กระบวนการรับฟังความคิดเห็น?! “จะนะเมืองต้นแบบอุตสาหกรรมก้าวหน้าแห่งอนาคต”

โดย… รศ.ดร.กรกฎ ทองขะโชค คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยทักษิณ



ตามประกาศศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) เรื่อง เชิญชวนประชาชนแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการขับเคลื่อนโครงการในเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจ อำเภอจะนะ จังหวัดสงขลา อาศัยอำนาจตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 21 มกราคม 2563 เห็นชอบประกาศศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ ณ วันที่ 9 ธันวาคม 2562 เรื่อง การกำหนดให้อำเภอจะนะ จังหวัดสงขลา ในฐานะเมืองต้นแบบที่ 4 “เมืองต้นแบบอุตสาหกรรมก้าวหน้าแห่งอนาคต เป็นเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจ” พร้อมกับเห็นชอบแผนการลงทุนของภาคเอกชนในพื้นที่เมืองต้นแบบที่ตามกรอบแนวทางการบริหารเชิงพื้นที่กำหนดให้เป็นเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจ

ประกอบกับระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.2548 ได้ออกประกาศเชิญชวนประชาชน ซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรงจากการดำเนินโครงการกำหนดพื้นที่ดำเนินโครงการ ประกอบด้วย ตำบลสะกอม ตำบลตลิ่งชัน และตำบลนาทับ โดยจัดให้มีการประชุมรับฟังความคิดเห็นของประชาชนด้วยวาจาเกี่ยวกับการขับเคลื่อนโครงการในวันที่ 11 กรกฎาคม 2563

จะเห็นได้ว่า วัตถุประสงค์ของการรับฟังความคิดเห็นเห็นของประชาชนคือ เพื่อให้ประชาชนมีความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับโครงการของรัฐ และเพื่อรวบรวมความคิดเห็นของประชาชนที่มีต่อโครงการนั้น รวมทั้งความเดือดร้อนหรือความเสียหายที่อาจจะเกิดขึ้น

ดังนั้น ประชาชนอำเภอจะนะ และอำเภอข้างเคียงในจังหวัดสงขลา จึงควรทราบตามระเบียบสำนักนกยกรัฐมนตรีฯ จำเป็นต้องพิจารณาข้อมูลเกี่ยวกับโครงการของรัฐที่ประชาชนจะได้รับรู้ อย่างน้อยต้องประกอบด้วยข้อมูลดังต่อไปนี้ (1) เหตุผลความจำเป็น และวัตถุประสงค์ของโครงการ (2) สาระสำคัญของโครงการ (3) ผู้ดำเนินการ (4) สถานที่ที่จะดำเนินการ (5) ขั้นตอนและระยะเวลาดำเนินการ (6) ผลผลิตและผลลัพธ์ของโครงการ (7) ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นแก่ประชาชน รวมทั้งมาตรการป้องกัน แก้ไข หรือเยียวยา (8) ประมาณการค่าใช้จ่ายและที่มาของเงินของเมืองต้นแบบอุตสาหกรรมก้าวหน้าแห่งอนาคต

สิทธิของประชาชนก่อนการดำเนินการโครงการของรัฐ ประชาชนมีบทบาทที่สำคัญตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.2548 คือ ประชาชนมีสิทธิรับรู้ข้อมูลโครงการ เมื่อรับรู้โครงการของรัฐแล้วต้องทำความเข้าใจให้ถูกต้องเกี่ยวกับข้อมูลโครงการของรัฐ ก่อนการดำเนินโครงการของรัฐ ประชาชนสามารถแสดงความคิดเห็นและนำเสนอความเดือดร้อนหรือเสียหายที่อาจเกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการของรัฐ

ประชาชนผู้มีส่วนได้เสียมีสิทธิที่จะฟ้องศาลปกครองได้ กรณีที่ (1) หน่วยงานของรัฐไม่เผยแพร่ข้อมูลโครงการของรัฐ ถือว่าไม่ปฏิบัติระเบียบฯ (2) กรณีมีการเผยแพร่ข้อมูลโครงการของรัฐและโครงการดังกล่าวมีผลกระทบรุนแรง แต่ไม่ดำเนินการรับฟังความคิดเห็น ซึ่งถือว่าไม่ปฏิบัติตามระเบียบฯ

หากพิจารณาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย สิทธิของบุคคลหรือสิทธิชุมชนให้เกิดประสิทธิภาพและป้องกันมิให้นโยบาย แผน โครงการ หรือกิจกรรมด้านการพัฒนา ก่อให้เกิดผลกระทบต่อเนื่องต่อปัญหาความเหลื่อมล้ำและความไม่เป็นธรรมมากยิ่งขึ้น โดยมีกระบวนการดังต่อไปนี้ด้วย

(1) การประเมินสิ่งแวดล้อมในระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment : SEA) เป็นการประเมินสิ่งแวดล้อมในระดับนโยบาย แผน หรือพื้นที่ ซึ่งรัฐต้องเป็นผู้จัดทำและแตกต่างจากการ ประเมินผลกระทบรายโครงการ (EHIA)

(2) การประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (Environmental Health Impact Assessment : EHIA) ทั้งนี้ โดยใช้บัญชีรายการโครงการหรือกิจกรรมเดียวกับรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment : EIA) และต้องสอดคล้องต่อการประเมินสิ่งแวดล้อมในระดับยุทธศาสตร์ด้วย

(3) การจัดทำรายงานผลการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ โดยผู้จัดทำรายงานต้องมิได้เป็นผู้มีส่วนได้เสีย เพื่อความน่าเชื่อถือของรายงาน และสอดคล้องกับที่นานาประเทศปฏิบัติ โดยผู้มีสิทธิจัดทำรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมจะต้องไม่เป็นผู้มีส่วนได้เสียกับเจ้าของโครงการหรือกิจกรรม และไม่ใช่ผู้ที่ถูกว่าจ้างโดยตรง เพราะหากผู้จัดทำรายงานดังกล่าวมีส่วนได้เสียแล้ว ก็อาจจะไม่ทำตามมาตรฐานและจรรยาบรรณที่ถูกต้องได้ อันอาจส่งผลให้ผลการประเมินผลกระทบ สิ่งแวดล้อมไม่มีความเที่ยงธรรมที่แท้จริง

ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ อาจเป็นเพียงกฎหมายของฝ่ายบริหาร ซึ่งไม่อาจให้หลักประกันแก่สิทธิเสรีภาพของประชาชนได้เท่ากับพระราชบัญญัติ ซึ่งเป็นกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ ดังนั้น การใช้สิทธิในการแสดงความคิดเห็นของประชาชนจึงยังไม่อาจเป็นไปได้สมดังเจตนารมณ์ที่รัฐธรรมนูญกำหนด

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่ารัฐจะหาทางออกเพื่อแก้ไขปัญหาให้แก่นักลงทุนและผู้ประกอบการ ด้วยการออกประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม ลักษณะโครงการที่ต้องดำเนินการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน เพื่อเป็นการช่วยเหลือเยียวยานักลงทุนที่ประชาชนอาจได้รับผลกระทบจากการดำเนินโครงการและกิจกรรมต่างๆ และเป็นทางออกให้กลงทุน กรณีที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติให้ต้องดำเนินการดังกล่าว

แต่หากพิจารณาแล้วยังไม่มีหลักเกณฑ์ทางกฎหมายที่สามารถตอบประชาชนได้ เป็นการใช้อำนาจที่รัฐมีเหนือประชาชนในการออกคำสั่งทางปกครอง ดังนั้น จึงนำมาซึ่งความเคลือบแคลงสงสัยของประชาชนว่า รัฐใช้แนวทางใดในการพิจารณาโครงการที่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง จนกระทั่งทำให้โครงการดังกล่าวดำเนินการต่อไปได้

ดังนั้น เพื่อหาแนวทางกระบวนการที่เหมาะสมในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน โดยหาดุลยภาพระหว่างความจำเป็นกับประโยชน์สาธารณะ (Public Interest) กับประโยชน์ของชุมชน ตลอดจนเป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ และแนวทางของประเทศในระบอบประชาธิปไตยภายใต้ระบบนิติรัฐ หลักเกณฑ์แนวทางที่เหมาะสมและเป็นรูปธรรม ในการให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นต่อโครงการของรัฐ จึงควรกำหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐ ก่อนมีการกระทำทางปกครองเกิดขึ้น โดยพิจารณาจากสามประการด้วยกัน คือ

ประการแรก หลักแห่งความได้สัดส่วน (Principle of Proportionality) ระหว่างความเสียหายที่ประชาชนจะได้รับ กับประโยชน์อันประชาชนหรือสังคมจะพึงได้รับ

ประการที่สอง หลักแห่งความจำเป็น (Principle of Necessity) โครงการของรัฐเพื่อการพัฒนาประเทศ และพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน ตลอดจนปกป้องความเสียหายที่อาจเกิดขึ้น โดยพิจารณาเลือกใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนน้อยที่สุด และเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่ก่อให้เกิดผลประโยชน์แก่ประชาชนมากที่สุด

ประการที่สาม หลักแห่งความเหมาะสม (Principle of Suitability) เป็นหลักการใช้อำนาจที่บังคับให้องค์กรฝ่ายปกครองต้องพิจารณาเลือกออกคำสั่งที่สามารถดำเนินการให้บรรลุความมุ่งหมายตามที่กฎหมายให้อำนาจกำหนดไว้เท่านั้น

ดังนั้น หากหน่วยงานภาครัฐกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอนที่ชัดเจน โดยมีความเหมาะสมตามความจำเป็นและสมเหตุสมผล ย่อมไม่ก่อให้เกิดปัญหาความไม่เข้าใจต่อการกระทำการของรัฐ จนกลายเป็นความขัดแย้ง ต่อต้าน เคลือบแคลงสงสัย ไม่เชื่อมั่นต่อรัฐ และที่สำคัญลดปัญหาการลดนำคดีขึ้นสู่ศาลปกครองในการละเมิดสิทธิของประชาชนเช่นในอดีตที่ผ่านมา