คอลัมน์ : โลกที่ซับซ้อน
โดย...ประสาท มีแต้ม
--------------------------------------------------------------------------------
ถ้าเรายึดตามหลักคำสอนของท่านพุทธทาสภิกขุที่ว่า “ประชาธิปไตยเป็นระบบการเมืองที่ถือประโยชน์ของประชาชนเป็นใหญ่” ดังนั้น “ปิโตรธิปไตย (Petrocracy)” ก็น่าจะหมายถึง “ระบบการเมืองที่ถือผลประโยชน์ของกลุ่มทุนปิโตรเลียมเป็นใหญ่” ผู้อ่านบางท่านอาจจะรู้สึกว่าผมกล่าวหาผู้มีอำนาจรัฐ หรือมองโลกในแง่ร้ายเกินไป แต่โปรดพิจารณาเหตุผลของผมต่อไปนี้นะครับ
การพิจารณาเรื่องผลประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียม เราไม่สามารถแยกพิจารณาเป็นรายประเทศ หรือมองเฉพาะเรื่องของประเทศไทยตามลำพังได้ เพราะอาจเป็นเรื่องบังเอิญก็ได้ แต่ต้องมองในเชิงประวัติศาสตร์ และพัฒนาการของโลกหลายประเทศที่มีระยะเวลานานพอสมควร จากนั้นค่อยมองกลับเข้ามาถึงปัญหาของประเทศไทยเราผมจะขอนำเสนอเป็นข้อๆ รวม 5 ข้อ ดังนี้ครับ
1.สัญญาสัมปทาน คือสัญญาในระบบเมืองขึ้น
พ.ร.บ.ปิโตรเลียม 2514 ของประเทศไทย ได้ระบุว่า “ปิโตรเลียมเป็นของรัฐ ผู้ใดสำรวจ หรือผลิตปิโตรเลียมต้องได้รับสัมปทาน” แต่ไม่ได้อธิบายความหมาย หรือนิยามคำว่า “สัมปทาน” ไว้ใน พ.ร.บ.ดังกล่าวเลยนับว่าเป็นการเขียนกฎหมายที่หลอกลวงคนไทยได้อย่างแนบเนียนมาก จนคนไทยเราไม่รู้สึกตัวว่าตนได้ถูกเอาเปรียบอย่างไร และขนาดไหน
แท้ที่จริงแล้ว ความหมายของระบบสัญญาสัมปทานนั้น คือความเป็นเจ้าของหรืออำนาจอธิปไตยเหนือแหล่งปิโตรเลียมที่เดิมเคยเป็นของรัฐแต่ได้ถูกถ่ายโอนให้เป็นของบริษัทต่างชาติในทันที และส่วนใหญ่มาจากทวีปยุโรป (ในระยะแรก ในระยะต่อมาเป็นสหรัฐอเมริกาด้วย) กรรมสิทธิ์ที่สำคัญได้แก่ (1) ข้อมูลที่ได้จากการสำรวจซึ่งเป็นสิ่งที่สำคัญมากๆ ในธุรกิจสำรวจและขุดเจาะ (2) อุปกรณ์การขุดเจาะ และ (3) ปิโตรเลียมที่ได้มา
อำนาจในการบริหารจัดการ แผนการผลิต การใช้ประโยชน์ และการขายผลผลิตเป็นของบริษัทที่ได้รับสัญญา เจ้าของประเทศไม่เหลืออำนาจใดๆ ในทันทีที่ลงนามแม้แต่จะเป็นการกำหนดแผนการผลิตให้สอดคล้องต่อความจำเป็นเพื่อใช้ประโยชน์ของประเทศ สิ่งที่เหลืออยู่อย่างเดียวคือ การรอเก็บค่าภาคหลวง และภาษีเงินได้เท่านั้น
ในช่วงต้นของระบบสัมปทานในกลุ่มประเทศตะวันออกกลาง พบว่า บางแปลงสัมปทานมีขนาดใหญ่มากถึงเกือบ 3 เท่าของพื้นที่ประเทศไทย โดยมีอายุสัมปทานนานถึง 60 ปี (แปลง Shah of Persia ที่มาOxford Institute For Energy Studies เรื่อง Production-Sharing Agreements: An Economic Analysis,1999โดย Kirsten Bindemann)
ดังนั้น ถ้าไม่เรียกระบบสัญญาสัมปทานปิโตรเลียมว่าเป็นสัญญาในระบบเมืองขึ้นแล้วควรจะเรียกว่าอะไรดี
ผลประโยชน์ที่บริษัทรับสัมปทานปิโตรเลียมได้รับจากประเทศที่เป็นเจ้าของ ได้ส่งผลกระทบต่อความสัมพันธ์ระหว่างประเทศต่างๆ ของโลกอย่างมหาศาล ที่สำคัญมากๆ ได้แก่ (1) สร้างความเหลื่อมล้ำทางรายได้อย่างรุนแรง (2) การสะสมอาวุธเพื่อก่อสงครามการยึดประเทศเพื่อรักษาแหล่งปิโตรเลียม เช่น ในตะวันออกกลาง (3) แทรกแซงสื่อมวลชน รวมทั้ง (4) ปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ และขัดขวางนโยบายพลังงานหมุนเวียนทุกวิถีทาง
2.ข้อเรียกร้องของภาคประชาชนไทย : ยกเลิกระบบสัญญาสัมปทาน และใช้สัญญาระบบการแบ่งปันผลผลิต
ในช่วง 10 กว่าปีมานี้ ภาคประชาสังคมไทยได้ตื่นตัวเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว เพื่อเรียกร้องให้รัฐบาลอย่าเพิ่งเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 จนกว่าจะมีการยกเลิก พ.ร.บ.ปิโตรเลียม 2514 ซึ่งระบุให้ใช้ระบบสัญญาสัมปทานเพียงอย่างเดียว โดยหันมาใช้ระบบการแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing Contract , PSC) และอีก 2 ระบบ แต่กระแสการตื่นตัวของคนไทยต้องถูกตัดทอนด้วยการรัฐประหารถึง 2 ครั้ง อย่างไรก็ตาม ด้วยเทคโนโลยีการสื่อสารยุคใหม่ ประชาชนก็ยังสามารถรับรู้เรื่องราวที่ควรจะเป็นผลประโยชน์ของประชาชนต่อไป
3.เปรียบเทียบระบบสัมปทานกับระบบการแบ่งปันผลผลิต
ระบบการแบ่งปันผลผลิตเพิ่งเกิดขึ้นครั้งแรกในปี 1964 ในประเทศอินโดนีเซีย หลังจากประเทศได้รับเอกราชจากประเทศเนเธอร์แลนด์ ถ้าจะเรียกว่าเป็นกระแสพิทักษ์เอกราช อธิปไตยของชาติที่เป็นรูปธรรมก็คงไม่ผิด จากนั้นได้ลามไปสู่หลายประเทศ เช่น อียิปต์ ลิเบีย แอลจีเรีย แอฟริกา เอเชีย ตะวันออกกลาง อเมริกาใต้ และอเมริกากลาง รวมทั้งสหภาพโซเวียตรวม 74 ประเทศในปี 1998 (เอกสารอ้างแล้ว) ปัจจุบันประเทศในกลุ่มอาเซียนทั้งหมดต่างหันมาใช้ระบบการแบ่งปันผลผลิต ยกเว้นประเทศไทยเพียงประเทศเดียวที่มักภูมิใจว่าไม่เคยตกเป็นเมืองขึ้น (อย่างเป็นทางการ) ของใคร
การปรับปรุง พ.ร.บ.ปิโตรเลียมฉบับที่เพิ่งผ่าน สนช.ไปเมื่อวันที่ 30 มีนาคม มีการเพิ่มให้มีระบบการแบ่งปันผลผลิต เป็นแค่ทางเลือกที่เพิ่มขึ้นเท่านั้น แต่ไม่ได้มีการปรับปรุงสาระสำคัญเดิมที่ภาคประชาชนเห็นว่าประเทศไทยเสียเปรียบแต่อย่างใด
ยิ่งไม่ได้บัญญัติให้จัดตั้ง “บรรษัทพลังงานแห่งชาติ” เพื่อบริหารจัดการกรรมสิทธิ์และทรัพยากรที่ขุดขึ้นมาได้ ถึงจะเรียกว่าเป็นระบบใดก็ไม่แตกต่างกับระบบสัมปทานเดิม ภาคประชาชนจึงเรียกว่า เป็นระบบสัมปทานจำแลง
แผนผังในภาพข้างล่างนี้แสดงขั้นตอนของระบบการแบ่งปันผลผลิต ที่เปิดโอกาสให้มีการประมูลจากบริษัทผู้ยื่นขอสำรวจและผลิต แต่ละบริษัทจะเสนอตัวเลขค่าใช้จ่ายในการลงทุน และอัตราการแบ่งปันว่าจะแบ่งผลผลิตหลังจากหักค่าภาคหลวง ค่าต้นทุนการผลิตฝ่ายละเท่าใด จากนั้นรัฐบาลก็จะตัดสินใจเลือกบนพื้นฐานของผลประโยชน์สูงสุดของประเทศ
แต่ในระบบสัมปทานที่บัญญัติอยู่ใน พ.ร.บ.ปิโตรเลียม 2514 ไม่ได้มีการประมูล แต่เป็นการเขียนแผนปริมาณงานและปริมาณเงินที่จะลงทุนในช่วงเวลาใด คล้ายกับการคัดเลือกการประกวดนางงาม
ค่าใช้จ่ายในการปฏิบัติงานก็อนุญาตให้เบิกได้ตามที่จ่ายจริง (แต่ไม่เกิน 50% ของมูลค่าปิโตรเลียม) ผลกำไรก็ได้กำหนดไว้ตายตัวแล้วว่าฝ่ายละครึ่ง ดังนั้น คณะกรรมการจึงไม่มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาเลือกเอาบริษัทใดให้ได้รับสัญญาสัมปทาน จึงเหลือเพียงประเด็นปลีกย่อยเล็กๆ น้อยๆ เท่านั้น เช่น ทุนการศึกษา ทุนการวิจัย เป็นต้น ที่กรรมการแต่ละท่านจะต้องให้คะแนน
4.ปัญหาสำคัญของแหล่งเอราวัณ และบงกช
แหล่งเอราวัณ และแหล่งบงกชจะหมดอายุสัมปทานในปี 2565 และ 2566 ซึ่งตามกฎหมายเดิมไม่สามารถต่ออายุสัมปทานออกไปได้อีก ด้วยสัญญาในระบบสัมปทาน รัฐบาลไม่สามารถรู้ได้เลยว่ายังมีปริมาณปิโตรเลียมเหลืออยู่เท่าใด เพราะข้อมูลเป็นของบริษัท แต่ถ้าเป็นระบบการแบ่งปันผลผลิตข้อมูลดังกล่าวจะเป็นของรัฐ ทำให้สามารถตัดสินใจได้ว่าควรจะทำอย่างไรต่อไป
แหล่งเอราวัณ เริ่มผลิตมาตั้งแต่ปี 2523 เท่าที่ผมจำได้ บริษัทเคยบอกว่าก๊าซในแหล่งนี้จะหมดภายใน 17 ปี แต่ผ่านมาแล้วถึง 37 ปี ยังไม่หมดครับ อัตราการผลิตในช่วง 7 ปีสุดท้ายได้ลดลงจากค่าเฉลี่ยตลอด 37 ปี เพียง 3% เท่านั้น จึงอาจกล่าวได้ว่าปริมาณก๊าซที่ผลิตไม่ได้ลดลง แต่จะเหลืออีกเท่าใดบริษัทเขาไม่บอกครับ เพราะอำนาจอธิปไตยเหนือดินแดนส่วนนี้เป็นของบริษัท
เท่าที่ผมได้รวบรวมข้อมูลจากกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ (ผมรวมเอง) พบว่า ในปี 2559 ผลผลิตปิโตรเลียมของประเทศไทยมีมูลค่า 3.40 แสนล้านบาท ในจำนวนนี้มาจากแหล่งเอราวัณและแหล่งบงกช จำนวน 1.62 หมื่นล้านบาท และ 7.18 หมื่นล้านบาท ตามลำดับ นั่นคือ สองแหล่งที่จะหมดอายุนี้มีมูลค่ารวมปีละ 8.80 หมื่นล้านบาทต่อปี หรือประมาณ 1 ใน 4 ของมูลค่าปิโตรเลียมที่ผลิตในประเทศไทย
ข้อเรียกร้องของเครือข่ายประชาชนปฏิรูปพลังงานไทย (คปพ.) ก็คือ ให้รัฐบาลตรากฎหมายเพื่อจัดตั้งบรรษัทพลังงานแห่งชาติมาบริหารจัดการปิโตรเลียม ข้อมูล และอุปกรณ์การผลิตของทั้งสองแหล่งนี้ โดยใช้ระบบการแบ่งปันผลผลิต หรือรับจ้างบริการ ไม่ใช่ใช้สัญญาระบบสัมปทานเหมือนเดิม
5.ปิโตรธิปไตยมีอำนาจเหนือคำพิพากษาในคดีคืนท่อก๊าซ
ระบอบปิโตรธิปไตย ไม่ได้มีอำนาจสูงสุดเฉพาะเรื่องผลประโยชน์ในเชิงเศรษฐกิจเท่านั้น แต่มีพลังที่จะไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของศาลปกครองสูงสุดได้อีกด้วย
เอาแบบสรุปสั้นๆ นะครับ คดีแปรรูปการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย ซึ่งทางมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค และคุณรสนา โตสิตระกูล เป็นโจทก์ฟ้องเมื่อปี 2544 ศาลได้มีคำสั่งให้คืน “ระบบท่อก๊าซ” ที่อาศัยอำนาจมหาชนของรัฐกลับมาเป็นของรัฐ แต่จนถึงทุกวันนี้ก็คืนกลับมาเพียงเล็กน้อยเท่านั้น ส่วนใหญ่ยังไม่ได้คืน จึงมีการฟ้องร้องกันใหม่
แม้ว่าที่ประชุม 4 ฝ่าย (24 พ.ย.2559) คือ ตัวแทนกระทรวงการคลัง กระทรวงพลังงาน สำนักงานอัยการสูงสุด และสำนักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน มีมติให้เสนอคณะรัฐมนตรีปฏิบัติตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ 800/2557 โดยให้คณะรัฐมนตรีสั่งให้กระทรวงการคลัง และกระทรวงพลังงาน ดำเนินการให้ทางบริษัท ปตท.ส่งคืนท่อก๊าซมูลค่า 3.2 หมื่นล้านบาทดังกล่าวให้กระทรวงการคลัง ตามหลักการบังคับบัญชาโดยไม่ต้องขอให้ศาลปกครองสูงสุดมีคำบังคับ (จากเฟซบุ๊กของคุณรสนา โตสิตระกูล) แต่จนถึงวันนี้ก็ยังไม่เป็นผลใดๆ ยังคงใช้เทคนิคการโยนเรื่องกันไปมา รวมเวลาตั้งแต่มีคำพิพากษาครั้งแรกมากว่า 15 ปีแล้ว
ถ้าไม่เรียกว่าระบอบปิโตรธิปไตยมีพลังอำนาจมากมหาศาลที่จะไม่ปฏิบัติตามคำพิพากษาของศาลไทยแล้วจะเรียกว่าอะไร
เมื่อพูดถึงเรื่องท่อก๊าซแล้ว สังคมไทยต่างสงสัยกันมานานแล้วว่า เขาคิดค่าผ่านท่อกันในอัตราเท่าใดกัน ข้อมูลข้างล่างนี้ผมได้สืบค้นมา พบอะไรที่ผมรู้สึกว่ามันแปลกๆ สองประการ
ประการแรกคือ อัตราผลตอบแทนจากการที่บริษัท ปตท. จำกัด รับซื้อก๊าซมาจากปากหลุมของแหล่งก๊าซ เมื่อผ่านกระบวนการแยก และผ่านท่อก๊าซจนถึงที่ทาง กฟผ.รับซื้อนั้น พบว่า อัตราผลตอบแทนดังกล่าวอยู่ระหว่างร้อยละ 17 ถึง 26 ซึ่งผมรู้สึกว่ามันต่างกันเยอะมาก ด้วยเหตุผลอะไร (ดูตาราง) เพราะว่าราคาก๊าซดังกล่าวเป็นเงื่อนไขสำคัญในการเปลี่ยนแปลงค่าเอฟทีไฟฟ้า (ซึ่งบางครั้งผมรู้สึกว่าไม่ค่อยสมเหตุสมผล)
ประการที่สอง ปริมาณก๊าซที่ทาง กฟผ. รับซื้อในตารางข้างต้นนั้นมีเพียง 21% ของปริมาณก๊าซที่คนไทยบริโภค ส่งผลให้ทาง ปตท.ได้รับค่าตอบแทน (เมื่อรวมค่าการตลาดแล้ว) ถึง 13,786 ล้านบาท
ดังนั้น เมื่อคิดรวมทั้ง 100% ก็ประมาณ 6.6 หมื่นล้านบาทต่อปี เงินค่าผ่านท่อนี้ถ้าไม่มีการแปรรูปก็จะตกเป็นของรัฐทั้งหมด คงด้วยเหตุนี้นี่เอง แม้ศาลได้มีคำพิพากษาไปแล้วก็ยังไม่การปฏิบัติใดๆ
เพราะมันคือ ระบอบปิโตรธิปไตยที่ผลประโยชน์ของกลุ่มทุนปิโตรเลียมเป็นใหญ่นั่นเอง
