กฎหมายการศึกษาแห่งชาติกับโครงสร้างที่ทำให้การปฏิรูปเกิดผล: บทสะท้อนร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติฉบับกระทรวงศึกษาธิการ

ศาสตราจารย์ ดร.ภาวิช ทองโรจน์ ประธานศูนย์รวมผู้เชี่ยวชาญด้านการปฏิรูปการศึกษาไทยล สำนักงานการวิจัยแห่งชาติ กล่าวว่า ​ประเทศไทยกำลังจะมีพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ มาแทนฉบับปี 2542 ที่ใช้มาเกือบสามทศวรรษ กฎหมายฉบับนี้มักถูกเรียกว่า “กฎหมายแม่บท” ของการศึกษา เพราะเป็นตัวกำหนดหลักใหญ่ว่าคนไทยมีสิทธิทางการศึกษาอย่างไร รัฐมีหน้าที่อะไร และใครมีอำนาจตัดสินใจเรื่องใดในระบบการศึกษา ร่างฉบับใหม่ได้เปิดรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนไปแล้วเมื่อเดือนกรกฎาคมถึงสิงหาคม 2569 และนัยว่าจะเสนอเข้าคณะรัฐมนตรีในเร็ว ๆ นี้ ก่อนส่งต่อไปยังรัฐสภา และกระทรวงศึกษาธิการกำลังนำเสนอว่ากฎหมายฉบับนี้จะเป็นความหวังใหม่ของการปฏิรูปการศึกษาของชาติ

​เรื่องนี้อาจดูเป็นเรื่องเทคนิคทางกฎหมายที่ห่างไกลจากชีวิตประจำวัน แต่ในความเป็นจริง หากจะอธิบายในภาษาที่ง่ายที่สุด กฎหมายฉบับนี้จะเป็นตัวกำหนดว่าโรงเรียนใกล้บ้านเราตัดสินใจอะไรได้เองบ้าง ครูและผู้บริหารต้องรอการอนุมัติจากใคร งบประมาณจะไปถึงห้องเรียนอย่างไร และใครต้องรับผิดชอบเมื่อการศึกษาของเด็กไม่ได้ผล
​ผู้เขียนเห็นว่า กฎหมายใหม่จะมีความหมายก็ต่อเมื่อเปลี่ยนความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ หน่วยงานที่จัดการศึกษา โรงเรียน ครู และประชาชน ให้เอื้อต่อการเรียนรู้และการพัฒนาคนได้จริง หากกฎหมายเพียงเขียนหลักการที่ดีไว้ แต่ปล่อยให้การนำไปปฏิบัติขึ้นอยู่กับดุลพินิจของหน่วยงานเดิม โดยไม่กำหนดให้ชัดว่าใครมีอำนาจอะไร ต้องทำอะไร และต้องทำให้เสร็จเมื่อใด ประเทศก็เสี่ยงที่จะได้กฎหมายฉบับใหม่ที่พาเรากลับไปสู่ปัญหาเดิม ไม่ต่างอะไรกับกฎหมายปี 2542 ที่เคยมีมาแล้ว

​ข้อเสนอหลักของบทความนี้คือ แทนที่จะพยายามบรรจุทุกเรื่องไว้ในกฎหมายฉบับเดียว ควรแบ่งงานของกฎหมายออกเป็นสามส่วนที่เชื่อมโยงกัน ส่วนแรกคือพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ ทำหน้าที่วางหลักใหญ่ของการเรียนรู้ทั้งประเทศ ครอบคลุมทุกระดับและทุกช่วงวัย ส่วนที่สองคือพระราชบัญญัติการศึกษาขั้นพื้นฐาน ซึ่งปัจจุบันยังไม่มี ต้องจัดทำขึ้นใหม่เป็นกฎหมายเฉพาะสำหรับการศึกษาระดับโรงเรียนซึ่งเป็นองค์ประกอบที่สำคัญที่สุดของระบบการศึกษา เพื่อให้การปฏิรูปโรงเรียนเกิดผลในทางปฏิบัติ ส่วนที่สามคือกฎหมายวิชาชีพครู ซึ่งควรเป็นที่อยู่ของเรื่องมาตรฐานและจรรยาบรรณของครู ซึ่งต้องอยู่ในกฎหมายว่าด้วยวิชาชีพครูอันเป็นวิชาชีพชั้นสูงโดยเฉพาะ ทั้งสามส่วนต้องเชื่อมกันด้วยหน่วยงานนโยบายระดับชาติที่มีสถานะและเครื่องมือเพียงพอกับภารกิจ และต้องมีหลักประกันความเป็นอิสระของโรงเรียนที่ใช้ได้จริง ไม่ใช่เพียงเขียนไว้ให้ดูดี

ร่างนี้มาจากไหน: จากงานของ กอปศ. สู่ร่างฉบับปัจจุบัน
​ร่างกฎหมายที่กำลังพิจารณาอยู่นี้ไม่ได้เริ่มจากศูนย์ รากฐานสำคัญมาจากงานของคณะกรรมการอิสระเพื่อการปฏิรูปการศึกษา หรือ กอปศ. ซึ่งตั้งขึ้นในปี 2560 ตามกลไกของรัฐธรรมนูญ ในสมัยรัฐบาล คสช. โดยมีศาสตราจารย์กิตติคุณ นายแพทย์จรัส สุวรรณเวลา เป็นประธาน คณะกรรมการชุดนี้ไม่ได้เพียงเขียนรายงานเสนอให้รัฐบาลไปออกกฎหมาย แต่ได้จัดทำทั้งข้อเสนอการปฏิรูปและตัวร่างกฎหมายไว้ด้วย

​บันทึกการประชุม กอปศ. เมื่อวันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2562 แสดงว่า ขณะนั้นร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติอยู่ระหว่างการตรวจพิจารณาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้ว (กฤษฎีกาเป็นหน่วยงานด้านกฎหมายของรัฐบาล ทำหน้าที่ตรวจร่างกฎหมายก่อนเสนอเข้าสู่รัฐสภา) ในการประชุมครั้งนั้นยังมีการหารือว่าจะปรับสำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา (สกศ.) ให้มาทำหน้าที่เป็นสำนักงานของ “คณะกรรมการนโยบายการศึกษาแห่งชาติ” ซึ่งเป็นกลไกใหม่ที่จะดูแลภาพรวมของการศึกษาทั้งประเทศ ครอบคลุมนโยบายและยุทธศาสตร์ การวิจัยและนวัตกรรม มาตรฐาน การติดตามประเมินผล กฎหมาย และข้อมูลการศึกษาทั้งระบบ โดยทำงานผ่านเครือข่าย

​สิ่งที่ควรสืบทอดจากงานของ กอปศ. จึงไม่ใช่ถ้อยคำรายมาตรา แต่เป็นความตั้งใจที่จะสร้างกลไกซึ่งมองการศึกษาในระดับประเทศ และทำให้การกระจายอำนาจกับการมีส่วนร่วมของประชาชนเกิดผลได้จริง

​อย่างไรก็ตาม หลังจากนั้นร่างได้ผ่านการตรวจแก้มาหลายรอบ จนมีทั้งฉบับรัฐบาลและฉบับกระทรวง จึงไม่ควรถือว่าข้อความทุกมาตราในร่างที่เห็นอยู่วันนี้เป็นเจตนาของอาจารย์จรัสหรือ กอปศ. โดยตรง กล่าวให้ตรงกว่านั้นคือ หากพิจารณาจากร่างที่กระทรวงศึกษาธิการกำลังดำเนินการอยู่ เจตนารมณ์ที่ กอปศ. วางไว้อย่างดีได้ผิดเพี้ยนไปแล้ว
​ร่างที่กฤษฎีกาตรวจพิจารณาเสร็จในครั้งนั้น (บันทึกเป็นเรื่องเสร็จที่ 660/2564) ไม่เคยได้ประกาศใช้เป็นกฎหมาย ร่างนั้นตกไปเมื่อสภาผู้แทนราษฎรหมดวาระ หลังการเลือกตั้งครั้งต่อมา ได้มีการนำร่างขึ้นมาปรับปรุงแก้ไขอีกครั้ง แต่ดำเนินการไม่ทันก่อนสภาถูกยุบ ร่างจึงตกไปเป็นครั้งที่สอง

​ขณะนี้จึงมีความพยายามนำร่างกลับขึ้นมาดำเนินการใหม่ โดยมีสำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษาเป็นเจ้าภาพในการยกร่าง ผ่านคณะกรรมการยกร่างที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการแต่งตั้ง เมื่อเดือนพฤษภาคม 2569 สกศ. ระบุว่ามีทางเลือกสามทาง คือ ยืนยันร่างเดิมฉบับนั้น แก้ไขกฎหมายปี 2542 ที่ใช้อยู่ หรือยกร่างขึ้นใหม่ ต่อมาในเดือนมิถุนายน สกศ. ชี้แจงว่าจะใช้ร่างเดิมเป็นฐาน โดยเฉพาะในเรื่องการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วม แล้วนำหลักการจากกฎหมายปี 2542 และร่างฉบับอื่น ๆ มาประกอบ


​กล่าวอีกนัยหนึ่ง ร่างปัจจุบันอ้างว่าสืบเนื่องมาจากงานเดิมของ กอปศ. แต่เมื่ออ่านเนื้อหาของร่างที่นำออกรับฟังความคิดเห็นแล้ว ผู้เขียนเห็นว่าความสืบเนื่องนั้นมีลักษณะเป็นการ “กลายพันธุ์” มากกว่า บางประเด็นแทบหาสาระเดิมไม่พบ องค์ประกอบและความสัมพันธ์ภายในตัวกฎหมายถูกเปลี่ยนไป จนอาจทำให้เป้าหมายของการปฏิรูปอ่อนกำลังลง หากร่างนี้ผ่านออกมาเป็นกฎหมายโดยไม่มีการแก้ไขในสาระสำคัญ ผู้เขียนเกรงว่ากฎหมายฉบับใหม่จะไม่สามารถแก้ปัญหาการศึกษาของประเทศ และไม่อาจเป็นหลักที่มั่นคงในการพัฒนาการศึกษาของชาติได้

​เพื่อความเป็นธรรม ควรกล่าวไว้ด้วยว่า การวิเคราะห์ในบทความนี้ใช้ร่างที่เปิดรับฟังความคิดเห็นในเดือนกรกฎาคมถึงสิงหาคม 2569 เป็นหลัก ร่างดังกล่าวอาจจะยังไม่ใช่ข้อความสุดท้ายที่จะเสนอคณะรัฐมนตรีหรือรัฐสภา ข้อวิจารณ์ต่อไปนี้จึงมุ่งชี้ประเด็นที่ควรแก้ไขระหว่างทาง และควรตรวจเทียบอีกครั้งเมื่อมีร่างฉบับทางการ แต่เมื่อร่างใกล้จะเข้าสู่คณะรัฐมนตรีแล้ว การชี้ประเด็นเหล่านี้จึงเป็นเรื่องเร่งด่วน เพราะยิ่งร่างเดินหน้าไปไกลเท่าใด การแก้ไขในระดับโครงสร้างก็ยิ่งทำได้ยากขึ้นเท่านั้น

​ปัญหาที่ผู้เขียนเห็นในร่างฉบับนี้แบ่งได้เป็นสามกลุ่ม ได้แก่ หน่วยงานนโยบายระดับชาติที่ยังตั้งอยู่ใต้กระทรวง ความเป็นอิสระของโรงเรียนที่ยังต้องรอการอนุญาต กล่าวอีกนัยหนึ่งคือความเป็นอิสระยังไม่ใช่ที่ไม่ใช่ของจริง และกฎหมายระดับชาติที่แบกรายละเอียดของระบบโรงเรียนและวิชาชีพครูไว้มากเกินไป

ปัญหาที่หนึ่ง: หน่วยงานที่ต้องดูภาพรวมของประเทศ แต่ตั้งอยู่ในกระทรวงเดียว

​ร่างกฎหมายกำหนดให้มีคณะกรรมการนโยบายการศึกษาแห่งชาติ หรือที่มักเรียกกันว่า Superboard ทำหน้าที่ดูแลนโยบายการศึกษาในภาพรวมของประเทศ โดยมีนายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายเป็นประธาน ฟังดูเป็นกลไกระดับสูงที่มีน้ำหนัก แต่สิ่งที่ต้องดูให้ละเอียดคือฝ่ายที่ทำงานให้คณะกรรมการ ร่างกำหนดให้สำนักงานเลขานุการของคณะกรรมการมีฐานะเป็น “กรม” หนึ่งในกระทรวงศึกษาธิการ และให้เลขาธิการของสำนักงานขึ้นตรงต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ (มาตรา 15)
​เรื่องนี้สำคัญเพราะการศึกษาของประเทศไม่ได้อยู่ในมือกระทรวงศึกษาธิการเพียงแห่งเดียว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สถาบันอุดมศึกษา ภาคเอกชน และหน่วยงานอื่นอีกหลายแห่งก็จัดการศึกษาด้วย กระทรวงศึกษาธิการเป็นผู้จัดการศึกษารายสำคัญ แต่ไม่ใช่รายเดียว และยังเป็นส่วนหนึ่งของระบบที่หน่วยงานนโยบายระดับชาติต้องติดตามประเมินผลด้วย

​เมื่อสำนักงานที่มีหน้าที่มองภาพรวม ตรวจความก้าวหน้า และประสานงานข้ามกระทรวง มีทั้งสายบังคับบัญชาและทรัพยากรผูกอยู่กับกระทรวงหนึ่ง คำถามที่ตามมาคือ สำนักงานนั้นจะเป็นกลางและทำงานได้คล่องตัวเพียงใด เปรียบได้กับการให้ฝ่ายเลขานุการของกรรมการผู้ตัดสิน สังกัดอยู่กับทีมใดทีมหนึ่งที่ลงแข่งขันเสียเอง

​บางคนอาจเห็นว่าเมื่อนายกรัฐมนตรีเป็นประธานก็น่าจะเพียงพอแล้ว แต่ในความเป็นจริง งานนโยบายส่วนใหญ่ไม่ได้เกิดเฉพาะในห้องประชุม หากเกิดขึ้นระหว่างการประชุมแต่ละครั้งด้วย ตั้งแต่การเลือกว่าปัญหาใดจะได้เข้าสู่วาระ การเตรียมข้อมูล การเสนอทางเลือก การติดตามหน่วยงานที่ทำงานล่าช้า ไปจนถึงการรายงานข้อขัดข้อง งานเหล่านี้ล้วนเป็นงานของสำนักงานเลขานุการ หากสำนักงานไม่สามารถทำงานเหล่านี้ได้อย่างอิสระและตรงไปตรงมา คณะกรรมการระดับสูงก็อาจได้รับข้อมูลและทางเลือกที่ผ่านการกลั่นกรองตามกรอบความคิดของกระทรวงต้นสังกัดเป็นหลัก

​อย่างไรก็ตาม จะกล่าวว่าคณะกรรมการชุดนี้ไม่มีอำนาจเลยก็ไม่ตรงกับตัวร่าง เพราะร่างได้ให้หน้าที่ด้านแผน งบประมาณ ข้อมูล และการติดตามผลไว้ และกำหนดให้มติของคณะกรรมการมีผลผูกพันภายใต้ขอบเขตของกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ปัญหาจึงไม่ได้อยู่ที่การไม่มีเครื่องมือ แต่อยู่ที่ว่าเครื่องมือเหล่านั้นเพียงพอหรือไม่ และสอดคล้องกับฐานะของสำนักงานที่ตั้งอยู่ในกระทรวงหรือไม่

​หากต้องการให้เป็นกลไกนโยบายแห่งชาติอย่างแท้จริง ควรพิจารณาให้สำนักงานนี้อยู่นอกสายบังคับบัญชาของกระทรวงที่เป็นผู้จัดการศึกษา มีงบประมาณและบุคลากรที่เหมาะกับงานวิชาการ เข้าถึงข้อมูลที่จำเป็นได้ สามารถเสนอเรื่องต่อคณะกรรมการและคณะรัฐมนตรีได้โดยตรง และรายงานผลต่อรัฐสภาและสาธารณะ ทางเลือกหนึ่งคือให้ขึ้นกับกลไกระดับรัฐบาล หรือรูปแบบอื่นที่มีหลักประกันเทียบเท่ากัน ซึ่งควรนำมาพิจารณากันอย่างเปิดเผย

​แต่การย้ายที่ตั้งเพียงอย่างเดียวยังไม่พอ กฎหมายต้องระบุด้วยว่ามติประเภทใดมีผลอย่างไร หน่วยงานใดต้องปฏิบัติภายในเวลาเท่าใด หากติดขัดกฎหมายเฉพาะจะแก้ไขผ่านกระบวนการใด และหากหน่วยงานไม่ปฏิบัติตามต้องชี้แจงและถูกติดตามอย่างไร ขณะเดียวกัน สำนักงานนี้ควรทำหน้าที่ด้านนโยบาย การประสานงาน และการติดตามผล ไม่ใช่กลายเป็นผู้บังคับบัญชาโรงเรียนเพิ่มขึ้นอีกชั้นหนึ่ง
​ผู้เขียนเห็นว่า ข้อเสนอตามบทความนี้เพื่อให้มีองค์กรอิสระด้านการศึกษาในระดับรัฐบาลทำหน้าที่ดูแลด้านการศึกษาและการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ของชาติ สอดคล้องกับข้อเสนอเดิมของ กปอศ.

ปัญหาที่สอง: อิสระของโรงเรียนที่ยังต้องรอการอนุญาต -ความเป็นอิสระที่ยังไม่เกิดขึ้นได้จริง

​สิ่งที่มีคุณค่ามากในร่างนี้คือการรับรองความเป็นอิสระของโรงเรียน มาตรา 58 ระบุว่าสถานศึกษามีอิสระในสี่ด้าน คือ การบริหาร วิชาการ การเงิน และบุคลากร แต่ในมาตราเดียวกันก็กำหนดว่า อิสระเหล่านี้ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ แนวทาง และเงื่อนไขที่คณะกรรมการนโยบายกำหนด
​ในทางปฏิบัติหมายความว่า แม้กฎหมายจะมีผลใช้บังคับแล้ว โรงเรียนก็ยังไม่รู้แน่ว่าตนตัดสินใจเรื่องใดได้เองบ้าง เช่น การเลือกครูที่เหมาะกับโรงเรียน การปรับการเรียนการสอนให้เข้ากับนักเรียนและท้องถิ่น หรือการใช้งบประมาณตามความจำเป็นจริง ทุกอย่างต้องรอให้ส่วนกลางกำหนดหลักเกณฑ์ก่อน และร่างก็ไม่ได้กำหนดเส้นตายให้ต้องแก้กฎระเบียบที่ขัดขวางอำนาจเหล่านั้น ความเป็นอิสระจึงเสี่ยงที่จะเป็นเพียงเป้าหมายที่รอรายละเอียดภายหลัง ยิ่งกว่านั้น การให้ส่วนกลางเป็นผู้ตัดสินว่าโรงเรียนใด “พร้อม” แล้วหรือยัง โดยไม่มีเกณฑ์และกรอบเวลาที่ชัดเจน ก็เปิดทางให้เลื่อนการเปลี่ยนผ่านออกไปได้เรื่อย ๆ

​เรื่องนี้มีบทเรียนจากกฎหมายปี 2542 อยู่แล้ว มาตรา 39 ของกฎหมายฉบับนั้นกำหนดให้กระจายอำนาจสี่ด้านไปยังเขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษา แต่ให้หลักเกณฑ์และวิธีการเป็นไปตาม “กฎกระทรวง” คือกฎที่ฝ่ายบริหารออกเพื่อกำหนดรายละเอียดของกฎหมาย และกฎกระทรวงเรื่องการกระจายอำนาจก็ออกมาแล้วตั้งแต่ปี 2550 ดังนั้น ปัญหาจึงไม่ได้อยู่ที่การไม่มีกฎเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่ว่ากฎและขั้นตอนการอนุมัติต่าง ๆ ให้อำนาจตัดสินใจแก่โรงเรียนจริงมากน้อยเพียงใด กฎหมายที่เขียนให้ดูเหมือนให้อำนาจ แต่ไม่ชัดเจนว่าจะใช้อำนาจนั้นได้อย่างไร ได้เปิดช่องให้เกิดการ “เลี่ยงบาลี” ในทางปฏิบัติมาโดยตลอด หากกฎหมายใหม่ยังเขียนแบบเดิม ก็ย่อมวนกลับเข้าสู่วังวนเดิม

​เหตุผลเชิงโครงสร้างก็ตรงไปตรงมา เมื่อให้หน่วยงานที่จะต้องลดบทบาทของตนเองเป็นผู้กำหนดว่าจะลดอำนาจมากน้อยและเร็วช้าเพียงใด ย่อมมีทั้งแรงเฉื่อย แรงต้าน และผลประโยชน์ขององค์กรเข้ามาเกี่ยวข้อง ข้อนี้ไม่ได้หมายความว่าเจ้าหน้าที่ทุกคนมีเจตนาไม่ดี แต่กฎหมายที่ดีต้องทำให้การเปลี่ยนผ่านเกิดขึ้นได้ โดยไม่ฝากไว้กับความสมัครใจหรือดุลพินิจของผู้ถืออำนาจเดิมทั้งหมด

​ทางออกคือ กฎหมายใหม่ควรรับรอง “อำนาจขั้นต่ำ” ของโรงเรียนไว้ในตัวกฎหมายเอง ระบุให้ชัดว่าเรื่องใดบ้างที่ส่วนกลางยังสงวนอำนาจไว้ จำกัดเรื่องที่ต้องขออนุมัติล่วงหน้า และกำหนดกรอบเวลาให้แก้กฎหมายหรือกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง พร้อมจัดบุคลากร งบประมาณ และความช่วยเหลือให้โรงเรียนพร้อมใช้อำนาจ ตัวอย่างที่ควรพิจารณาคือ ให้ออกกฎระเบียบที่จำเป็นภายใน 180 วัน และโอนอำนาจตามแผนให้ครบภายในสามปี โดยกำหนดระยะเวลาจากการประเมินภารกิจจริง และหากไม่ออกกฎภายในเวลาที่กำหนด ต้องมีหลักเกณฑ์ช่วงเปลี่ยนผ่านที่ให้โรงเรียนใช้อำนาจได้ต่อไป ไม่ใช่ต้องรอต่อไปอย่างไม่มีกำหนด

​โรงเรียนแต่ละแห่งมีความพร้อมไม่เท่ากัน แต่ความแตกต่างนี้ควรนำไปสู่การสนับสนุนที่แตกต่างกัน ไม่ใช่เป็นเหตุให้เลื่อนสิทธิในการตัดสินใจออกไปอย่างไม่มีกำหนด ตัวอย่างเช่น โรงเรียนขนาดเล็กอาจรวมกันเป็นเครือข่าย ใช้ผู้เชี่ยวชาญ ระบบการเงิน หรือระบบบริหารบุคลากรร่วมกัน โดยไม่ต้องรอให้ทุกโรงเรียนมีเจ้าหน้าที่ครบทุกตำแหน่งเสียก่อน

​ทั้งนี้ อิสระต้องมาพร้อมความรับผิดชอบต่อผู้เรียน โรงเรียนต้องเปิดเผยงบประมาณและผลการดำเนินงาน ให้ผู้ปกครองและชุมชนมีส่วนร่วม มีช่องทางร้องเรียน และมีมาตรการให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเข้าแทรกแซงได้เมื่อเกิดความเสียหายร้ายแรง โดยกำหนดขอบเขตและระยะเวลาของการแทรกแซงให้ชัดเจน กล่าวโดยสรุป การลดการควบคุมล่วงหน้าต้องเดินคู่กับการตรวจสอบภายหลังที่มีคุณภาพ และไม่สร้างภาระงานเอกสารเกินจำเป็น

ย้ายโรงเรียนไปสังกัดท้องถิ่น ไม่ได้แปลว่าโรงเรียนมีอิสระ
​การถ่ายโอนโรงเรียนไปอยู่ในสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น องค์การบริหารส่วนจังหวัดหรือเทศบาล เป็นการกระจายอำนาจรูปแบบหนึ่งที่ดูมีคุณค่า เพราะทำให้ผู้จัดการศึกษาอยู่ใกล้ประชาชนและตอบสนองความต้องการของพื้นที่ได้ดีขึ้น แต่ต้องเข้าใจว่า การถ่ายโอนไม่ได้ทำให้โรงเรียนมีอิสระโดยอัตโนมัติ เพราะอำนาจของท้องถิ่นกับอำนาจของโรงเรียนเป็นคนละระดับกัน

​การถ่ายโอนสังกัดดังที่ได้เกิดขึ้นมาแล้ว อธิบายว่าเป็นกระบวนการกระจายอำนาจ ซึ่งคำอธิบายเช่นนั้นคือการตีความหมายที่ผิดของหลักการความเป็นอิสระของสถานศึกษา “การกระจายอำนาจ” ไม่ได้หมายความหรือเป็นกระบวนการสร้างเป็นอิสระ การใช้การกระจายอำนาจแทนความเป็นอิสระนี้จึงอยู่ภายใต้หลักของการเลี่ยงบาลี

​พูดให้เห็นภาพคือ ผู้อำนวยการโรงเรียนที่เคยต้องขออนุมัติจากส่วนกลาง อาจเพียงเปลี่ยนไปขออนุมัติจากผู้บริหารท้องถิ่นแทน ขณะที่พื้นที่การตัดสินใจของครู ผู้บริหารโรงเรียน และคณะกรรมการสถานศึกษายังแคบเท่าเดิม การประเมินว่าการกระจายอำนาจก้าวหน้าเพียงใด จึงต้องดูว่าใครมีสิทธิตัดสินใจเรื่องอะไร และผู้เรียนได้ประโยชน์อย่างไร ไม่ใช่นับจำนวนโรงเรียนที่ย้ายสังกัดแล้วถือว่าเป็นความก้าวหน้าด้านอิสระของโรงเรียน

​ด้วยเหตุนี้ หลักประกันเรื่องอำนาจขั้นต่ำ ความรับผิดชอบ และสิทธิของผู้เรียน ควรใช้กับโรงเรียนของรัฐทุกแห่งไม่ว่าจะอยู่ในสังกัดใด พร้อมเปิดพื้นที่ให้ท้องถิ่นมีส่วนร่วมอย่างเหมาะสม การกระจายอำนาจจะได้ไม่หยุดอยู่แค่การเปลี่ยนตัวผู้บังคับบัญชา และการมีส่วนร่วมของประชาชนจะมีผลต่อการจัดการศึกษาได้จริง

​ผู้ถืออำนาจย่อมมีคำถามในใจว่า จะต้องการความเป็นอิสระอะไรกันนักหนา แต่หากใส่ใจศึกษาเรื่องแนวทางในการสร้างคุณภาพให้แก่การศึกษา -ซึ่งหมายความว่าสร้างคุณภาพให้กับชาติ -ก็จะเห็นตัวอย่างชัดเจนที่เกิดขึ้นในชาติที่การศึกษาดีอื่น ๆ ดังรายงานของ OECD ที่แสดงให้เห็นว่าคุณภาพทางการศึกษาจะแปรผันโดยตรงกับความเป็นอิสระทางการศึกษา หรือกล่าวก็คือถ้าระบบการศึกษาใดมีความเป็นอิสระระบบนั้นก็จะมีคุณภาพสูง

ปัญหาที่สาม: กฎหมายระดับชาติที่แบกรายละเอียดของโรงเรียนไว้มากเกินไป

​ต้องยอมรับว่าร่างฉบับนี้พยายามครอบคลุมการศึกษาหลายระบบ รวมถึงการเรียนรู้หลังวัยเรียน จึงไม่อาจกล่าวว่าเป็นกฎหมายการศึกษาขั้นพื้นฐานล้วน ๆ แต่เมื่ออ่านมาตรา 56 ถึง 63 จะพบรายละเอียดเรื่องคณะกรรมการสถานศึกษา การจัดสรรและใช้เงิน ทรัพย์สิน และพัสดุของสถานศึกษา ซึ่งเป็นเรื่องการบริหารงานโรงเรียนโดยตรง ขณะที่เรื่องอุดมศึกษา ร่างกลับส่งต่อไปให้กฎหมายเฉพาะอย่างชัดเจนในมาตรา 64

​ผู้เขียนเรียกสภาพนี้ว่า “ความปะปน” (contamination) ระหว่างกฎหมายที่ทำหน้าที่ต่างกันสองระดับ ระดับแรกคือกฎหมายที่วางหลักร่วมของการศึกษาทั้งประเทศ ระดับที่สองคือกฎหมายที่จัดระเบียบการทำงานของสถานศึกษาในแต่ละภาคการศึกษา เปรียบได้กับการนำระเบียบการเบิกจ่ายของหน่วยงานหนึ่งไปเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ การที่กฎหมายแห่งชาติกล่าวถึงสิทธิเด็ก โรงเรียน หรือครู ไม่ใช่ความปะปนในตัวเอง สิ่งที่ต้องตรวจคือบทบัญญัตินั้นเป็นหลักประกันที่ใช้ร่วมกันทั้งระบบ หรือเป็นรายละเอียดการบริหารที่ควรออกแบบตามภารกิจของแต่ละระบบ

​ผลของความปะปนนี้คือ คำว่า “แห่งชาติ” ในชื่อกฎหมายมีขอบเขตกว้างกว่าการทำงานจริงของกฎหมาย เพราะเมื่อลงถึงกลไกปฏิบัติ กฎหมายกลับใช้ระบบโรงเรียนและระบบราชการครูเป็นแม่แบบ แล้วให้ระบบอื่นใช้ข้อยกเว้นหรือไปใช้กฎหมายเฉพาะของตน รายละเอียดของการศึกษาขั้นพื้นฐานจึงเข้ามากำหนดรูปร่างของกฎหมายที่ควรรับใช้การเรียนรู้ของประชาชนตลอดชีวิต

​ทางแก้ไม่จำเป็นต้องเป็นการตัดมาตราให้เหลือน้อยที่สุด กฎหมายที่สั้นแต่ไม่รับรองสิทธิหรือไม่ระบุผู้รับผิดชอบ อาจอ่อนแอกว่ากฎหมายที่ยาวกว่าด้วยซ้ำ สิ่งสำคัญคือแต่ละมาตราต้องอยู่ในกฎหมายระดับที่เหมาะสม และทุกส่วนต้องประกอบกันเป็นระบบที่ทำงานได้

ชิ้นส่วนที่ขาดหาย: กฎหมายการศึกษาขั้นพื้นฐาน

​เหตุผลสำคัญอีกข้อหนึ่งของการแยกกฎหมายคือความครบถ้วนของโครงสร้างกฎหมายการศึกษาของประเทศ ปัจจุบันอาชีวศึกษามีพระราชบัญญัติการอาชีวศึกษา พ.ศ. 2551 และอุดมศึกษามีพระราชบัญญัติการอุดมศึกษา พ.ศ. 2562 เป็นกฎหมายเฉพาะของตนแล้ว แต่การศึกษาขั้นพื้นฐาน ซึ่งเป็นบริการสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับเด็ก ครอบครัว โรงเรียน และบุคลากรอย่างกว้างขวาง กลับยังไม่มีกฎหมายเฉพาะที่ออกแบบทั้งระบบไว้อย่างเป็นเอกภาพ

​ไม่ได้หมายความว่าการศึกษาขั้นพื้นฐานไม่มีกฎหมายกำกับเลย ปัจจุบันมีกฎหมายว่าด้วยการศึกษาภาคบังคับ การบริหารราชการ บุคลากร วิชาชีพ และการศึกษาเอกชนอยู่แล้ว แต่กฎหมายหลายฉบับที่ต่างฉบับต่างกำกับคนละส่วน ไม่เท่ากับกฎหมายที่จัดวางความสัมพันธ์ของทั้งระบบ โดยเริ่มจากสิทธิและพัฒนาการของผู้เรียนเป็นตัวตั้ง แล้วจึงกำหนดอำนาจของโรงเรียน กลไกสนับสนุน และความรับผิดชอบให้สอดคล้องกัน

​การไม่มีกฎหมายเฉพาะเช่นนี้เองที่ช่วยอธิบายว่า ทำไมเรื่องการบริหารโรงเรียนจึงถูกนำไปฝากไว้ในพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ เพราะไม่มีที่อื่นให้อยู่ การแยกกฎหมายจึงเป็นทั้งการจัดระเบียบให้กฎหมายหลักกลับมาทำหน้าที่ของตน และการเติมชิ้นส่วนที่ขาดหายของระบบการศึกษาขั้นพื้นฐาน

​เมื่อแยกแล้ว แต่ละฉบับควรมีเนื้อหาอะไร พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติควรรับรองสิทธิในการเรียนรู้ หน้าที่ของรัฐ ความเสมอภาค หลักประกันความเป็นอิสระและการมีส่วนร่วม การจัดสรรทรัพยากรอย่างเป็นธรรม ตลอดจนกลไกด้านนโยบาย ข้อมูล คุณภาพ และการเชื่อมต่อการเรียนรู้ระหว่างระบบต่าง ๆ ส่วนพระราชบัญญัติการศึกษาขั้นพื้นฐานควรทำให้หลักการเหล่านี้เกิดผลจริงในโรงเรียน ผ่านการกำหนดโครงสร้างการเรียนรู้ อำนาจของโรงเรียน คณะกรรมการสถานศึกษา ระบบสนับสนุนในพื้นที่ หลักสูตร การรับนักเรียน งบประมาณ และกลไกดูแลบุคลากรที่เชื่อมโยงกับกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง

​การขีดเส้นแบ่งต้องระวังพื้นที่ทับซ้อนด้วย โดยเฉพาะอาชีวศึกษา ซึ่งมีทั้งส่วนที่อยู่ในระดับการศึกษาขั้นพื้นฐาน (เช่น ปวช. ซึ่งเทียบเท่ามัธยมศึกษาตอนปลาย) และส่วนที่สูงกว่านั้น จึงไม่ควรแยกกฎหมายโดยดูจากระดับชั้นเรียนเพียงอย่างเดียว ต้องระบุความสัมพันธ์และขอบเขตกับกฎหมายอาชีวศึกษาให้ชัด เพื่อไม่ให้เกิดการกำกับซ้ำซ้อนหรือช่องว่างใหม่

​ควรเข้าใจด้วยว่า เมื่อกล่าวถึงกฎหมาย “สองระดับ” ผู้เขียนหมายถึงหน้าที่ที่ต่างกัน ไม่ได้หมายความว่าพระราชบัญญัติฉบับหนึ่งจะมีศักดิ์ทางกฎหมายสูงกว่าอีกฉบับโดยอัตโนมัติ เพราะพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับมีศักดิ์เท่ากัน การทำให้กฎหมายสอดคล้องกันจึงต้องอาศัยบทบัญญัติที่เขียนไว้อย่างชัดเจน การแก้ไขหรือยกเลิกส่วนที่ขัดกัน วิธีจัดการเมื่อเกิดข้อขัดแย้ง และการกำหนดว่าใครรับผิดชอบเสนอแก้กฎหมายให้ทันกำหนด

วิชาชีพครูควรมีฐานกฎหมายที่เหมาะกับหน้าที่

​ความปะปนอีกส่วนหนึ่งคือ การนำเรื่องการกำกับวิชาชีพครูมาไว้ในกฎหมายการศึกษาแห่งชาติมากเกินความจำเป็น โดยเฉพาะมาตรา 68 ซึ่งกล่าวถึงองค์กรวิชาชีพ มาตรฐาน ใบอนุญาต และจรรยาบรรณ ส่วนมาตรา 69 และ 70 เป็นเรื่องการบริหารงานบุคคลและสิทธิประโยชน์ของข้าราชการครู

​ในเรื่องครู มีสองเรื่องที่มักถูกนำมาปนกัน เรื่องแรกคือ “มาตรฐานวิชาชีพ” ได้แก่ คุณสมบัติของผู้ที่จะเป็นครู การเข้าสู่วิชาชีพ การรับรองหรือการออกใบอนุญาต จรรยาบรรณ และกระบวนการพิจารณาเมื่อมีการทำผิดทางวิชาชีพ เรื่องเหล่านี้ควรอยู่ในกฎหมายวิชาชีพโดยตรง เช่นเดียวกับวิชาชีพชั้นสูงอื่น ๆ อย่างแพทย์หรือวิศวกรที่มีกฎหมายวิชาชีพของตนเอง เรื่องที่สองคือ “การบริหารบุคลากร” ได้แก่ การบรรจุ แต่งตั้ง โยกย้าย ภาระงาน เงินเดือน และสวัสดิการ ซึ่งเป็นความสัมพันธ์ระหว่างครูกับหน่วยงานผู้จัดการศึกษาที่เป็นนายจ้าง เรื่องนี้ควรอยู่ในกฎหมายว่าด้วยการบริหารบุคลากรหรือกฎหมายเฉพาะที่เกี่ยวข้อง และไม่ควรนำทุกเรื่องไปให้องค์กรวิชาชีพเป็นผู้ดูแลทั้งหมด เพราะการกำกับมาตรฐานของผู้ประกอบวิชาชีพกับการบริหารกำลังคนเป็นคนละหน้าที่ และต้องตรวจสอบถ่วงดุลกันได้
​สำหรับกฎหมายการศึกษาแห่งชาติ บทบาทที่เหมาะสมคือการรับรองความสำคัญของครูต่อผู้เรียน คุ้มครองเสรีภาพทางวิชาการและวิชาชีพ กำหนดหน้าที่ของรัฐในการสนับสนุนการพัฒนาครู และให้ครูมีสภาพการทำงานที่เอื้อต่อการจัดการเรียนรู้

​การแยกเรื่องวิชาชีพไปไว้ในกฎหมายเฉพาะไม่ได้ลดความสำคัญของครูลง ตรงกันข้าม กลับทำให้ความเป็นวิชาชีพมีฐานที่ชัดเจนและพัฒนาได้อย่างจริงจัง แต่กฎหมายวิชาชีพนั้นต้องมุ่งที่คุณภาพของวิชาชีพและประโยชน์ของผู้เรียน มีกระบวนการที่เป็นธรรมต่อครู และเปิดให้สาธารณะตรวจสอบได้ ไม่ใช่เป็นเครื่องมือปกป้องผลประโยชน์ของผู้ประกอบวิชาชีพฝ่ายเดียว

สิ่งที่ควรรักษา และทางเดินต่อไป
​เมื่อพิจารณาทั้งหมดร่วมกัน ความเสี่ยงของการ “กลายพันธุ์” อยู่ที่กลไกซึ่งอาจทำให้เป้าหมายเดิมเกิดผลได้ยากขึ้น ได้แก่ หน่วยงานนโยบายระดับชาติที่ยังต้องพึ่งโครงสร้างของกระทรวง ความเป็นอิสระของโรงเรียนที่ยังต้องรอเงื่อนไขจากส่วนกลาง และกฎหมายแห่งชาติที่แบกรายละเอียดของระบบโรงเรียนและวิชาชีพครูไว้มากจนบทบาทของตัวเองไม่ชัด ความเสี่ยงเหล่านี้อาจเกิดทั้งจากข้อจำกัดที่สืบทอดมาและจากการปรับแก้ร่างในภายหลัง จึงต้องแก้ที่ตัวโครงสร้าง โดยไม่ผูกข้อวิจารณ์ไว้กับการกล่าวโทษบุคคล
สำหรับการเดินหน้าต่อ ผู้เขียนมีข้อเสนอสามประการ

​ประการแรก รัฐบาลและรัฐสภาควรจัดทำกฎหมายการศึกษาแห่งชาติและกฎหมายการศึกษาขั้นพื้นฐานไปพร้อมกันเป็นชุดเดียว พร้อมแผนปรับกฎหมายวิชาชีพครูและกฎหมายบุคลากรที่เกี่ยวข้อง ไม่ควรออกกฎหมายแห่งชาติก่อน แล้วปล่อยให้กฎหมายที่ใช้ปฏิบัติจริงรอไปอย่างไม่มีกำหนด ในช่วงเปลี่ยนผ่านต้องระบุให้ชัดว่ากฎเดิมใดยังใช้ได้เพียงใด ใครต้องทำอะไร และเมื่อเลยกำหนดเวลาแล้ว โรงเรียนและผู้เรียนจะได้รับความคุ้มครองอย่างไร

​ประการที่สอง ควรเผยแพร่ตารางเปรียบเทียบร่างทุกฉบับ ตั้งแต่ร่างต้นฉบับของ กอปศ. ร่างที่กฤษฎีกาตรวจพิจารณาแล้ว ร่างของกระทรวง ไปจนถึงร่างที่จะเสนอต่อรัฐสภา พร้อมอธิบายเหตุผลของการเปลี่ยนแปลงในสาระสำคัญ เพื่อให้สังคมตรวจสอบได้ว่ามีการสืบทอด ปรับปรุง หรือลดทอนหลักการใดบ้าง ความโปร่งใสเช่นนี้จะทำให้การอ้างถึงงานของคณะอาจารย์จรัสเป็นการอ้างอย่างรับผิดชอบ และช่วยให้การถกเถียงตั้งอยู่บนข้อเท็จจริง

​ประการที่สาม กฎหมายควรกำหนดไว้ด้วยว่าจะวัดความสำเร็จจากอะไร เช่น อำนาจที่โรงเรียนใช้ได้จริง ขั้นตอนการขออนุมัติและงานเอกสารที่ลดลง ความเป็นธรรมในการจัดสรรทรัพยากร การเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพ และโอกาสในการเรียนรู้ของประชาชนตลอดชีวิต พร้อมกำหนดรอบการทบทวนโดยอาศัยหลักฐาน แต่ต้องไม่เปิดช่องให้การทบทวนกลายเป็นข้ออ้างในการระงับหลักประกันพื้นฐาน

​ประเทศไทยไม่จำเป็นต้องเริ่มการปฏิรูปจากศูนย์ งานของ กอปศ. และความพยายามที่ตามมามีคุณค่าที่ควรนำมาพัฒนาต่อ แต่การสืบทอดงานเดิมต้องรักษาความสามารถของกลไกในการเปลี่ยนระบบไว้ด้วย ชื่อกฎหมาย ชื่อคณะกรรมการ หรือคำประกาศเรื่องการกระจายอำนาจ จะมีความหมายก็ต่อเมื่อมีอำนาจที่ชัดเจน ทรัพยากรที่เพียงพอ และความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้รองรับ

​ก่อนจะเร่งผลักดันร่างให้เสร็จ จึงควรทำให้แน่ใจเสียก่อนว่า กฎหมายแห่งชาติจะรับใช้การเรียนรู้ของประชาชนทุกช่วงวัย กฎหมายการศึกษาขั้นพื้นฐานจะทำให้โรงเรียนจัดการศึกษาได้อย่างมีอิสระและมีความรับผิดชอบ และกฎหมายวิชาชีพจะคุ้มครองมาตรฐานของครูควบคู่กับประโยชน์ของผู้เรียน โอกาสครั้งนี้ควรนำไปสู่โครงสร้างที่ทำงานได้จริง เพื่อที่การปฏิรูปจะไม่ต้องย้อนกลับไปรอการอนุญาตจากระบบที่ตั้งใจจะเปลี่ยนแปลงอีกครั้งหนึ่ง