“ปิยบุตร”ชี้ตามหลักการนายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส.

นายปิยบุตร แสงกนกกุล เลขาธิการคณะก้าวหน้า โพสต์เฟซบุ๊ก Piyabutr Saengkanokkul - ปิยบุตร แสงกนกกุล ระบุว่า [ว่าด้วย “นายกฯต้องเป็น ส.ส.”]

ระบบรัฐสภา ไม่ได้บังคับเสมอไปว่านายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส. บางประเทศบังคับ บางประเทศก็ไม่บังคับ

แต่โดยทั่วไปแล้ว เสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรก็มักเลือกคนที่เป็น ส.ส. และเป็นคนที่พรรคเสนอให้เป็นนายกรัฐมนตรี

ที่แน่ๆ ประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภา ล้วนแล้วแต่ให้สภาผู้แทนราษฎรลงมติเลือกบุคคลไปดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี สมาชิกวุฒิสภาไม่มีอำนาจในเรื่องนี้

กรณีของประเทศไทย ในอดีตที่ผ่านมา ไม่มีรัฐธรรมนูญบังคับไว้ จนกระทั่งรัฐธรรมนูญ 2540 บังคับลงไปอย่างชัดเจน ในมาตรา 201 วรรคสองว่า “นายกรัฐมนตรีต้องแต่งตั้งจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร” และในมาตรา 118 (7) ก็กำหนดว่า เมื่อ ส.ส. ได้เป็นนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี ก็ต้องพ้นจากตำแหน่งจาก ส.ส.

หากมองในมุมรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบกับต่างประเทศแล้ว รัฐธรรมนูญ 40 ได้ผสมผสานรูปแบบอังกฤษกับฝรั่งเศสเข้าไว้ด้วยกัน นั่นคือ ยืนยันว่า นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส. (ระบบรัฐสภาแบบอังกฤษ) และเมื่อเป็นนายกรัฐมนตรีแล้ว ต้องพ้นจากตำแหน่ง ส.ส. เพื่อแยกงานบริหารกับงานนิติบัญญัติออกจากกัน (ระบบกึ่งรัฐสภากึ่งประธนาธิบดี แบบฝรั่งเศส)
สาเหตุที่รัฐธรรมนูญ 2540 บังคับให้ต้องเลือก ส.ส. มาเป็นนายกรัฐมนตรี เป็นผลพวงของการต่อสู้กับ “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” และเหตุการณ์พฤษภาคม 2535

ภายหลังเหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 และรัฐประหาร 2520 กองทัพและชนชั้นนำไทย พยายามออกแบบระบบการเมืองที่ยอมให้มีการเลือกตั้ง แต่มีกองทัพ/ระบบราชการ/ชนชั้นนำ คอยควบคุมบงการอยู่

รัฐธรรมนูญ 2521 (ซึ่งเป็นแม่แบบของรัฐธรรมนูญ 2560) เขียนขึ้นเพื่อรับใช้เป้าประสงค์ดังกล่าว

เราจะสังเกตเห็นได้ว่า การเลือกตั้ง 2522 พรรคกิจสังคมได้ลำดับที่หนึ่ง 89 ที่นั่ง แต่ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช ก็ไม่ได้เป็นนายกรัฐมนตรี เสียงข้างมากในสภาลงมติเลือก พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ เป็นนายกรัฐมนตรี “สืบทอดอำนาจ” จากรัฐประหาร 2520 อีกครั้ง และเมื่อ พล.อ.เกรียงศักดิ์ ลาออกกลางสภาในปี 2523 เสียงข้างมากในสภาก็พร้อมใจกันเลือก พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ผบ.ทบ. ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีต่อ

เช่นเดียวกัน การเลือกตั้ง 2526 พรรคชาติไทยได้ลำดับที่หนึ่ง 110 ที่นั่ง แต่ พล.ต.ประมาณ อดิเรกสาร ก็ไม่ได้เป็นนายกรัฐมนตรี ต้องไปเป็นฝ่ายค้าน เพราะพรรคกิจสังคม พรรคประชาธิปัตย์ พรรคประชากรไทย รวมตัวกันลงมติให้ พล.อ.เปรม เป็นนายกรัฐมนตรีอีกสมัย

ในการเลือกตั้ง 2529 พรรคประชาธิปัตย์ได้ลำดับที่หนึ่ง 99 ที่นั่ง แต่นายพิชัย รัตตกุล ก็ไม่ได้เป็นนายกรัฐมนตรี เพราะ พรรคประชาธิปัตย์เลือกที่จะร่วมกับพรรคชาติไทย พรรคกิจสังคม พรรคราษฎร เป็นรัฐบาล โดยลงมติให้ พล.อ.เปรม เป็นนายกรัฐมนตรีสมัยที่สาม

ต้องรอจนกระทั่งการเลือกตั้ง 2531 พรรคชาติไทยได้ลำดับที่หนึ่ง 87 ที่นั่ง คราวนี้พรรคชาติไทย กิจสังคม ประชาธิปัตย์ รวมไทย ประชากรไทย ไปขอให้ พล.อ.เปรม เป็นนายกรัฐมนตรีอีกสมัย แต่ พล.อ.เปรมปฏิเสธ “ผมพอแล้ว” จึงทำให้ พล.อ.ชาติชาย ได้เป็นนายกรัฐมนตรี

จะเห็นได้ว่า ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2521 นี้ พรรคการเมืองทำหน้าที่แต่เพียงลงเลือกตั้ง เก็บสะสม ส.ส.มาจัดตั้งรัฐบาล และเพื่อประกันให้ตั้งรัฐบาลได้สำเร็จ รัฐบาลมีเสถียรภาพไม่ถูกรัฐประหาร ก็ต้องยอมให้ “นายพล” คนนอกมาเป็นนายกรัฐมนตรี และมอบตำแหน่งรัฐมนตรี “คนนอก” ให้อีกจำนวนหนึ่ง หากพรรคไหนไม่ยอม ก็จะถูกเตะไปเป็นฝ่ายค้าน แม้ว่าพรรคตนเองจะได้ลำดับที่หนึ่งก็ตาม ดังเช่น พรรคกิจสังคม และพรรคชาติไทย ประสบมาแล้ว

แม้ พล.อ.ชาติชาย จะเป็นหัวหน้าพรรคที่ลงเลือกตั้งได้จำนวน ส.ส.อันดับหนี่งและได้เป็นนายกรัฐมนตรี แต่ก็เป็นเพียงระยะเวลาอันสั้นเท่านั้น รัฐประหาร 23 กุมภาพันธ์ 2534 โดย รสช.ล้มรัฐบาล พล.อ.ชาติชาย และเอา “นายพล” คนนอกเป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้ง

หลังรัฐประหาร 2534 ในช่วงทำรัฐธรรมนูญถาวร มีเสียงเรียกร้องจากภาคประชาชนกดดันว่ารัฐธรรมนูญควรต้องบังคับลงไปให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส. เพื่อป้องกันไม่ให้ รสช. แปลงกายสืบทอดอำนาจต่อ เหมือนที่เป็นมาภายใต้รัฐธรรมนูญ 2521 แต่แล้ว รัฐธรรมนูญ 2534 ก็ไม่ได้เขียนบังคับไว้

คดียึดทรัพย์รัฐมนตรีในสมัยรัฐบาลชาติชาย ยกฟ้อง
มีการตั้งพรรคใหม่ ชื่อ พรรคสามัคคีธรรม โดยทหารคนสนิทของ รสช. ไปรวบรวมกำลังพล ส.ส. มาจากหลายพรรค

การเลือกตั้งเดือนมีนาคม 2535 พรรคสามัคคีธรรมได้ลำดับหนึ่ง 79 ที่นั่ง พรรคสามัคคีธรรม ชาติไทย กิจสังคม ประชากรไทย และราษฎร เสนอให้ นายณรงค์ วงศ์วรรณ หัวหน้าพรรคสามัคคีธรรม เป็นนายกรัฐมนตรี แต่เกิดกรณีปัญหารัฐบาลสหรัฐอเมริกาแถลงว่านายณรงค์เป็นบุคคลที่สหรัฐฯไม่ออกวีซ่าให้เพราะใกล้ชิดกับผู้ค้ายาเสพติด ทำให้พรรคทั้งห้าหันไปสนับสนุน พล.อ.สุจินดา คราประยูร เป็นนายกรัฐมนตรี ทั้งๆ ที่ พล.อ.สุจินดา ยืนยันเสมอว่าจะไม่รับตำแหน่งนายกรัฐมนตรี จนในท้ายที่สุด ต้องเอ่ยคำว่า “เสียสัตย์เพื่อชาติ” ก่อนรับตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

ประชาชนออกมาประท้วงต่อต้าน เพราะเห็นว่านี่คือแผนการ “สืบทอดอำนาจ” ที่วางเอาไว้ ลุกลามเกิดเป็นเหตุการณ์ พฤษภา 2535

กระแส “ปฏิรูปการเมือง” เกิดขึ้น

ไม่เอาประชาธิปไตยครึ่งใบ ที่เปิดโอกาสให้ทหารและข้าราชการเข้ามาเกี่ยวข้องกับการเมือง

แม้ยังใช้รัฐธรรมนูญ 2534 แต่พรรคการเมืองก็ไม่เสนอ “คนนอกที่ไม่ได้เป็น ส.ส.” เป็นนายกรัฐมนตรี

การเลือกตั้ง กันยายน 2535 พรรคประชาธิปัตย์ได้ลำดับที่หนึ่ง 79 ที่นั่ง เฉือนพรรคชาติไทยที่ได้ 77 ที่นั่ง นายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี นายบรรหาร ศิลปอาชา เป็นผู้นำฝ่ายค้าน

การเลือกตั้ง 2538 พรรคชาติไทยได้ลำดับที่หนี่ง 92 ที่นั่ง เฉือนพรรคประชาธิปัตย์ที่ได้ 86 ที่นั่ง นายบรรหาร เป็นนายกรัฐมนตรี นายชวน เป็นผู้นำฝ่ายค้าน

การเลือกตั้ง 2539 พรรคความหวังใหม่ได้ลำดับที่หนึ่ง 125 ที่นั่ง เฉือนพรรคประชาธิปัตย์ได้ 123 ที่นั่ง พล.อ.ชวลิต ยงใจยุทธ เป็นนายกรัฐมนตรี นายชวน เป็นผู้นำฝ่ายค้าน

ในท้ายที่สุด เพื่อฝังโอกาส “นายกฯที่ไม่ได้เป็น ส.ส.” ให้จมดิน รัฐธรรมนูญ 2540 จึงกำหนดลงไปชัดเจนว่านายกรัฐมนตรีต้องแต่งตั้งจากคนที่เป็น ส.ส.

ประเทศไทยยึดถือแบบนี้เรื่อยมา จนกระทั่งรัฐธรรมนูญ 2560 กลับมาเปิดช่องให้มีนายกรัฐมนตรีที่ไม่ต้องเป็น ส.ส. กลับมาอีก โดยคนที่ไม่ได้เป็น ส.ส. อาจไปปรากฏอยู่ในบัญชีรายชื่อผู้เสนอตัวเป็นนายกรัฐมนตรีที่พรรคการเมืองเสนอ หรืออาจโผล่เข้ามาด้วยวิธีการพิเศษตามมาตรา 272 วรรค 2
…
ผมมีความเห็นว่าต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญ กำหนดลงไปให้ชัดเจนว่า สภาผู้แทนราษฎรต้องเลือกบุคคลที่เป็น ส.ส. เป็นนายกรัฐมนตรี
ด้วยเหตุผล 3 ประการ

ประการแรก รื้อฟื้นเจตนารมณ์ของ “พฤษภาคม 2535” กลับมา ป้องกันมิให้ “นายกฯคนนอก/นายกฯที่ไม่ได้เป็น ส.ส.” ฟื้นคืนชีพได้อีก

กรณีของประเทศไทย ต่างจากประเทศอื่นๆ หากไม่เขียนปิดทางไว้ในรัฐธรรมนูญ ย่อมมีโอกาสที่จะเกิด “นายกรัฐมนตรีคนนอก” “นายกรัฐมนตรีฟ้าประทาน” “นายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้เป็น ส.ส.” เสมอ

ประการที่สอง ระบบรัฐสภา ยึดหลักการแบ่งแยกอำนาจนิติบัญญัติ/บริหาร ไม่เคร่งครัดมากเหมือนระบบประธานาธิบดีในสหรัฐอเมริกา หรือระบบกึ่งรัฐสภากึ่งประธานาธิบดีในฝรั่งเศส

กล่าวคือ ฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารยังมีความสัมพันธ์กันอยู่

นายกรัฐมนตรีมาจากความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร
คณะรัฐมนตรีอยู่ได้ด้วยความไว้วางใจของสภาผู้แทนราษฎร
นายกรัฐมนตรีมีอำนาจยุบสภาได้
คณะรัฐมนตรีเสนอร่างพระราชบัญญัติได้

หากเราปล่อยให้นายกรัฐมนตรีไม่ต้องเป็น ส.ส. หรือแม้กระทั่งพอเป็นนายกรัฐมนตรีแล้วลาออกจาก ส.ส. ก็จะส่งผลให้เกิดค่านิยมหรือธรรมเนียมที่ผิดๆตามมาว่า นายกรัฐมนตรีไม่ต้องมาสภา ไม่ต้องมาตอบกระทู้ หลบหนีการอภิปรายไม่ไว้วางใจ

นานวันเข้า นายกรัฐมนตรีและฝ่ายบริหารก็มองสภาผู้แทนราษฎรเป็นเพียง “จำนวนนับ” ที่ยกมือให้ตนเองได้เป็นนายกรัฐมนตรี เสร็จแล้วก็ปล่อยให้ตนเองบริหารประเทศไป ไม่ต้องมายุ่งวุ่นวาย หรือมองไปขนาดว่า การมาสภาผู้แทนราษฎร ทำให้เสียเวลาบริหารประเทศ สภาเป็นที่เล่นการเมือง โต้วาที

หากสภาพการณ์เช่นนี้บังเกิดขึ้นอีก ระบบรัฐสภาไทยก็ไม่เข้มแข็ง ไม่มีประสิทธิภาพในการทำงาน ระบบรัฐสภา ก็จะค่อยๆ กลายพันธุ์เป็น ระบบรัฐสภาที่ฝ่ายบริหารเป็นใหญ่แทน

ประการที่สาม การฉวยโอกาสทางการเมือง

หากสภาชุดถัดไปนี้ มีพรรคการเมืองหนึ่ง เสนอชื่อคนที่ไม่ได้ลง ส.ส. ให้เป็นนายกรัฐมนตรีไว้ครบทั้งสามคน ต่อมา หากพรรคการเมืองฝ่ายสืบทอดอำนาจและวุฒิสภา ร่วมมือกัน “ดัดหลัง” ด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ กลับไปกำหนดให้ นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส. เท่านั้น จะทำอย่างไร?

ต้องไม่ลืมว่า ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ที่เสนอโดย นายชลน่าน ศรีแก้ว หัวหน้าพรรคเพื่อไทย ร่างหนึ่ง ได้แก้ไขมาตรา 159 เปลี่ยนที่มาของนายกรัฐมนตรีเสียใหม่ บังคับให้เป็น ส.ส. และร่างฉบับนี้ก็ยังค้างอยู่ในวาระของรัฐสภา ซึ่งมาตรา 147 บอกว่า เมื่อยุบสภาฯ ร่างที่ค้างอยู่ให้ตกไป แต่วรรคสอง เปิดโอกาสให้คณะรัฐมนตรีชุดใหม่ร้องขอให้รัฐสภาพิจารณาร่างดังกล่าวต่อได้เลย
…
ผมและเพื่อนๆจากหลากหลายองค์กรที่รวมตัวกันในชื่อ Re-Solution ถึงเวลารัฐธรรมนูญใหม่ ร่วมกับประชาชนเข้าชื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมในชื่อ “รื้อระบอบประยุทธ์” เมื่อปลายปี 2564 โดยมีประเด็นกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส. ด้วย

แม้จนถึงวันนี้ รัฐธรรมนูญ 2560 ยังคงเปิดทางให้คนที่ไม่ได้เป็น ส.ส.เป็นนายกรัฐมนตรีได้ แต่ผมยังอยากเรียกร้องไปยังทุกพรรคการเมืองว่า ควรเสนอรายชื่อบุคคลที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี จากบุคคลที่เป็น ส.ส. ของพรรค จะกำหนดให้ลงสมัคร ส.ส. บัญชีรายชื่อ ลำดับ 1-3 หรือจะไปลงสมัคร ส.ส. เขต ก็ได้

เมื่อผลการเลือกตั้งปรากฏ แต่ละพรรคการเมืองก็ควรกลับมารื้อฟื้นธรรมเนียมที่ถูกต้องที่เคยปฏิบัติกันมา นั่นคือ ให้พรรคอันดับที่หนึ่งตั้งรัฐบาล ให้ผู้เสนอตัวเป็นนายกรัฐมนตรีของพรรคอันดับที่หนึ่งเป็นนายกรัฐมนตรี มิใช่ ตั้งพรรคกันมาเพื่อรอลุ้น 25 ที่ แล้วไปรอเสียบขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี

รัฐธรรมนูญ 2560 เขียนขึ้นมาเพื่อรับใช้การสืบทอดอำนาจ ตามแบบรัฐธรรมนูญ 2521

แทนที่จะทำตามโอกาสที่รัฐธรรมนูญ 2560 เปิดช่อง ทำไมเราถึงไม่เลือกทำในสิ่งที่ถูกต้องตามหลักการที่เคยปฏิบัติกันมาในระบบรัฐสภา?