โดย..วิโชคศักดิ์ รณรงค์ไพรี
อุปนายกสมาคมรักษ์ทะเลไทย
ว่ากันตามจริง ผมโคตรเบื่ออ่าน และเขียนเรื่องกฎหมายประมงไทยเต็มแก่ เพราะภายใน 2 ปีมานี้ เปลี่ยนสาระไปแล้ว 3 ครั้ง และทุกครั้งทำขึ้นช่วงที่จะได้ใบแดงอียู ไม่ได้เกิดขึ้นเพื่อสนองต่อปัญหาการประมงในประเทศ แถมเราต้องตามแกะรหัสที่ฝ่ายกฎหมายไทยบัญญัติให้ แบบ ลับ ลวง พราง อ่านแล้วไม่เข้าใจต้องแกะรอย ตีความ ถอดรหัสกันเยอะ
แอบนึกในใจฝ่ายกฎหมายไทย...ชะรอยจะชอบกลิ่นทหาร
และต้องแจ้งให้ทราบว่า หลังออกพระราชกำหนดการประมง ฉบับ พ.ศ.2558 ได้มีคำสั่ง นายกรัฐมนตรี แต่งตั้งคณะกรรมการแก้ไขฯ 1 ชุด ประกอบด้วยหลายฝ่าย และได้มีการทำงานตามกระบวนการ แต่ตอนออกพระราชกำหนดฉบับที่ 2 จริง ไม่ได้นำมติจากการทำงานมาแก้ไข กลับไปใช้วิธีเดิมๆ คือ ให้ “คณะกรรมการกฤษฎีกา” เป็นผู้เสนอแก้ไข
มาดูประเด็นที่เกี่ยวกับชาวประมงพื้นบ้าน ซึ่งเป็นประชากรส่วนใหญ่ของประเทศไทย กันว่า พระราชกำหนดการประมง ฉบับที่ 2 แก้ไขอย่างไรไปบ้าง 1.กรณีมาตรา 10 ในฉบับเดิม “ห้ามมิให้ผู้ใดใช้เรือไร้สัญชาติทำการประมง” โดยที่ “เรือไร้สัญชาติ” ให้มีหมายความว่า “เรือที่ไม่ได้จดทะเบียน” หรือ “เรือที่มีตั้งแต่สองสัญชาติขึ้นไป” หรือ “เรือที่เปลี่ยนธงในระหว่างการเดินเรือ”
ในความหมายแรก “เรือที่ไม่ได้จดทะเบียน” นั้น กลับทำให้รวมเอา เรือแพ/เรือเล็กๆ ทุกๆ อย่างของชาวบ้านเข้าไปด้วย เพราะกฎหมายนี้ได้กำหนดว่า “เรือประมง” หมายถึง ยานพาหนะทางน้ำทุกชนิด ทุกขนาดที่ใช้เพื่อแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรสัตว์น้ำเพื่อการค้า รวมทั้งขนถ่าย แปรรูป หรือเก็บรักษาสัตว์น้ำ แต่ไม่รวมถึงเรือบรรทุกสินค้า
สรุปคือ...ชาวบ้านจะใช้เรือเล็กๆ ไปตกกุ้งในน้ำจืด หรือทะเลชายฝั่ง “เพื่อขาย” ไม่ได้ เพราะเรือเล็กๆ นั้นไม่ได้จดทะเบียนเป็นเรือ
ในกฎหมายประมงฉบับใหม่ได้แก้ไขประเด็นนี้ โดยได้เพิ่มเติมข้อความในคำนิยาม “เรือไร้สัญชาติ” ให้ “...ไม่รวมถึงเรือของผู้มีสัญชาติไทยที่ทําการประมงพื้นบ้านหรือประมงน้ำจืด ซึ่งมีขนาดตามที่รัฐมนตรีประกาศกําหนด”
เอาละสิครับ ปลดล็อกไปได้ครึ่งทาง…ตอนท้ายยังเขียนล็อกคอชาวประมงพื้นบ้านและ ประมงน้ำจืดไว้อีก ว่า “ซึ่งมีขนาดตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด” ตีความตามกฎหมายก็คือ ตราบใดที่ “รัฐมนตรี” ไม่ประกาศกำหนดเรือเล็กๆ ของชาวประมงพื้นบ้านและน้ำจืด ก็เป็น “ประมงไร้สัญชาติ” และต้อง “ห้ามทำการประมง”
ทางเลือกในกรณีนี้มี 2 ทาง คือ ทางแรกแก้ไขกฎหมายปลดล็อกให้หมด หรือทางที่สอง “ไปร้องขอ” รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตร ให้รีบประกาศ “ขนาดเรือประมงพื้นบ้านและประมงน้ำจืด” ที่ไม่ถือเป็นเรือไร้สัญชาติตามกฎหมายนี้ โดยด่วน... เพราะปัจจุบันเรือประเภทนี้มีอยู่นับแสนๆ ลำทั่วประเทศ ผิดกฎหมายกันถ้วนทั่ว...
2.กรณีมาตรา 32 บัญญัติว่า ผู้ใดจะทำการประมงพื้นบ้านต้องได้รับใบอนุญาต พระราชกำหนดฉบับเดิมได้กำหนดไว้ว่า “ผู้ใดจะทําการประมงพื้นบ้านโดยใช้เรือประมง หรือเครื่องมือที่มีขนาดหรือลักษณะตามที่อธิบดีประกาศกําหนดต้องได้รับใบอนุญาต ทําการประมงพื้นบ้าน จากอธิบดีหรือผู้ซึ่งอธิบดีมอบหมาย เว้นแต่เป็นการใช้เรือประมงโดยใช้เครื่องมือทําการประมงประเภทที่อธิบดีประกาศกําหนด”
“การออกใบอนุญาตตามวรรคหนึ่งให้ออกสําหรับเรือประมงแต่ละลํา และต้องระบุจํานวน และประเภทเครื่องมือทําการประมงที่ได้รับอนุญาตให้ใช้ทําการประมงไว้ในใบอนุญาตด้วย”
ข้อกำหนดนี้ไม่ได้เป็นเรื่องใหม่ หรือไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อนแต่อย่างใด ในกฎหมายประมงฉบับเก่าก่อน ผู้ทำการประมงที่ใช้เครื่องมือประมงในพิกัด รวมถึงประมงพื้นบ้านต้องขออนุญาตอยู่แล้ว เรียกว่า “อาชญาบัตรเครื่องมือประมง”
แต่ประเด็นที่เป็นปัญหาคือ ชาวประมงพื้นบ้านต้องการให้ผ่อนผัน หรือเปิดโอกาสให้คนในครอบครัวสามารถออกทำการประมงได้ด้วย เพราะในวิถีการประมงขนาดเล็กพื้นบ้านแตกต่างจากการประมงพาณิชย์ ที่คนในครอบครัวประมงพื้นบ้านประกอบอาชีพร่วมกัน เช่น เมื่อ “พ่อ” ได้รับอนุญาต ในความเป็นจริงบางวัน “ลูกชาย” หรือ “แม่” อาจออกทำการประมงแทน เหมือนกับอาชีพเกษตรกรทั่วไปที่ช่วยกันทำงานในครอบครัว ลูกชายอาจออกไปเลี้ยงวัวแทนแม่ หรือ “แม่” และ “ลูก” อาจกรีดยางร่วมกับ “พ่อ”
พระราชกำหนดการประมงฉบับที่ 2 ได้แก้ไขวรรคท้ายของมาตรานี้ เป็น “การออกใบอนุญาตตามวรรคหนึ่ง ต้องระบุจํานวน และประเภทเครื่องมือทําการประมงที่ได้รับอนุญาตให้ใช้ทําการประมง พื้นที่การทําการประมง หรือเงื่อนไขอื่นใดที่จําเป็น เพื่อให้สอดคล้องต่อแผนบริหารจัดการการประมง และในกรณีเป็นการทําการประมงโดยใช้เรือประมงให้ออกให้แก่เจ้าของเรือประมง และสําหรับเรือประมงแต่ละลํา โดยจะออกใบอนุญาตให้แก่บุคคลใดเกินจํานวนที่รัฐมนตรีประกาศกําหนดมิได้”
ประเด็นความต้องการของชาวประมงพื้นบ้าน คือ ต้องการให้ใบอนุญาตเดียวสามารถใช้ได้ในครอบครัว แต่กฎหมายอาจเข้าใจเจตนา ว่า “ชาวประมงพื้นบ้าน” แต่ละคนอยากมีใบอนุญาตหลายลำ เลยกำหนดให้รัฐมนตรีเป็นผู้มีอำนาจกำหนด “จำนวนใบอนุญาต” ที่จะมีได้ของแต่ละคน ไปเสียฉิบ… อันที่จริงชาวประมงพื้นบ้านที่มีเรือมากกว่า 1 ลำ ก็มีบางคน แต่จำนวนไม่มากนัก ข้อกำหนดมีไว้ก็ไม่เสียหาย แต่กรณี 1 ครอบครัว มี 1 ลำ 1 ใบอนุญาต แต่ผลัดกันทำในครอบครัว กฎหมายประมงฉบับนี้ไม่อนุญาต????
3.กรณีมาตรา 34 “ห้ามมิให้ผู้ได้รับใบอนุญาตทำการประมงพื้นบ้านทำการประมง
ในเขตทะเลนอกชายฝั่ง” ประเด็นนี้ถูกกำหนดไว้ในพระราชกำหนดการประมงฉบับแรก อธิบายให้ง่ายๆ ก็คือ ห้ามชาวประมงพื้นบ้านออกจับปลานอก 3 ไมล์ทะเล (บางพื้นที่ห้ามออกนอก 1.5 ไมล์ทะเล) จะเข้าใจข้อห้ามนี้ให้ถ่องแท้ ต้องย้อนกลับอ่านนิยามที่พระราชกำหนดนี้กำหนด ไว้ ดังนี้
“ประมงพื้นบ้าน” หมายความว่า การทำการประมงในเขตทะเลชายฝั่ง ไม่ว่าจะใช้เรือประมง หรือใช้เครื่องมือโดยไม่ใช้เรือประมง ทั้งนี้ ที่มิใช่เป็นประมงพาณิชย์”
นิยามนี้จำกัดบริเวณประมงพื้นบ้านตั้งแต่ต้น ให้ “ทำการประมงในเขตทะเลชายฝั่ง” เมื่อคณะอนุกรรมการแก้ไขพระราชกำหนดการประมงฯ ขอให้แก้ไขนิยามนี้ และ พ.ร.ก.การประมงฉบับที่ 2 ไม่ยอมแก้ไข
“ทะเลชายฝั่ง” หมายความว่า ทะเลที่อยู่ในราชอาณาจักรนับจากแนวชายฝั่งทะเลออกไป 3 ไมล์ทะเล เว้นแต่ในกรณีที่มีความจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการบริหารจัดการทรัพยากรสัตว์น้ำ จะออกกฎกระทรวงกำหนดให้เขตทะเลชายฝั่งในบริเวณใดมีระยะนับจากแนวชายฝั่งทะเลออกไป “น้อย” หรือ “มากกว่า” 3 ไมล์ทะเลก็ได้ แต่ต้องไม่น้อยกว่า 1.5 ไมล์ ทะเลและ ไม่เกิน “12 ไมล์ทะเล” โดยให้มีแผนที่แสดงแนวเขตบริเวณที่กำหนดแนบท้ายกฎกระทรวงด้วย
“ทะเลนอกชายฝั่ง” หมายความว่า ทะเลที่อยู่ในราชอาณาจักรที่พ้นจากทะเลชายฝั่ง จนสุดเขตเศรษฐกิจจำเพาะตามประกาศเขตเศรษฐกิจจำเพาะของราชอาณาจักรไทย (ประมาณ 200 ไมล์ทะเล) หรือสุดเขตไหล่ทวีปที่เป็นสิทธิอธิปไตยของราชอาณาจักรไทย สุดแต่เขตใดจะไกลกว่า
ปัญหาคือ เรือประมงในประเทศไทยโดยส่วนใหญ่ 80 เปอร์เซ็นต์ มีขนาดเรือไม่เกิน 10 ตันกรอส และกำหนดให้ทำการประมงได้แค่เฉพาะในเขตชายฝั่งเท่านั้น
ส่วนกรณีกำหนดให้ขยาย หรือลดแนวเขตลงไปถึง 1.5 แต่ไม่เกิน 12 ไมล์ นอกจากจะมีคำถามว่า จะขยายได้มั้ยแล้ว ประเด็นสำคัญคือ ถึงจะขยายไปกี่ไมล์ก็แล้วแต่ เมื่อไปกำหนดห้ามชาวประมงพื้นบ้านไม่ให้ออกไปทำการประมง เท่ากับเป็นการจำกัดอาชีพของชาวประมงพื้นบ้านให้แคบลง จากที่แต่เดิมชาวประมงพื้นบ้านที่ทำตามกฎหมาย และจับปลาอย่างรับผิดชอบใช้เรือไม่เกิน 10 ตันกรอส ก็ออกไปจับสัตว์น้ำนอกเขตชายฝั่งอยู่แล้ว
หลายคนที่ไม่เข้าใจมักจะมีคำถามว่า “เขตชายฝั่ง” เป็นของชาวประมงพื้นบ้านอยู่ตามกฎหมายเดิมอยู่แล้วไม่ใช่หรือ? ไม่เห็นจะมีปัญหาอะไร? ต้องอธิบายข้อเท็จจริงว่า ความหมายของเขตชายฝั่งเดิมนั้นไม่ใช่เป็นการแบ่งเขตไม่ให้ชาวประมงพื้นบ้านออกไป แต่เป็นเขตเฝ้าระวังไม่ให้มี “การทำประมงที่มีศักยภาพสูงๆ” ทำการประมงบริเวณริมชายฝั่งมากเกินไป เป็นข้อกำหนดที่ห้ามชาวประมงทุกฝ่าย ไม่ว่าจะเป็นประมงพื้นบ้านเอง หรือประมงพาณิชย์
สรุปว่า จะมีชาวประมงขนาดเล็กซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ 80 เปอร์เซ็นต์ ที่ทำการประมง ด้วยเครื่องมือที่มีรับผิดชอบต่อทรัพยากร และเน้นจับด้วยเครื่องมือที่มีคุณภาพดี ต้องถูกจำกัด หรือขัง หรือหน่วงเหนี่ยวให้อยู่กับแหล่งทำการประมงไม่ถึง 5 เปอร์เซ็นต์ (ประเทศไม่เกิน 3 ไมล์ทะเล) ที่ประเทศไทยมีอยู่
ในขณะที่ให้สิทธิชาวประมงพาณิชย์ ได้ครอบครองพื้นที่ทำการประมงเกินกว่า 95 เปอร์เซ็นต์ (จาก 2-300 ไมล์ทะเล) ของพื้นที่จับสัตว์น้ำของประเทศไทย
เขตทะเลนอกชายฝั่ง ถือเป็นแหล่งที่ควรจับสัตว์น้ำอย่างเหมาะสมเพื่อประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ที่ชาวประมงควรได้เข้าถึงอย่างเป็นธรรม และเท่าเทียม แต่ใน พ.ร.ก.การประมง กำหนดให้เขตประมงจะมีพื้นที่มหาศาลนี้ให้ตกเป็นสิทธิของ “ชาวประมงแบบพาณิชย์” เท่านั้น
บทบัญญัติดังกล่าวจึงเกินความจำเป็น และจะก่อให้เกิดความเดือนร้อนต่อชาวประมงพื้นบ้าน เมื่อมีการกระทำผิดจะมีบทลงโทษที่มีความรุนแรงในระดับริบเรือประมงพร้อมเครื่องมือการประมง และกำหนดโทษปรับสูงถึงห้าหมื่นถึงห้าแสนบาท
คราวนี้มาดูการแก้ไขขอพระราชกำหนดการประมง ฉบับที่ 2 โดยมีการแก้ไข มาตรา 34 ใหม่ เป็น... “มาตรา 34 ห้ามมิให้ผู้ได้รับใบอนุญาตทําการประมงพื้นบ้าน ทําการประมงในเขตทะเลนอกชายฝั่ง เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากอธิบดี หรือผู้ซึ่งอธิบดีมอบหมายในการอนุญาตดังกล่าว อธิบดีจะประกาศอนุญาตให้เป็นการทั่วไปก็ได้ โดยจะกําหนดหลักเกณฑ์ และเงื่อนไขในการทําการประมงในเขตทะเลนอกชายฝั่งด้วยก็ได้”
สรุปคือ ยัง “ห้าม” ชาวประมงพื้นบ้านออกไปทำการประมงในเขตนอกชายฝั่งเช่นเดิม แต่เปิดช่องให้ “อธิบดีกรมประมง” เป็นผู้มีอำนาจแต่เพียงผู้เดียวที่จะอนุญาตหรือไม่ก็ได้ แถมมีข้อกำหนดเงื่อนไขเพิ่มอีกได้ด้วย เสมือนว่ากลัว “ชาวประมงพื้นบ้าน” จะไปทำลายล้างทรัพยากรประมงให้หมดสิ้นชาติไทยซะงั้น (ขังไม่พอ จะปล่อยออกไปให้ใช้เชือกช่ามไว้ด้วย)
หากผู้ใดฝ่าฝืนมีบทลงโทษตาม มาตรา 128 ผู้ใดไม่ปฏิบัติตามมาตรา 31 วรรคหนึ่ง หรือมาตรา 32 วรรคหนึ่ง ต้องระวางโทษปรับตั้งแต่หนึ่งหมื่นบาทถึงหนึ่งแสนบาท หรือปรับจํานวนสามเท่าของมูลค่าสัตว์น้ำที่ได้จากการทําการประมง แล้วแต่จํานวนใดจะสูงกว่า
“มาตรา 125/1 ผู้ทําการประมงพื้นบ้านผู้ใดทําการประมงโดยใช้เครื่องมือไม่ตรงกับ ประเภทที่ได้รับอนุญาตให้ใช้ทําการประมง ทําการประมงนอกพื้นที่การทําการประมง หรือผิดเงื่อนไขอื่นใดที่กําหนดในใบอนุญาตตามมาตรา 32 หรือมาตรา 34 ต้องระวางโทษปรับตั้งแต่หนึ่งหมื่นบาท ถึงหนึ่งแสนบาท หรือปรับจํานวนสามเท่าของมูลค่าของสัตว์น้ำที่ได้จากการทําการประมง แล้วแต่จํานวนใดจะสูงกว่า”
มาตรา 127 ผู้ใดฝ่าฝืนมาตรา 34 ต้องระวางโทษปรับตั้งแต่ห้าหมื่นบาทถึงห้าแสนบาท หรือปรับจํานวนห้าเท่าของมูลค่าสัตว์น้ำที่ได้จากการทําการประมง แล้วแต่จํานวนใดจะสูงกว่า
4.การจัดทำพระราชกำหนดการประมงครั้งที่ 2 ก็ยังกระทำแบบเป็นความลับเช่นเดิม การตราพระราชกำหนดการประมงฉบับปี พ.ศ.2558 อ้างเหตุเร่งด่วนต้องตราออกมา ยังพอ “ทำใจ” ได้ แต่รอบนี้มีเวลาเกือบ 2 ปี ในการปรับปรุงฉบับใหม่เพื่อแก้ไขผู้เกี่ยวข้องพร้อมให้ความร่วมมือ ช่วยเหลือ แถมยังมีการตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเป็นการเฉพาะแล้ว
แต่เมื่อออกตราพระราชกำหนดการประมงฉบับที่ 2 รัฐบาลยังคงใช้วิธีเดิม คือ เร่งออก และใช้ความเห็นของ “คณะกรรมการกฤษฎีกา” เป็นสำคัญ ทั้งที่ในความเข้าใจของประชาชน “คณะกรรมการกฤษฎีกา” ควรมีหน้าที่ช่วยเหลือเทคนิคทางกฎหมาย ไม่ใช่เป็น “ผู้ตรากฎหมาย” เสียเอง ไม่อย่างนั้นประเทศไทยจะมี “สภานิติบัญญัติแห่งชาติ” หรือมี “คณะรัฐมนตรี” เอาไว้ทำไม มีแค่ “คณะกรรมการกฤษฎีกา” ไว้ก็พอจะได้ไม่เปลืองงบประมาณหลายครั้ง หลายต่อ
ประการสำคัญของการออกพระราชกำหนดฉบับที่ 2 นี้ ก็ออกมาช่วงที่สหภาพยุโรปกำลังจะเดินทางมาตรวจการดำเนินการแก้ไขปัญหาการประมงไทย เพื่อพิจารณาว่าจะปลดใบเหลืองให้ไทยหรือไม่
ก็อดคิดไม่ได้ซ้ำสองว่า แก้ไขกฎหมายเพื่อช่วยเหลือกลุ่มนายทุนส่งออกที่อาจไม่สามารถส่งสินค้าสัตว์น้ำไปสหภาพยุโรปได้ ทั้งที่ในความเป็นจริงสินค้าสัตว์น้ำส่งออกจากประเทศไทยนั้น ส่วนใหญ่เป็นกุ้งจากการเพาะเลี้ยง และทูน่าบรรจุกระป๋อง (ทูน่า เป็นวัตถุดิบนำเข้า) เกี่ยวข้องต่อประมงในประเทศไทยเองน้อยมาก
จะได้ใบแดงหรือไม่ ไม่ทราบ...ที่ทราบคือ ประชาชนไม่อาจแบกรับการหลอกลวงซ้ำสาม
