คลายปม “สภาองค์กรชุมชน” สู่ “ชุมชนจัดการตนเอง” และบทเรียนจากหลายชุมนุมในภาคใต้

 
คอลัมน์...“คนทุกข์ลุกสร้างสุข : สมัชชาประชาชนภาคใต้”
โดย...สุวัฒน์  คงแป้น
 

 
สภาองค์กรชุมชน เป็นกฎหมายฉบับแรกที่เกิดจากการพลักดันของภาคประชาชน โดยประมวลมาจากประสบการณ์งานพัฒนาตลอด 30 ปีที่ผ่านมา ซึ่งเหตุผลและเจตนารมณ์ในการประกาศใช้ พรบ.สภาองค์กรชุมชน พ.ศ. 2551
 
“ด้วยชุมชนเป็นสังคมฐานรากที่มีความสำคัญทางประวัติศาสตร์ มีวิถีชีวิตวัฒนธรรมแตกต่างและหลากหลายตามภูมินิเวศน์ แต่การพัฒนาประเทศที่ผ่านมาก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงทางสังคม เศรษฐกิจและการเมืองอย่างรวดเร็ว ส่งผลให้ชุมชนอ่อนแอ...จึงเห็นสมควรส่งเสริมและสนับสนุนให้ชุมชนเข้มแข็งสามารถจัดการตนเองได้อย่างยิ่งยืน เพื่อเข้ามามีบทบาทสำคัญในการพัฒนาประเทศ สร้างระบอบประชาธิปไตยได้อย่างประสิทธิภาพ”
 
จากเจตนารมณ์ดังกล่าว จึงมีเป้าหมายให้สภาองค์กรชุมชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในระดับตำบล เป็นพื้นที่สาธารณะที่ชุมชนและภาคีพัฒนาใช้เป็นเวทีปรึกษาหารือเพื่อกำหนดอนาคตตนเอง นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการวางแผนพัฒนา จากบนสู่ล่าง หรือการวางแผนพัฒนาที่รัฐเป็นผู้กำหนด ไปเป็นการวางแผนที่ประชาชนเป็นผู้กำหนด หรือวางแผนจาก “ล่างขึ้นบน” ในลักษณะการทำงานแนวราบ (ไม่ใช่โครงสร้างเชิงอำนาจ) ได้อย่างมีอิสระเท่าเทียม โดยใช้ปัญหาความต้องการของคนในพื้นที่เป็นตัวกำหนดแผนพัฒนา
 

 
การทำให้ชุมชนเข้มแข็งจัดการตนเองได้ กลุ่มเป้าหมายที่สำคัญคือ ชุมชนฐานรากที่จดแจ้งเป็นสภาองค์กรชุมชน จะต้องได้รับการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้มีความรู้ความเข้าใจในการพัฒนาตามเจตนารมณ์ของสภาองค์กรชุมชน สามารถดำเนินงานตามภารกิจตามที่กฎหมายกำหนดกล่าวคือ การจัดทำและพัฒนาระบบข้อมูล ตลอดจนสามารถจัดทำแผนพัฒนาชุมชนท้องถิ่นร่วมกับภาคีพัฒนาต่างๆ ได้ เป็นการแก้ปัญหาที่ระเบิดจากภายใน แต่การดำเนินงานที่ผ่านมาเกิดอุปสรรคที่สำคัญ อาทิ
 
1) นับตั้งแต่ พรบ.สภาองค์กรชุมชน พ.ศ.2551 มีผลบังคับใช้ เมื่อวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2551 ถึงบัดนี้เป็นเวลา เกือบ 10 ปี มีการจดแจ้งจัดตั้ง “สภาองค์กรชุมชนตำบล” ประมาณ 6,800 แห่ง (มีเป้าหมายจดแจ้งให้ครบทุกตำบลในปี พ.ศ.2562) มีชุมชนจดแจ้งทั้งหมดประมาณ 150,000 ชุมชน แต่พบว่าสภาองค์กรชุมชนตำบลประมาณร้อยละ 80 สมาชิกสภาองค์กรชุมชนตำบลที่เป็นผู้แทนจากชุมชนจดแจ้ง ขาดความรู้ความเข้าใจการดำเนินงานตามเจตนารมณ์ของสภาองค์กรชุมชน หรือมีความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน ใช้โครงสร้างเชิงอำนาจ นำไปสู่ความแตกแยก ส่งผลให้สภาองค์กรชุมชนตำบลอ่อนแอ ไม่สามารถดำเนินงานตามภารกิจที่กฎหมายกำหนดได้
 
2) สาเหตุสำคัญประการหนึ่งของปัญหาดังกล่าว มาจากองค์กรสนับสนุนที่กฎหมายกำหนดคือ สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) เข้าใจการใช้สภาองค์กรชุมชนเป็นเครื่องมือสำคัญของการสร้างชุมชนเข้มแข็งไม่ดีพอ โดยกำหนดให้สภาองค์กรชุมชนเป็นประเด็นหนึ่งของงานพัฒนาขององค์กร นำไปสู่นโยบายการสนับสนุนที่เน้นเชิงปริมาณ มากกว่าพัฒนาคุณภาพ ตลอดจนการกำหนดงบประมาณและวิธีการหนุนเสริมที่ไม่สอดคล้อง จึงไม่มีพลังมากพอที่จะไปทำให้ชุมชนจดแจ้ง ซึ่งเป็นฐานสำคัญสภาองค์กรชุมชนตำบลมีความเข้มแข็ง หรือมีความสามารถพอที่จะไปทำให้บรรลุเป้าหมายได้
 
3) รัฐบาลเข้าใจและสนับสนุนด้านการส่งเสริมชุมชนเข้มแข็งในมิติต่างกับชุมชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการใช้สภาองค์กรชุมชนเป็นเครื่องมือในการพัฒนาความเข้มแข็งของชุมชนฐานราก ซึ่งเป็นการพัฒนาแบบองค์รวม แต่รัฐบาลเน้นการพัฒนาเชิงประเด็นแยกส่วน ซึ่งสะท้อนได้จากนโยบายการอุดหนุนงบประมาณการพัฒนาของรัฐที่ผ่านมา ส่งผลให้ชุมชนวิ่งตามนโยบายของรัฐบาล โดยไม่ได้สนใจปัญหาแบบองค์รวมของคนในพื้นที่ ขาดความเชื่อมโยงและความต่อเนื่องของการพัฒนา
 
4) สิ่งสะท้อนข้อเท็จจริงดังกล่าวเห็นได้จากรัฐบาลและองค์กรสนับสนุน (พอช.) ส่งเสริมให้มีระเบียบสำนักนายกฯ ว่าด้วยชุมชนเข้มแข็ง ซึ่งไม่มีนัยยะของการส่งเสริมให้ชุมชนฐานรากมีความเข้มแข็ง แต่เน้นให้เกิดแผนพัฒนาเท่านั้น ซึ่งข้อเท็จจริงหากชุมชนไม่เข้มแข็งก็ไม่อาจทำให้เกิดแผนพัฒนาที่มาจากฐานราก หรือไม่อาจเป็นแผนพัฒนาที่ตรงกับความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้ แต่ชุมชนกลับจะเป็นเครื่องมือรองรับความชอบธรรมให้กับภาคีต่างๆ ในการกำหนดแผนพัฒนา เป็นการเดินสวนทางระหว่างแผนพัฒนากับชุมชนเข้มแข็ง ซึ่ง พรบ.สภาองค์กรชุมชน พ.ศ.2551 มีเจตนารมณ์ให้มีการสร้างชุมชนเข้มแข็ง เพื่อให้เป็นผู้กำหนดแผนพัฒนา
 

 
อย่างไรก็ดีที่ผ่านมาก็ได้มีความพยายามในการส่งเสริมให้สภาองค์กรชุมชนมีความเข้มแข็ง (ถึงแม้ว่าไม่อาจทำได้ทั่วถึง ด้วยปัญหาและอุปสรรคดังกล่าวข้างต้น) จนนำไปสู่แผนและรูปธรรมที่ใช้สภาองค์กรชุมชนเป็นเครื่องมือสำคัญของการพัฒนากระจายอยู่ทั่วประเทศ อาทิ 
 
1) สภาองค์กรชุมชนตำบลกว่าร้อยละ 40 สามารถใช้มาตรา 23 สร้างกลไกความร่วมมือกับภาคีพัฒนาต่างๆ ในท้องถิ่น ในการแก้ปัญหาของชุมชน เช่น การวางแผนการพัฒนาที่อยู่อาศัย ทั้งบ้านพอเพียงชนบท และบ้านมั่นคง ตลอดจนประเด็นด้านการพัฒนาเศรษฐกิจฐานราก
 
2) สภาองค์ชุมชนตำบลจำนวนมากใช้มาตรา 21(1) ในการมีส่วนร่วมกับหน่วยงานต่างๆ เพื่อฟื้นฟูและอนุรักษ์วัฒนธรรม/ประเพณีท้องถิ่น
 
3) สภาองค์กรชุมชนตำบลหลายแห่ง เช่น ตำบลละมอ อำเภอนาโยง จังหวัดตรัง ใช้มาตรา 21(2) ร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการแก้ปัญหาที่ดิน และการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของชุมชน
 
4) สภาองค์กรชุมชนตำบลบางแห่งใช้มาตรา 21(6) เปิดเวทีรับฟังความคิดเห็นของประชาชนต่อโครงการของรัฐที่ส่งผลกระทบต่อชุมชน เช่น การคัดค้านการดูดทรายในจังหวัดพังงา การจัดการน้ำ และภัยพิบัติใน 7 จังหวัดภาคใต้
 
นอกจากนี้ สภาองค์กรชุมชนยังสร้างความร่วมมือ เชื่อมโยงกับภาคีพัฒนาต่างๆ สู่การบูรณาการแผนพัฒนาระดับจังหวัด เช่น พังงาแห่งความสุข รักจังสตูล ฯลฯ รวมทั้งเชื่อมโยงความร่วมมือกับทุกภาคีพัฒนา เพื่อขับเคลื่อนการพัฒนาในระภาค เช่น สมัชชาภาคใต้แห่งความสุข เป็นต้น
 

 
กุญแจสำคัญของการสร้างสภาองค์กรชุมชนให้เข้มแข็งคือ “ความเข้มแข็งของชุมชนฐานราก” โดยจะต้องยึดมั่นในแนวคิดและเป้าหมายการพัฒนาที่ว่า “ชุมชนเป็นผู้กำหนดอนาคตตนเอง สังคมและประเทศชาติ” ได้อย่างยั่งยืน ซึ่งการจะบรรจุเป้าหมายดังกล่าวได้ มีแนวทางในการดำเนินงาน คือ 
 
1) แกนนำทุกระดับ โดยเฉพาะอย่างยิ่งแกนนำชุมชนฐานราก ซึ่งมีอยู่กว่า 150,000 ชุมชน จะต้องได้รับการพัฒนาเพื่อเป็นกำลังสำคัญในการนำพาชุมชน/องค์กร ตลอดจนสภาองค์กรชุมชนให้มีความเข้มแข็ง
 
2) ต้องสร้างพื้นที่รูปธรรมการพัฒนาสภาองค์กรชุมชน ที่นำข้อมูลและปัญหาของคนในพื้นที่ ไปสู่การวางแผนและพัฒนาแบบองค์รวม
 
3) เนื่องจากการพัฒนา “จากล่างขึ้นบน” เป็นมิติและสำนึกใหม่ของการพัฒนาที่ต้องไปต่อสู้ทางความคิด ความคุ้นชินกับแนวทางการพัฒนาเดิมๆ ทั้งของชุมชนและภาคีพัฒนาอื่นๆ จึงต้องสร้างระบบพี่เลี้ยงชุมชนที่เกาะติดกับชุมชน เพื่อให้คำปรึกษาทางความคิด และการดำเนินงานของชุมชน
 
4) เพื่อให้เห็นผลเป็นรูปธรรม ต้องส่งเสริมให้สภาองค์กรชุมชนตำบล สามารถจัดทำแผนพัฒนาของตนเองและการบูรณาการแผนกับภาคีต่างๆ ตลอดจนการจัดทำนโยบายสาธารณะได้
 
5) จะต้องสื่อสารทั้งแนวคิด และรูปธรรมการพัฒนาไปสู่ชุมชนอื่น และสังคมได้รับรู้ถึงความจำเป็น ข้อดีที่ต้องเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างการวางแผนพัฒนาทุกระดับจากเดิมเป็น “ล่างขึ้นบน”

เพื่อบรรลุเป้าหมายและภารกิจข้างต้น จึงต้องมีการคลายปมเชิงนโยบายที่สำคัญ คือ
 
1) หน่วยงานสนับสนุน ได้แก่ สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน ควรเปลี่ยนเป้าหมายการพัฒนาไปสู่การเน้นตัวชี้วัดเชิงคุณภาพ พร้อมปรับวิธีการทำงาน งบประมาณ กลไกโครงสร้างองค์กรให้สามารถ สนับสนุนสภาองค์กรชุมชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ
 
2) ควรยกเลิกระเบียบสำนักนายกฯ ว่าด้วยการสร้างชุมชนเข้มแข็ง ที่มีแนวโน้มว่าจะมีการประกาศใช้ในไม่ช้านี้ เพราะไม่เพียงไม่ทำให้ชุมชนเข้มแข็งเท่านั้น แต่ยังจะทำให้ชุมชนและสภาองค์กรชุมชนมีความอ่อนแอมากยิ่งขึ้น เพราะระเบียบดังกล่าวมุ่งเน้นให้เกิดแผนพัฒนาร่วม แทนที่จะเป็นการส่งเสริมชุมชนฐานรากให้เข้มแข็ง
 
3) นโยบายด้านงบประมาณในการส่งเสริมชุมชนเข้มแข็งของรัฐบาล ให้ความสำคัญกับการใช้กิจกรรมโครงการไปสร้างความเข้มแข็งชุมชน โดยใช้หน่วยงานของรัฐเป็นผู้กำกับควบคุม และมีระยะเวลาที่จำกัดตามกรอบปีงบประมาณ ทำให้ชุมชนขาดกรอบคิดและการบูรณาการพัฒนาแผนแบบองค์รวม ขาดความเชื่อมโยงต่อเนื่อง ถือเอาความสำเร็จของกิจกรรมโครงการเป็นความเข้มแข็งของชุมชน ซึ่งแนวคิดในการสนับสนุนเช่นนี้ไม่อาจนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างด้านการพัฒนาได้ เป็นการใช้งบประมาณจำนวนมาก และมีโอกาสรั่วไหลแต่ได้ผลไม่คุ้มค่า
 
ดังนั้น จึงเห็นควรให้รัฐปรับแนวคิดและกรอบงบประมาณในการส่งเสริมชุมชนเข้มแข็ง โดยให้ความสำคัญกับการส่งเสริมการพัฒนาแบบองค์รวม ตั้งแต่การพัฒนาวิธีคิด และแนวทางการทำงานที่มุ่งเน้นให้ชุมชนเข้มแข็ง และลุกขึ้นมาจัดการตนเองทั้งระบบ ไม่ใช่การใช้กิจกรรมโครงการ เป็นเครื่องมือเพียงอย่างเดียวเหมือนที่ผ่านมา ให้ความสำคัญในการใช้สภาองค์กรชุมชนเป็นเครื่องมือในการพัฒนาความเข้มแข็งชุมชน พร้อมปรับเปลี่ยนวิธีงบประมาณด้านการส่งเสริมความเข้มแข็งชุมชนของรัฐบาล มาหนุนเสริมสภาองค์กรชุมชนให้สามารถดำเนินงานได้ ซึ่งใช้งบประมาณเพียงไม่มาก แต่ได้ผลคุ้มค่า ซึ่งเป็นการส่งเสริมและสนับสนุนให้ประชาชนมีบทบาทสำคัญในการพัฒนาชุมชน สังคม และประเทศได้อย่างยั่งยืน ตามเจตนารมณ์ พรบ.สภาองค์กรชุมชน พ.ศ.2551 อันเป็นเจตนารมณ์ที่แท้จริง