พัทธ์ธีรา นาคอุไรรัตน์
สถาบันสิทธิมนุษยชนและสันติศึกษา มหาวิทยาลัยมหิดล
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับปีพุทธศักราช 2540 ได้รับการยอมรับว่า เป็นฉบับที่ร่างมาจากการมีส่วนร่วมของพลเมือง และเอื้อประโยชน์แก่พลเมืองมากที่สุด ในบรรดารัฐธรรมนูญทั้งหมด 19 ฉบับที่มีการประกาศใช้และถูกฉีกทิ้งกันเป็นว่าเล่น กระทั่งถึงฉบับปัจจุบัน ฉบับที่ 20 ซึ่งได้รับการประกาศใช้ไปเมื่อปี 2560 ท่ามกลางเสียงวิพากษ์และคำครหามากมาย แต่สุดท้ายก็ด้านด้นพ้นผ่านมาได้ด้วยเสียงส่วนใหญ่ที่ในการลงประชามติ ท่ามกลางข้อวิพากษ์ถกเถียงนานัปการต่อการลงประชามติรับร่างฉบับนี้
อย่างไรก็ตาม ฝ่ายรัฐก็ดูจะชื่นชมว่า รธน.ฉบับนี้เป็นร่างที่ผ่านการเห็นชอบของประชาชนเหมือนกัน และปัจจุบันอยู่ในช่วงที่พยายามผ่าตัดทำคลอดกฎหมายลูกอีกหลายฉบับ รวมทั้ง พรบ.การมีส่วนร่วมของประชาชน ในกระบวนการนโยบายสาธารณะ พ.ศ. ..... ด้วย ซึ่งในร่างฉบับนี้มีหลักการสำคัญว่า “ให้มีกฎหมายว่าด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ” มีเหตุผลว่าโดยปัจจุบันยังขาดกฎหมายที่มีประสิทธิผลในการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการ ให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง ในกระบวนการนโยบายสาธารณะ การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจมีผลกระทบต่อตนหรือชุมชนท้องถิ่น การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ การวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและลังคม รวมทั้งการจัดบริการสาธารณะที่ซัดเจน โดยมีเหตุผล ดังนี้
1. ให้ประชาชนได้เข้าถึงสิทธิตามรัฐธรรมนูญได้อย่างทั่วถึง และให้หน่วยงานของรัฐส่งเสริม สนับสนุนการมีส่วนร่วมของประขาขนในการกำหนดกระบวนการนโยบายสาธารณะ
2. รับรองให้บุคคลมีสิทธิที่จะได้ข้อมูล คำขี้แจงและเหตุผลจากหน่วยงานของรัฐก่อนการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมที่อาจมีผลกระทบต่อตนหรือชุมชนท้องถิ่น และมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนต่อหน่วยงาน ที่เกี่ยวข้อง
3. ส่งเสริมให้ประขาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมทั้งในระดับขาติและท้องถิ่น และ
4. ส่งเสริมสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประขาชนในการดัดสินใจทางการเมือง และการมีส่วนร่วมในการจัดบริการสาธารณะ
กฎหมายฉบับนี้มีทั้งหมด 34 มาตรา แบ่งออกเป็น 4 หมวด และบทเฉพาะกาล มีประเด็นและสาระสำคัญ นอกจากชื่อกฎหมาย (ม.1) “ร่าง พ.ร.บ.การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ พ.ศ. .....” ระบุถึงวันที่มีผลบังคับใช้ (ม.2) เมื่อพ้น 190 วันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษา
มาตรา 3 กำหนด บทนิยาม ให้ “นโยบายสาธารณะ” เช่น ยุทธศาสตร์ชาติ การพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมือง การพัฒนา จังหวัด/กลุ่มจังหวัด การพัฒนาท้องถิ่น การผังเมือง และชุมชุนเมือง ฯลฯ
ประเด็นการมีส่วนร่วมที่น่าสนใจและเกี่ยวข้องโดยตรงกับการเรียกร้องของชาวกระบี่-เทพา ทั้งที่กำลังอดอาหารอยู่หน้าสำนักงานสหประชาชาติ และที่พยายามส่งเสียงเรียกร้อง สะท้อนความคิดเห็นเพื่อให้รัฐหันมาทบทวนและยกเลิกโครงการที่จะก่อให้เกิดความเสียหายใหญ่หลวงต่อทั้งชีวิตผู้คน สิ่งแวดล้อมและระบบนิเวศที่จะสูญเสียสมดุลไปตลอดกาล หากมีการสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินที่กระบี่และที่เทพาขึ้น อย่างชนิดที่ไม่สามารถเรียกคืนและประเมินมูลค่าได้ นั่นคือ ประเด็นที่ว่าด้วย
“กระบวนการนโยบายสาธารณะ” ตั้งแต่การริเริ่ม ให้/รับข้อมูล รับฟ้งความคิดเห็นร่วมดำเนินการ/ติดตามประเมินผล/ตรวจสอบ พิจารณา แก้ไข เปลี่ยนแปลงหรือยกเลิก หน่วยของรัฐ ทั้งราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ ฯลฯ ผู้มีส่วนได้เสีย/ผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง “การมีส่วนร่วมของประชาชน” : หน่วยงานของรัฐเปิดโอกาสให้มีส่วนร่วมเพื่อนำไปสู่การตัดสินใจ (ดูรายละเอียดใน ผู้จัดการสุดสัปดาห์.7 ตุลาคม 2560) ซึ่งเป็นประเด็นที่สอดคล้องกับการยุทธศาสตร์การประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม (Strategic Environmental Assessment - SEA)
กระบวนการมีส่วนร่วมของพลเมือง ถือเป็นหัวใจหลักของการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และเป็นสิทธิที่พึงมีตามกติกาสากลว่าด้วยสิทธิพลเมือง (ICCPR) ซึ่งรัฐไทยเองก็ระบุรับการสิทธิการมีส่วนร่วม ไม่เฉพาะในด้านการเมืองเท่านั้น หากแต่ครอบคลุมไปถึงการปกครอง เศรษฐกิจ สังคม และการมีส่วนร่วมในด้านการพัฒนาประเทศในด้านต่างๆ รวมถึงโครงการขนาดใหญ่ (Megaprojects) ของรัฐ ซึ่งมีพลเมืองจำนวนมากเป็นกลุ่มเป้าหมายที่จะได้รับประโยชน์จากการดำเนินโครงการนั้นๆ
มีข้อสังเกตว่า ที่ผ่านมาการพัฒนาของรัฐผ่านโครงการขนาดใหญ่ มักมุ่งเน้นที่ผลลัพธ์เป็นหลัก โดยเฉพาะผลลัพธ์การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ การก้าวสู่ความทัดเทียมกับประเทศที่พัฒนาแล้ว หากแต่ละเลยการเปิดให้ภาคพลเมืองเข้ามามีส่วนร่วมอย่างมีคุณภาพและทั่วถึง จึงก่อให้เกิดความขัดแย้งระหว่างรัฐกับพลเมืองและระหว่างที่ได้รับผลกระทบจากการดำเนินโครงการ
หลายโครงการเป็นโครงการที่ดีต่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตพลเมือง แต่เพราะขาดการมีส่วนร่วมรับรู้ตั้งแต่ต้น ส่งผลให้การดำเนินโครงการมีความล่าช้าและไม่เกิดผลดีต่อการพัฒนาประเทศ และยังฝากความทรงจำบาดแผลให้แก่พลเมืองที่พยายามจะลุกขึ้นมามีส่วนร่วมในฝั่งของผู้ที่ไม่เห็นด้วยกับโครงการอีกด้วย และแม้โครงการจะสามารถดำเนินการได้ แต่ก็ต้องแลกมาด้วยความขัดแย้งรุนแรง รอยเลือด และคราบน้ำตา
ยิ่งกว่านั้น การไม่เปิดให้พลเมืองมีส่วนร่วมอย่างทั่วถึง การไม่ฟังเสียงและข้อมูลจากพลเมืองอย่างรอบด้าน ทำให้โครงการพัฒนาขนาดใหญ่หลายโครงการสร้างผลกระทบอย่างต่อเนื่องทั้งทางสังคม วัฒนธรรม สิ่งแวดล้อม และสุขภาพ หลายโครงการได้ทำลายภูมิปัญญา ซึ่งเป็นมรดกอันทรงคุณค่าของสังคมไปอย่างน่าเสียดาย
การลุกขึ้นของชาวกระบี่-เทพา และในที่อื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นกลุ่ม #We Walk เดินมิตรภาพ หรือแม้แต่นิทรรศการและการรวมตัวของศิลปินชื่อดังจำนวนมากในงาน “แววตาชาวบ้าน” และกลุ่มอื่นๆ ที่เรียกร้องการทบทวนการตัดสินใจในโยบายสาธารณะต่างๆ ที่อ้างว่าเป็นนโยบายการพัฒนาของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นโครงการเล็กๆ หรือโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ (Megaproject) ต่างๆ เพื่อให้เกิดความรอบคอบในการตัดสินใจเชิงนโยบายที่จะส่งผลกระทบต่อทั้งผู้คนและสิ่งแวดล้อมในวงกว้างนั้น ไม่เพียงเป็นการสะท้อนเสียงต้องการมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศชาติ บ้านที่พวกเรารักและอยากจะอยู่อย่างมีความสุขและเก็บไว้ให้ลูกหลานไทยในวันข้างหน้า
ทว่าสำนึกการมีส่วนร่วมของพลเมืองนั้น สำคัญและสมควรยิ่งที่รัฐควรจะปลุกจิตสำนึกสร้างหลักประกันสิทธิเสรีภาพ และคุณภาพของการมีส่วนร่วมนี้ให้เกิดขึ้นในทุกภาคส่วน เพื่อให้ช่วยให้รัฐตัดสินใจอย่างรอบคอบ และได้รับความร่วมมือร่วมใจจากภาคพลเมืองอย่างแท้จริง
นอกจากนี้ การส่งเสริมหลักประกันการมีส่วนร่วมดังกล่าวยังสอดคล้องกับยุทธศาสตร์การพัฒนาอย่างยั่งยืนของสหประชาชาติ (Sustainable Development Goals- SDGs) เป้าหมายที่ 13 ดำเนินการอย่างเร่งด่วนเพื่อต่อสู้กับสภาวะการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและผลกระทบ ซึ่งแน่นอนว่าโรงไฟฟ้าถ่านหินต้องใช้ระบบการเผา ซึ่งแน่นอนว่าฝุ่นควันและความร้อนที่ออกมา แม้ว่าจะมีระบบการป้องกันที่ดีเพียงใด แต่เป็นไปไม่ได้ที่จะป้องกันผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมได้อย่างครบถ้วน ตราบใดที่ยังไม่สามารถรับประกันได้ว่า ระดับความร้อนที่จะปล่อยออกมาไม่ก่อให้เกิดความเสียต่อสภาพบรรยากาศโดยรอบ ซึ่งมีผลโดยตรงต่อความอุดมสมบูรณ์ของป่า
และอย่าลืมว่ากระบี่มีป่าในโครงการพระราชดำริของสมเด็จพระนางเจ้าสิริกิต์ ที่ทรงให้อนุรักษ์ไว้สำหรับเป็นบ้านของพืชพันธุ์หายากหลายชนิด โดยเฉพาะกล้วยไม้รองเท้านารีเหลืองกระบี่อันลือชื่อในเรื่องความงดงาม และเป็นตัวสะท้อนความอุดมสมบูรณ์ของระบบนิเวศของกระบี่ (ดูรายละเอียดได้ในเว็บไซต์สำนักงาน กปร.)
เป้าหมายที่ 14 อนุรักษ์และใช้มหาสมุทร ทะเล และทรัพยากรทางทะเลอื่นๆ อย่างยั่งยืน เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน ไม่ว่ากระบี่หรือเทพา ความเชื่อมโยงของผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการสร้างโรงไฟฟ้าที่มีการปล่อยน้ำเสียลงสู่ทะเล หรือแม้แต่โรงงานอุตสาหกรรมจำนวนมากที่จะตามมาหลังจากที่มีโรงไฟฟ้า ที่จะเพิ่มความเสี่ยงต่อทะเลและระบบนิเวศของทะเลในย่านที่มีโรงงานอุตสาหกรรมเพิ่มขึ้น รบกวนระบบนิเวศทางทะเลไม่เฉพาะในบริเวณนั้น แต่เชื่อมโยงถึงระบบนิเวศทางทะเลที่ไกลออกไปด้วย
และที่สำคัญคือ ยังขาดการศึกษาวิจัยที่ครบถ้วนรอบด้านด้วยว่า ที่ชาวประมงไทยต้องหากินไกลเข้าไปในฝั่งน่านน้ำของประเทศอื่นๆ และถูกจับ หรือการที่คนไทยต้องกินอาหารทะเลราคาสูงขึ้น เป็นเพราะว่าน่านน้ำไทยได้รับผลกระทบจากโรงงานอุตสาหกรรม ท่าเทียบเรือที่มีอยู่หรือไม่ และที่จะเกิดใหม่จากนโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษเพื่อรองรับการเติบโตของ AEC หรืออะไรอีกมากมาย
เป้าหมายที่ 15 ปกป้อง ฟื้นฟู และส่งเสริมการใช้ระบบนิเวศบนบกอย่างยั่งยืน การบริหารจัดการป่าไม้ที่ยั่งยืน การต่อต้านการแปรสภาพเป็นทะเลทราย หยุดยั้งการเสื่อมโทรมของดินและฟื้นฟูสภาพดิน และหยุดยั้งการสูญเสียความหลากหลายทางชีวภาพ คงเป็นเรื่องยากที่ผู้คนจำนวนมากซึ่งอยู่แต่ในเมือง ไม่ได้ใช้ชีวิตอยู่ในเขตที่มีความอุดมสมบูรณ์ทางธรรมชาติมาก่อนที่จะถูกความเป็นเมือง และการพัฒนาสมัยใหม่บุกรุกเข้ามาทำลายความอุดมสมบูรณ์ของธรรมชาติจะเข้าใจได้ว่า ทำไมถึงต้องปกป้อง ฟื้นฟู และส่งเสริมการใช้ระบบนิเวศอย่างยั่งยืน
สำหรับผู้เขียนที่เกิดในป่าใหญ่ที่มีความอุดมสมบูรณ์มากๆ และได้มาใช้ชีวิตในเมือง และเดินทางไปเห็นทั้งป่าและเมืองในต่างประเทศหลายแห่ง การได้เห็นโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ของรัฐเข้าไปทำลายสภาพความอุดมสมบูรณ์ของสภาพธรรมชาติและระบบนิเวศ ส่งผลต่อสภาพอากาศ สภาพการเป็นอยู่ของผู้คนและสรรพสิ่งที่มีความยากแค้นขึ้นอย่างมาก ฝนที่เคยตกต้องตามฤดูกาลเปลี่ยนไปกลายเป็นที่แห้งแล้ง พายุที่ไม่เคยเกิดรุนแรงเพราะมีป่าใหญ่คอยยืนต้นกระแสลมพายุมิให้พัดเข้ามาสู่หมู่บ้าน ภาพพายุเกย์ถล่มเมืองชุมพรและสุราษฎร์ธานีในปี 2531 ยังติดตา สภาพบ้านเรือนที่ถูกน้ำ ดิน โคลน ท่อนซุงซัดพังพาบเป็นหน้ากอง ภาพเหล่านี้อาจต้องนำมาย้อนพินิจขบคิดให้มากขึ้น ก่อนจะตัดสินใจทำโครงการใดๆ ที่ผลสุดท้ายหายนะภัยจะย้อนกลับมารุนแรงกว่าประโยชน์ที่พึงได้จากการพัฒนา โดยไม่คำนึงถึงความยั่งยืน
งานฟื้นฟูสภาพธรรมชาติที่อุดมสมบูรณ์มิใช่งานง่าย และต้องใช้เวลาเป็นร้อยๆ ปี และไม่เหมือนเดิม เพราะสิ่งแวดล้อมบางอย่างไม่สามารถฟื้นฟูให้กลับมาได้ สูญพันธุ์แล้วสูญพันธุ์เลย และเป้าหมายนี้ราวกับท้าทายกรอบยุทธศาสตร์ที่ 5 ด้านการสร้างการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม ในยุทธศาสตร์ชาติระยะ 20 ปีเข้าอย่างจัง!
เป้าหมายที่ 16 สนับสนุนสังคมที่สงบสุข และครอบคลุมสำหรับการพัฒนาที่ยั่งยืน จัดให้มีการเข้าถึงความยุติธรรมสำหรับทุกคน และสร้างสถาบันที่มีประสิทธิภาพ มีความรับผิดชอบและมีความครอบคลุมในทุกระดับ
เป้าหมายที่ 17 เสริมสร้างความแข่งแกร่งของกลไกการดำเนินงาน และฟื้นฟูหุ้นส่วนความร่วมมือระดับโลก เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน
สองเป้าหมายหลังนี้ อันที่จริงสอดรับกับ หรือเอาเข้าจริงๆ ก็พิสูจน์ด้วยว่าที่กำหนดในรัฐธรรมนูญฉบับล่าสุดปี 2560 นั้น และยังมียุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีอีกที่โปรยยาหอมไว้ว่า จะนำพาประเทศชาติไปสู่ การพัฒนาที่ทัดเทียมนานาชาติ นั้น ได้ให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน คำพูดสวยหรูที่ได้ยินบ่อยครั้งว่า “การพัฒนาที่ไม่ทิ้งใครไว้เบื้องหลัง” คงเป็นเพียงแค่ “ลมปาก” ที่ “ขาดความจริงใจ” และยังไม่มีทางเป็นจริงได้หากมิได้พิสูจน์ให้เห็นด้วยการกระทำ
ถึงตอนนี้ วันนี้ 13 กุมภาพันธ์ 2561 บทพิสูจน์ความจริงใจของรัฐในการให้สิทธิและเห็นคุณค่าและการมีส่วนร่วม ของพลเมืองในการกำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศชาติ การกำหนดนโยบายสาธารณะใดๆ ที่ส่งผลต่อพลเมืองที่เป็นเจ้าของประเทศโดยตรง ที่ระบุไว้ใน รธน.2560 และที่จะปรากฏในร่าง พรบ. การมีส่วนร่วมฯ ยังรอการพิสูจน์ว่าจะเป็นจริงได้ไหม ภายใต้รัฐบาล คสช. ที่จ้อหน้าจอทุกเย็นวันศุกร์และเช้าวันเสาร์ กำลังรอการพิสูจน์จาก #พลเมืองที่มุ่งเน้นความเป็นธรรมทางสังคม จากการพัฒนาและการมีส่วนร่วมในการพัฒนา #ผู้อดอาหารประท้วงเรียกร้องให้ยกเลิกโครงการโรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่-เทพา #กลุ่มเล็กๆ หากแต่มีเดิมพันด้วยอนาคตการมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศชาติอันเป็นที่รักของพลเมืองทั้งประเทศภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญ 2560
หากการลุกขึ้นของกลุ่มคนกลุ่มเล็กๆ ที่มีสำนึกและจริงใจต่อการดูแลรักษาบ้านเมืองของตนเองประสบความสำเร็จด้วยสันติวิธี ด้วยการยอมอดทนต่อความหิวโหย ไม่นับว่าพวกเขาต้องอดทนต่อความเจ็บปวดมามากเท่าไร ในการเรียกร้องยาวนานก่อนจะมาถึงวันนี้ พวกเขาจะสร้างการเปลี่ยนแปลงไปสู่สังคมที่ดีกว่าและสันติยั่งยืนกว่าที่เป็นมาและที่เป็นอยู่
ด้วยจิตคารวะ และสำนึกในความกล้าหาญของทุกท่าน