัฐมนตรีก็ยังใช้ดุลพินิจได้ว่าสมควรจะดำเนินการตามผลที่ได้จากการออกเสียงประชามติหรือไม่ ก็จะไม่เข้าลักษณะต้องห้าม ซึ่งเมื่อพิจารณาคำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีแล้ว ปรากฏว่าคณะรัฐมนตรีมุ่งหมายที่จะดำเนินการให้เป็นไปตามผลของการประชามติ

ด้วยเหตุผลดังกล่าว สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงเห็นว่า การออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการยกเลิกบันทึกความเข้าใจ (MOU) ระหว่างไทย-กัมพูชา ภายหลังจากที่พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2568 มีผลใช้บังคับแล้ว เข้าลักษณะเป็นการกระทำอันมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป อันเป็นลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 169 (1) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

ทั้งนี้ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้เคยมีข้อสังเกตเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการยกเลิกบันทึกความเข้าใจ (MOU) ระหว่างไทย-กัมพูชา ว่าในการจัดให้มีการออกเสียงประชามติเรื่องนี้จึงต้องมีการเผยแพร่ข้อมูลเกี่ยวกับประโยชน์ได้เสียที่เกิดจาก MOU หรือการยกเลิก MOU ดังกล่าว ซึ่งส่งผลกระทบต่อการเจรจาในเรื่องเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศอันอาจก่อให้เกิดข้อเสียเปรียบแก่ประเทศอย่างรุนแรงและไม่เป็นผลดีแก่ประเทศในภาพรวมขึ้นได้ สมควรที่คณะรัฐมนตรีจะได้พิจารณาผลกระทบด้านต่างๆ อย่างรอบคอบ

คณะรัฐมนตรีพิจารณาความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้วเห็นว่า การจัดให้มีการประชามติเรื่องดังกล่าวภายหลังจากการยุบสภาผู้แทนราษฎร จะมีผลเป็นการผูกพันคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป ซึ่งต้องห้ามตามมาตรา 169 (1) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ตามที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอ จึงเรียนมาเพื่อความเข้าใจที่ถูกต้องทั่วกัน