บทความ โดย ดร.ภาวิช ทองโรจน์ ประธานศูนย์รวมผู้เชี่ยวชาญเพื่อการปฏิรูปการศึกษาไทย สำนักงานการวิจัยแห่งชาติ,อดีตเลขาธิการคณะกรรมการการอุดมศึกษา,อดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงศึกษาธิการ ,อธิการบดีผู้ก่อตั้งมหาวิทยาลัยมหาสารคาม
เสาสองต้นและห้องเรียนที่ถูกปลดล็อก : ออกแบบ พ.ร.บ.การศึกษาขั้นพื้นฐาน
เมื่อกฎหมายแม่บทกางร่มคลุมทั้งประเทศแล้ว คำถามที่เหลือคือ กฎหมายระดับปฏิบัติการของการศึกษาขั้นพื้นฐานควรออกแบบกลไกอย่างไร จึงจะไม่กลายเป็นการสร้างกระทรวงศึกษาธิการจำแลงขึ้นมาอีกแห่งหนึ่ง
โรคของเสาต้นเดียว
ปัญหารากฐานของการศึกษาขั้นพื้นฐานไทยคือกระทรวงศึกษาธิการสวมหมวกทุกใบพร้อมกัน เป็นทั้งผู้กำหนดนโยบาย ผู้จัดสรรงบประมาณ ผู้ปฏิบัติการ ผู้เป็นนายจ้าง ผู้กำกับดูแล และผู้ประเมินผล
เมื่อองค์กรเดียวกันตั้งเป้าหมายและประเมินตัวเอง การประเมินย่อมกลายเป็นพิธีกรรม เมื่อองค์กรเดียวกันออกนโยบายและบริหารโรงเรียนเอง การเปลี่ยนรัฐมนตรีทุกครั้ง (เช่นที่ผ่านมาเปลี่ยนโดยเฉลี่ยทุก 9 เดือน) ย่อมกลายเป็นนโยบายใหม่ที่โรงเรียนต้องศึกษาและงมหาทางปฏิบัติ
และเมื่อสายบังคับบัญชายาวจากส่วนกลางลงไปถึงห้องเรียน เวลาของครูก็ถูกดูดไปกับการจัดทำเอกสารเพื่อพิสูจน์ว่าได้ทำตามนโยบายแล้ว แทนที่จะใช้ไปกับการออกแบบการเรียนรู้
ระบบบริหารแบบสองเสาหลัก - ทางรอดเดียว
ทางออกคือการเปลี่ยนสถาปัตยกรรมการบริหารไปสู่ “ระบบการบริหารแบบคู่ขนาน” (Dual-Pillar Governance) ซึ่งคือการแบ่งแยกอำนาจหน้าที่อย่างชัดเจนระหว่างสองเสา
เสาที่หนึ่ง ฝ่ายนโยบายและทรัพยากร
รับผิดชอบโดยฝ่ายการเมือง คณะรัฐมนตรี รัฐมนตรี และกระทรวงศึกษาธิการ ตอบคำถามให้ชัดว่าประเทศจะไปในทิศทางไหน ไปถึงเป้าหมายใด มีอำนาจกำหนดยุทธศาสตร์ จัดสรรงบประมาณ ออกกฎระเบียบที่จำเป็น และรับผิดชอบต่อประชาชนผ่านการเลือกตั้ง แต่ไม่ลงไปบริหารการเรียนการสอน
เสาที่สอง ฝ่ายบริหารวิชาชีพ
รับผิดชอบโดยองค์กรวิชาชีพที่เป็นอิสระ ซึ่งอาจเรียกว่า “คณะกรรมการบริหารการศึกษาขั้นพื้นฐานแห่งชาติ”
ตอบคำถามว่าจะไปถึงเป้าหมายนั้นได้อย่างไร มีอำนาจกำหนดมาตรฐานวิชาชีพ กรอบหลักสูตร ระบบประเมินผู้เรียน การพัฒนาครู และการสนับสนุนสถานศึกษา โดยทำงานต่อเนื่องข้ามรัฐบาล องค์กรมีวาระการทำงานชัดเจน คงทำงานได้อย่างต่อเนื่องต่อให้รัฐมนตรีจะเปลี่ยนทุกสามเดือน
หลักการนี้ไม่ใช่ของแปลกใหม่ในระบบราชการไทย กระทรวงการคลังกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ แต่เสถียรภาพทางการเงินเป็นหน้าที่ของธนาคารแห่งประเทศไทยที่เป็นอิสระ กระทรวงยุติธรรมดูแลงานธุรการ แต่การพิจารณาคดีเป็นอำนาจของศาล
การจัดการศึกษาซึ่งอาศัยวิจารณญาณทางวิชาชีพชั้นสูงเกี่ยวกับการสร้างมนุษย์ ก็สมควรได้สถาปัตยกรรมแบบเดียวกัน
ที่สำคัญยิ่ง คือองค์นี้ต้องมาด้วยความโปร่งใส มีการสรรหาที่เป็นอิสระโดยกรรมการสรรหาที่เป็นกลาง ไม่ถูกแทรกแซงโดยการเมืองหรือระบบราชการประจำ
แต่ผมต้องพูดสิ่งที่ข้อเสนอทำนองนี้ในสังคมไทยมักไม่พูด นั่นคือ ความเป็นอิสระไม่ใช่ความไม่ต้องรับผิด
องค์กรวิชาชีพที่เป็นอิสระโดยไม่มีกลไกความรับผิดรับชอบจะกลายเป็นศักดินาวิชาชีพที่แตะต้องไม่ได้
ดังนั้นกฎหมายต้องเขียนควบคู่กันไว้ตั้งแต่ต้น ได้แก่ ข้อตกลงผลสัมฤทธิ์ที่มีตัวชี้วัดเปิดเผยต่อสาธารณะ รายงานประจำปีต่อรัฐสภา ข้อมูลเปิดที่ให้นักวิจัยและสื่อตรวจสอบได้ และย้ำอีกครั้งหนึ่ง กติกาการแต่งตั้งและถอดถอนที่ไม่ใช่ทั้งอำเภอใจของรัฐมนตรีและไม่ใช่ตำแหน่งตลอดชีพ
และมาตราแบ่งเขตอำนาจที่ชัดพอจะไม่ต้องไปจบที่ศาลปกครองทุกครั้งที่สองเสาเห็นไม่ตรงกัน
การส่งอำนาจแบบลดหลั่นลงสู่พื้นที่
จากคณะกรรมการวิชาชีพระดับชาติ อำนาจต้องไหลลงสู่หน่วยระดับภูมิภาคหรือจังหวัด และหัวใจอยู่ที่การเปลี่ยนบทบาทของหน่วยงานในพื้นที่จาก “หน่วยบังคับบัญชา” ไปเป็น “หน่วยบริการทางวิชาการและการบริหาร”
พูดให้เป็นรูปธรรม เขตพื้นที่การศึกษาต้องสูญเสียอำนาจสั่งการ และได้รับหน้าที่บริการมาแทน
ตัวชี้วัดของเขตต้องเลิกเป็นจำนวนรายงานที่เก็บได้ครบ แล้วเปลี่ยนเป็นจำนวนโรงเรียนที่ดีขึ้น
หน้าที่จริงของเขตควรเป็นการให้บริการร่วม เช่น งานเงินเดือน งานพัสดุ งานกฎหมาย งานข้อมูล การจัดครูผู้เชี่ยวชาญเฉพาะทางหมุนเวียนให้โรงเรียนเล็กใช้ร่วมกัน การโค้ชผู้บริหารและครู และการเข้าช่วยเมื่อโรงเรียนเจอวิกฤต
ขอเน้นประเด็นทางการเมืองที่สำคัญมากข้อหนึ่ง นี่คือการเปลี่ยน “หน้าที่” ไม่ใช่การ “ล้างบาง”
เชื่อว่าคน ข้าราชการในพื้นที่จำนวนมากมีความรักชาติและต้องการเห็นการศึกษาไทยพัฒนา คนเหล่านี้คือผู้มีประสบการณ์สูงที่ระบบเดิมบังคับให้ใช้เวลาไปกับการควบคุม
การปฏิรูปที่คุกคามชีวิตความมั่นคงของคนย่อมถูกต่อต้านจนตาย ส่วนการปฏิรูปที่เปลี่ยนงานของคนให้มีคุณค่าขึ้นย่อมมีโอกาสผ่าน นี่เป็นทั้งเรื่องความเป็นธรรมและเรื่องยุทธศาสตร์
อิสระสี่มิติ และคู่แฝดของมันคือความรับผิดสี่ข้อ
ปลายทางของทั้งระบบคือ “ความเป็นอิสระของโรงเรียน” (School Autonomy) โดยมี “คณะกรรมการสถานศึกษา” ที่ได้รับการยกระดับให้เป็นตัวแทนของชุมชน ผู้ปกครอง ครู และผู้ทรงคุณวุฒิอย่างแท้จริง เป็นผู้ถืออำนาจตัดสินใจ
ผมขอเสนออิสระสี่มิติ พร้อมความรับผิดที่ต้องมาคู่กันเสมอ
มิติวิชาการ
โรงเรียนมีอิสระออกแบบหลักสูตรสถานศึกษาและวิธีสอนให้สอดคล้องกับบริบทของเด็กในชุมชน ภายใต้กรอบหลักสูตรแห่งชาติ
คู่กับหน้าที่เปิดเผยผลลัพธ์การเรียนรู้อย่างโปร่งใส และให้มีการเทียบมาตรฐานการประเมินจากภายนอก
มิติบุคลากร
โรงเรียนมีอิสระในการสรรหา คัดเลือก พัฒนา ประเมิน และให้ผลตอบแทนครูและผู้บริหาร ภายใต้มาตรฐานวิชาชีพและใบอนุญาตที่ยังคงเป็นมาตรฐานระดับชาติ
คู่กับกระบวนการที่เป็นธรรม เกณฑ์ที่ประกาศล่วงหน้า และสิทธิอุทธรณ์ของผู้ถูกประเมิน
มิติงบประมาณ
เงินอุดหนุนต้องลงตรงถึงโรงเรียนแบบก้อนเดียว
คู่กับหน้าที่เปิดเผยบัญชีในรูปแบบที่ผู้ปกครองอ่านเข้าใจ และการตรวจสอบจากภายนอกแบบสุ่ม
มิตินวัตกรรม
โรงเรียนมีสิทธิขอยกเว้นระเบียบเพื่อทดลองรูปแบบการเรียนรู้ใหม่
คู่กับหน้าที่ประเมินผลการทดลองอย่างมีระเบียบวิธี และเผยแพร่ผลให้ระบบเรียนรู้ร่วมกัน
ในสี่มิตินี้ ผมขอชี้ว่า มิติงบประมาณคือมาตราที่ชี้ขาดที่สุดของการปฏิรูปทั้งหมด และต้องเขียนอย่างระวังที่สุด
เงินอุดหนุนต้องถูกบัญญัติเป็น “สูตร” ในกฎหมาย คือเป็นรายหัวถ่วงน้ำหนักตามความยากจน ความห่างไกล ความต้องการพิเศษ และขนาดโรงเรียน ไม่ใช่เป็นดุลพินิจของฝ่ายบริหาร
เพราะใครก็ตามที่ควบคุมการจัดสรรตามดุลพินิจคือผู้ควบคุมโรงเรียนตัวจริง ไม่ว่ามาตราว่าด้วยความเป็นอิสระจะเขียนไว้สวยงามเพียงใด
ตอบข้อโต้แย้งที่หนักที่สุดสี่ข้อ
“โรงเรียนเล็กไม่มีศักยภาพจะบริหารตัวเอง”
ข้อนี้จริงในระยะสั้น จึงต้องออกแบบเป็นอิสระแบบลดหลั่นตามความพร้อม แบ่งเป็นระดับที่มีขอบเขตอำนาจ (ได้แก่ระดับ “ความเป็นอิสระ”) ที่ลดหลั่นต่างกัน
โรงเรียนเลื่อนระดับได้เมื่อมีขีดความสามารถพัฒนาเพิ่มขึ้น (คือไว้ใจได้มากขึ้น) พร้อมกับให้โรงเรียนเล็กรวมกลุ่มเป็นสหการที่ใช้สำนักงานหลังบ้านร่วมกันได้ตามกฎหมาย และให้หน่วยบริการในพื้นที่รับงานธุรการที่โรงเรียนเล็กทำเองไม่ไหว
ความเป็นอิสระต้องเป็นสิ่งที่ค่อย ๆ เติบโตเข้าไปหาโดยมีคนช่วย ไม่ใช่ภาระที่ถูกโยนทิ้งไว้หน้าประตู
“กระจายอำนาจคือกระจายการทุจริต”
ข้อนี้ต้องตอบตรง ๆ ว่าการจัดซื้อจัดจ้างแบบรวมศูนย์ก็ไม่เคยปลอดการทุจริต ต่างกันเพียงว่าเงินก้อนใหญ่กว่าและอยู่ไกลสายตาประชาชนมากกว่า
ในขณะที่เงินระดับโรงเรียนเป็นก้อนเล็ก มองเห็นได้ และมีผู้ปกครองยืนอยู่ตรงนั้น
สิ่งที่ต้องทำคือจับคู่ความเป็นอิสระเข้ากับการเปิดเผยข้อมูลภาคบังคับ การตรวจสอบโดยชุมชน การคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแส และการสุ่มตรวจจากภายนอก
และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง คือความเข้มแข็งของคณะกรรมการสถานศึกษา
“ผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่นจะครอบงำโรงเรียน”
ข้อกังวลนี้ชอบธรรม จึงต้องกันไว้ด้วยการคงมาตรฐานวิชาชีพและใบอนุญาตประกอบวิชาชีพไว้ที่ระดับชาติอย่างไม่ยอมประนีประนอม
กำหนดองค์ประกอบคณะกรรมการสถานศึกษาให้ถ่วงดุลกัน มีกติกาเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน มีวาระจำกัด และมีช่องทางร้องเรียนไปยังหน่วยวิชาชีพระดับชาติได้โดยตรง
และระบบการสรรหากรรมการสถานศึกษาที่โปร่งใสชัดเจน มีส่วนร่วมและเป็นพยานตั้งแต่คณะกรรมการระดับชาติลงไปถึงระดับจังหวัด
“เรื่องนี้เขียนไว้ใน พ.ร.บ. 2542 แล้ว ก็ไม่เห็นเกิด”
ข้อนี้ถูกต้อง และเป็นเหตุผลที่หนักแน่นที่สุด ที่สนับสนุนข้อเสนอของผม ไม่ใช่ที่คัดค้าน
มันไม่เกิดขึ้นเพราะถูกประกาศไว้ในกฎหมายแม่บทที่ไม่มีเครื่องยนต์ ไม่มีสูตรเงิน ไม่มีการโอนอำนาจบุคคล ไม่มีขั้นตอนดำเนินการและตารางเวลา และไม่มีระบบความรับผิด
โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือหลักการที่ถูกทำลายโดยถูกแปรเปลี่ยนเจตนารมณ์ (หรือเลี่ยงบาลี) ไปเป็นสิ่งที่เรียกว่า “การกระจายอำนาจ” ที่เป็นเพียงการเปลี่ยนเจ้านายจากกระทรวงไปเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
หากจะทำใหม่ในครั้งนี้ ความเป็นอิสระต้องอยู่ในกฎหมายระดับปฏิบัติการที่มีครบทั้งห้าอย่าง
เส้นทางเปลี่ยนผ่านที่ทำได้จริง
ไม่ควรเปลี่ยนทั้งระบบพร้อมกันในวันเดียว และประเทศไทยโชคดีที่มีสนามทดลองอยู่แล้ว คือพระราชบัญญัติพื้นที่นวัตกรรมการศึกษา พ.ศ. 2562 ซึ่งสะสมประสบการณ์และหลักฐานมาหลายปี และมีกลไกยกเว้นกฎระเบียบอยู่ในตัวอยู่แล้ว
แนวทางที่ผมเสนอคือ
สองปีแรก ใช้ไปกับการออกกฎหมาย การสร้างสูตรเงินอุดหนุนรายหัวถ่วงน้ำหนัก และการแปลงเขตพื้นที่เป็นหน่วยบริการ
ปีที่สองถึงสี่ ขยายผลเป็นระดับตามความพร้อมของโรงเรียน โดยใช้พื้นที่นวัตกรรมเป็นฐานแรก
ปีที่ห้า เข้าสู่ระบบเต็มรูปพร้อมการประเมินโดยองค์กรอิสระ
คำถามที่ต้องถามให้ทันเดือนตุลาคม
เมื่อคณะผู้ยกร่างเสนอหลักการต่อคณะรัฐมนตรีในเดือนตุลาคมนี้ คำถามที่สังคมต้องช่วยกันถามให้ดังพอ ไม่ใช่คำถามว่ากฎหมายควรเขียนว่าอะไร แต่คือคำถามว่า
ประเทศนี้ควรมีกฎหมายการศึกษากี่ฉบับ และอย่างไร
แต่คำถามที่ต้องการคำตอบที่ชัดเจนกว่าคำตอบใด คือกฎหมายใหม่นี้จะเป็นเครื่องมือในการพัฒนาทุนมนุษย์ที่คุณภาพสำหรับประเทศนี้ และมีคุณสมบัติเพียงพอในการเป็นประชากรโลกในศตวรรษที่ 21 ได้หรือไม่และอย่างไร
ถ้าคำตอบคือฉบับเดียวเหมือนเดิม อีกสิบปีข้างหน้าจะมีคนเขียนบทความชุดนี้ขึ้นใหม่ ด้วยชื่อเรียกใหม่ ตัวเลข พ.ศ. ใหม่ และข้อโต้แย้งชุดเดิมทุกประการ
แต่ถ้าคำตอบคือสองฉบับ คือกฎหมายแม่บทที่ทนทานพอจะยืนอยู่ได้สามสิบปี กับกฎหมายระดับปฏิบัติการที่คล่องตัวพอจะขยับตามโลกได้ทุกห้าปี ประเทศไทยจะได้ในสิ่งที่ไม่เคยมีมาก่อนเลยตลอดหนึ่งชั่วอายุคน
นั่นคือ กฎหมายการศึกษาแห่งชาติที่พูดแทนคนทั้งชาติได้จริง และกฎหมายการศึกษาขั้นพื้นฐานที่เดินไปถึงห้องเรียนได้จริง
ตราบใดที่โรงเรียนยังไม่มีอิสระ และชุมชนยังไม่มีสิทธิกำหนดอนาคตลูกหลานของตนเอง การปฏิรูปการศึกษาก็จะยังเป็นเพียงวาทกรรมที่ไพเราะในห้องประชุม
