โดย... พงศภัค วุฒิปุญญะ
แท้ที่จริงแล้วการกระจายอำนาจ ควรเริ่มต้นจากการคืนอำนาจสาธารณะให้ประชาชนในพื้นที่ : เมื่อใดที่รัฐยอมคืนอำนาจให้ประชาชน เมื่อนั้นประชาธิปไตยจึงพร้อมสำหรับการเติบโต
นับตั้งแต่การปฏิรูปการเมืองตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 เป็นต้นมา ประเทศไทยได้ดำเนินนโยบายกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างต่อเนื่อง อย่างไรก็ตาม ความสำเร็จของการกระจายอำนาจยังคงเป็นประเด็นที่ถูกตั้งคำถาม เนื่องจากแม้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่การกำหนดนโยบายสาธารณะ งบประมาณ และภารกิจสำคัญจำนวนมากยังคงอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐส่วนกลาง
ทั้งที่ปัญหาสำคัญของประเทศไทยมิได้อยู่ที่การขาดการเลือกตั้งท้องถิ่น หากแต่อยู่ที่การขาดการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง
และหากมีการยกวาระการปฏิรูปการเมืองไทยขึ้นมาอีกครั้ง ก็เห็นสมควรที่จะเปลี่ยนจากการมุ่งสร้างความเข้มแข็งให้สถาบันการเมืองระดับชาติแต่เพียงอย่างเดียว ไปสู่การสร้างประชาธิปไตยฐานรากผ่านการเสริมสร้างอำนาจแก่สถาบันการเมืองท้องถิ่น
สำหรับประชาธิปไตยฐานรากกับการกระจายอำนาจนั้น
Alexis de Tocqueville เคยอธิบายว่า การปกครองท้องถิ่นคือ “โรงเรียนของประชาธิปไตย” เพราะประชาชนได้เรียนรู้การจัดการกิจการสาธารณะผ่านประสบการณ์จริง ขณะที่ Robert Dahl เสนอว่า ประชาธิปไตยที่มีคุณภาพ ไม่ควรมีศูนย์กลางอำนาจเพียงแห่งเดียว แต่ต้องกระจายอำนาจออกไปสู่สถาบันและกลุ่มทางสังคมที่หลากหลาย
จากมุมมองดังกล่าว การเลือกตั้งท้องถิ่นจึงเป็นเพียงเงื่อนไขเบื้องต้นของประชาธิปไตย มิใช่เป้าหมายสุดท้ายของการกระจายอำนาจ
ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศไทยอาจประสบความสำเร็จในการกระจาย “การเลือกตั้ง” ลงสู่ท้องถิ่น แต่ยังไม่ประสบความสำเร็จในการกระจาย “อำนาจ” ลงสู่ประชาชน การกระจายอำนาจที่แท้จริงต้องก้าวข้ามความเข้าใจที่จำกัดอยู่เพียงการเลือกตั้งท้องถิ่น และมุ่งสู่การสร้างประชาธิปไตยฐานรากที่ประชาชนสามารถกำหนดอนาคตของพื้นที่ตนเองได้
การปฏิรูปดังกล่าวจึงมิใช่เพียงการเปลี่ยนแปลงทางการบริหาร หากแต่เป็นการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจของรัฐไทย จากระบบรวมศูนย์ ไปสู่ระบบพหุศูนย์กลางที่ประชาชนมีบทบาทเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยอย่างแท้จริง
การกระจายอำนาจจึงมิใช่เพียงการถ่ายโอนภารกิจจากกระทรวงส่วนกลางสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น หากแต่เป็นการคืนอำนาจสาธารณะให้แก่ประชาชนในพื้นที่ เพราะอำนาจที่แท้จริงไม่ได้อยู่ที่หีบบัตรเลือกตั้ง แต่อยู่ที่ความสามารถในการตัดสินใจเกี่ยวกับอนาคตของพื้นที่ตนเอง การเลือกตั้งโดยไม่มีอำนาจตัดสินใจที่แท้จริง อาจสร้างผู้แทนท้องถิ่นได้ แต่ไม่อาจสร้างการปกครองตนเองของประชาชนได้
ประชาธิปไตยที่เข้มแข็งมิได้วัดจากจำนวนผู้แทนในสภาเพียงอย่างเดียว แต่ต้องวัดจากความสามารถของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร การตั้งคำถามต่อผู้มีอำนาจ การตรวจสอบการใช้งบประมาณสาธารณะ และนำไปสู่การมีส่วนร่วมในการกำหนดอนาคตของชุมชนตนเอง
หากประชาธิปไตยคือ การยอมรับว่าอำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน การกระจายอำนาจก็คือ การทำให้อำนาจนั้นกลับไปอยู่ใกล้ประชาชนมากที่สุด เพราะระยะห่างระหว่างอำนาจกับประชาชนยิ่งมากเท่าใด การตรวจสอบก็ยิ่งยากขึ้นเท่านั้น
บางทีโจทย์สำคัญของการปฏิรูปการเมืองไทยในศตวรรษที่ 21 อาจไม่ใช่การแสวงหาว่า ใครควรเป็นผู้ใช้อำนาจ หากแต่เป็นการตอบคำถามว่า อำนาจควรอยู่ใกล้ประชาชนมากเพียงใด
เพราะท้ายที่สุดแล้ว ประชาธิปไตยมิได้หมายถึงการมีสิทธิเลือกผู้แทนของตนเท่านั้น หากแต่หมายถึงการที่ประชาชนมีอำนาจกำหนดอนาคตของตนเองได้ด้วย และเมื่อใดที่รัฐยอมคืนอำนาจสาธารณะให้ประชาชน เมื่อนั้นประชาธิปไตยจึงพร้อมสำหรับการเติบโตอย่างแท้จริง