ระบบบำนาญแห่งชาติที่มีความเป็นธรรมและยั่งยืน

โดย...ดร.ทีปกร จิร์ฐิติกุลชัย คณะเศรษฐศาสตร์และศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์


ระบบบำนาญแห่งชาติ เป็นความคุ้มครองทางสังคมประเภทหนึ่งตามหลักเศรษฐศาสตร์สาธารณะ ซึ่งความคุ้มครองทางสังคม หมายถึง ระบบหรือมาตรการคุ้มครองขั้นพื้นฐาน เพื่อช่วยป้องกันความเสี่ยงจากเคราะห์ร้าย ช่วยคุ้มครองไม่ให้กลายเป็นคนยากจน

ระบบบำนาญแห่งชาติ จะเป็นเครื่องมือนโยบายสำหรับผู้สูงอายุที่จะช่วยโอบอุ้มสังคมไทยจากความเสี่ยงที่จะเกิดวิกฤตความยากจนในคนจนสูงวัย ทั้งนี้ เราต้องเน้นย้ำว่า เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุควรจะเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานด้านความคุ้มครองทางสังคมที่ประชาชนพึงได้รับและเป็นการ “เฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุข” ในสังคม ไม่ใช่ การสงเคราะห์คนจน

การพัฒนาระบบบำนาญแห่งชาติ ได้มีข้อเสนอมากมายมานานกว่าทศวรรษ จากทั้งภาคประชาชน ภาคนโยบายรวมทั้งหน่วยงานภาครัฐ ตลอดจนภาควิชาการ แต่ก็ยังไม่มีความคืบหน้าอย่างเป็นรูปธรรม ทั้งที่ สังคมควรจะต้องมีความกังวลร่วมกันเรื่องความเสี่ยงที่จะเกิดวิกฤตประชากรด้านสังคมสูงวัย เหมือนที่กำลังเกิดขึ้นในประเทศญี่ปุ่นทุกวันนี้

ประเทศไทยได้สร้างรากฐานสำหรับระบบบำนาญชราภาพค่อนข้างจะตามอัตภาพ เพราะยังมีคนในวัยทำงานจำนวนมากที่อยู่นอกระบบและไม่มีบำนาญเพียงพอในวัยเกษียณ ยิ่งไปกว่านั้น ระบบบำนาญของไทยกำลังเผชิญข้อท้าทายจากการที่ประชากรผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องรวดเร็ว โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สึนามิประชากรผู้สูงอายุ หรือ silver tsunami คือ ประชากรรุ่นเบบี้บูมเมอร์ เกิดปีละหนึ่งล้านคน ติดต่อกันเป็นเวลา 20 ปี และกำลังเริ่มเข้าสู่เกษียณวัย

ประเทศไทยกำลังแก่เร็วมาก ตามสัดส่วนผู้สูงอายุวัย 60 ปี ขึ้นไป จะเพิ่มขึ้นเป็น 1 ใน 3 ของประชากรไทยภายใน 20 ปี  หรือ ถ้านับวัยสูงอายุที่ 65 ปีขึ้นไป ก็จะคิดเป็น 1 ใน 4 ของประชากร จึงเป็นคำถามสำคัญว่า ประเทศไทยจะมีแผนรับมืออย่างไรเพราะการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรดังกล่าว จะส่งผลต่อตลาดแรงงานและเศรษฐกิจมหภาคอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ดังนั้น จึงมีนัยยะสำคัญต่อศักยภาพและความเสี่ยงทางเศรษฐกิจของคนไทยในอนาคต

ประเด็นหลักของ “ระบบบำนาญแห่งชาติที่มีความเป็นธรรมและยั่งยืน” คือ การมุ่งเน้นให้ความสำคัญกับรายได้หลังการเกษียณอายุ ซึ่งเป็นสิ่งที่สำคัญอย่างยิ่งที่จะต้องได้รับการพัฒนาอย่างเร่งด่วน โดยคำนึงถึงบริบทความเป็นจริงทางเศรษฐศาสตร์การเมือง เพราะแรงงานและผู้สูงอายุส่วนใหญ่ มีรายได้น้อย ไม่มีความสามารถในการออม ได้รับเบี้ยยังชีพน้อยนิด แล้วถูกซ้ำเติมด้วยการแพร่ระบาดของ COVID-19 และ ราคาอาหารและพลังงานที่เพิ่มขึ้น

การพิจารณาความคุ้มครองทางสังคมและการลงทุนในคุณภาพชีวิตของคนไทย จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องตระหนักถึงปัญหาความเหลื่อมล้ำและความเป็นธรรมในการพัฒนาเศรษฐกิจ เพราะแรงงานไทยจำนวนมากทำงานเพียงแค่ได้พอเลี้ยงชีพ ในขณะที่มัธยฐานการบริโภคหรือตรงกึ่งกลางของคนไทย มีค่าใช้จ่ายเพื่อการบริโภคเพียงวันละ 200 บาทเท่านั้น จึงน่าจะสะท้อนว่า ชีวิตคนไทยส่วนมากต้องยากลำบากแค่ไหน ในขณะที่ความเหลื่อมล้ำของประเทศไทยติดอันดับสูงที่สุดในโลก

หากคำนึงถึงสภาพเศรษฐกิจที่ค่อนข้างเปราะบางในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ส่งผลกระทบต่อรายได้ของผู้สูงอายุและครอบครัวอย่างมาก ดังนั้น ระบบบำนาญแห่งชาติจะเป็นระบบความคุ้มครองทางสังคมสำหรับผู้สูงอายุ สามารถช่วยบรรเทาปัญหาความทุกข์ทางเศรษฐกิจจากความยากจนครัวเรือน อันจะส่งผลดีต่อตัวเลขความยากจนในระดับประเทศ

หากพิจารณาตามหลักวิชาเศรษฐศาสตร์สาธารณะ เพื่อจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่จำกัดให้เกิดประโยชน์สูงสุด โดยมีสาระสำคัญคือ การถ่ายโอนทรัพยากร ทำให้สังคมโดยรวมมีระดับความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น เราควรพิจารณาระบบบำนาญแห่งชาติในประเด็น “ความมีประสิทธิภาพ” คือ ผลตัวทวีคูณต่อระบบเศรษฐกิจ (multiplier effect)  และการคุ้มครองความยากจน (poverty protection) ในขณะที่ประเด็น “การกระจายอย่างเป็นธรรม” ควรจะคำนึงถึงการจัดสรรทรัพยากรใหม่ (wealth redistribution) ที่ช่วยสร้างความเป็นธรรม ซึ่งตามทฤษฎีดุลยภาพทั่วไป (general equilibrium) สามารถพิสูจน์ว่า เป็น Pareto optimality คือ มีประสิทธิภาพสูงสุดสำหรับทั้งสังคม

ทั้งนี้ งานวิจัยนานาชาติแสดงให้เห็นว่า การลดความเหลื่อมล้ำ จะมีผลทางบวกต่อศักยภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ ช่วยทำให้เศรษฐกิจขยายตัวได้เร็วกว่า และ ช่วยให้สังคมมีความปรองดอง ไม่ต้องเลือดตกยางออกเพราะความเหลื่อมล้ำขัดแย้งรุนแรง ดังนั้น การใช้งบประมาณเพื่อสร้างความคุ้มครองทางสังคมให้ผู้สูงอายุ จึงน่าจะสมเหตุสมผลทางเศรษฐศาสตร์

แน่นอนว่า ในที่สุดแล้ว ระบบบำนาญแห่งชาติ จะต้องมีระบบที่จูงใจให้รับผิดชอบมีการออมเงินในช่วงวัยทำงาน แต่ก็มีคนจำนวนมากที่ไม่มีโอกาสตั้งแต่เกิด ก็ควรจะต้องมีระบบรองรับ ไม่ให้เป็นคนยากจนอนาถา ซึ่งหลายประเทศเช่น ยุโรป หรือ ญี่ปุ่น สามารถเป็นเป้าหมายตัวอย่างที่ดีสำหรับประเทศไทย เพื่อพัฒนาระบบสวัสดิการที่มาจากหลักการพื้นฐานของ “การเฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุข” และ “การออม” ที่ทุกคนในวัยทำงานควรถูกบังคับให้อยู่ในระบบการออมเหมือนหลายประเทศพัฒนาแล้ว

หลังจากวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้ง ประเทศไทยสามารถมีระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ หรือ บัตรทอง เป็นความสำเร็จและความภาคภูมิใจของประเทศได้รับการยกย่องในระดับโลก ดังนั้น หลังยุคสมัยแห่งความท้าทายของวิกฤตโควิด-19 ประเทศไทยก็ควรจะมีการสร้างระบบบำนาญแห่งชาติที่เข้มแข็ง เป็นหลักประกันความคุ้มครองทางสังคมให้ผู้สูงอายุทุกคน โดยมีการบริหารจัดการทางการคลังที่มีความเพียงพอและยั่งยืน

แหล่งรายได้ทางการคลังที่สำคัญเป็นไปตามหลักวิชาเศรษฐศาสตร์ คือ ก. การใช้ “ภาษี” เป็นเครื่องมือช่วยลดความเหลื่อมล้ำและใช้เป็นงบประมาณสำหรับเพิ่มความคุ้มครองความยากจนในผู้สูงอายุ ข. ประเทศไทยสามารถปรับปรุง “ประสิทธิภาพงบประมาณ” ให้มุ่งเป้าการใช้จ่ายตรงไปที่ประโยชน์ต่อประชาชนส่วนใหญ่ และ ค. มีแหล่งเงินมาจาก “เงินออม” จากประชาชนที่สมทบเพิ่มจากระดับความคุ้มครองขั้นพื้นฐาน สามารถพัฒนาขึ้นไปได้ ให้มีหลักประกันขั้นต่ำอย่างน้อย 6,000 บาทต่อเดือน โดยสามารถเพิ่มขึ้นมาจากระดับเบี้ยยังชีพพื้นฐานด้วยการออมสมทบระหว่างวัยทำงาน

ทั้งนี้ ประเทศไทยได้พัฒนามาอย่างถูกทิศทางแล้ว เราสามารถมีระบบบำนาญที่สามารถคุ้มครองข้าราชการและเจ้าหน้าที่ภาครัฐได้อย่างมั่นคง ในขณะที่รายงานเรื่อง “แนวทางการเสนอกฎหมายบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ” โดยคณะกรรมาธิการการสวัสดิการสังคม สภาผู้แทนราษฎร ก็ได้ผ่านความเห็นชอบเป็นฉันทามติจากในสภาเมื่อปีที่ผ่านมา โดยปัจจุบัน ความมั่นคงด้านรายได้ผู้สูงอายุได้กลายเป็นมติสมัชชาสุขภาพแห่งชาติที่เห็นพ้องร่วมกันของหลายฝ่าย และกำลังเป็นเสียงเรียกร้องจากทั้งสังคม

แต่แน่นอนว่าเรื่องนี้จำเป็นต้องอาศัยแรงขับเคลื่อนโดยตรงจากภาคการเมือง หรือผู้ที่จะมีอำนาจในการตัดสินใจเชิงนโยบาย เพื่อประเทศไทยจะได้มีระบบบำนาญแห่งชาติ สามารถกำหนดเป้าหมายทำให้ผู้สูงอายุทุกคน โดยเฉพาะผู้สูงอายุยากจนและผู้สูงอายุที่ถูกทอดทิ้งไร้ที่พึง สามารถมีรายได้ยามชราภาพเพียงพอต่อการยังชีพ ช่วยป้องกันไม่ให้ความเหลื่อมล้ำในช่วงวัยเรียนและวัยทำงาน ส่งผลให้กลายเป็นความยากจนเมื่อวัยชรา โดยเป็นระบบที่มีความยั่งยืนทางการคลัง และ คำนึงถึงมูลค่าของเงินที่ลดลงเมื่อเวลาผ่านไป