ร่มกับเสา: การออกแบบกฎหมายแม่บทและองค์กรระดับชาติที่ประเทศไทยยังไม่เคยมี
บทความโดย ดร.ภาวิช ทองโรจน์
ประธานศูนย์รวมผู้เชี่ยวชาญเพื่อการปฏิรูปการศึกษาไทย สำนักงานการวิจัยแห่งชาติ
อดีตเลขาธิการคณะกรรมการการอุดมศึกษา
อดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงศึกษาธิการ
อธิการบดีผู้ก่อตั้งมหาวิทยาลัยมหาสารคาม
ตอนที่ 2
ตอนที่แล้วผมเสนอว่า ระหว่าง 27 ปีของการใช้ พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ได้เกิดปรากฏการณ์ “การเลื่อนไหลของหน้าที่โดยวิวัฒนาการ” (Evolutionary Functional Drift) คือตัวกฎหมายสำคัญฉบับนั้นถูกแกะชิ้นส่วนออกไปทีละกฎหมาย จนสิ่งที่เหลืออยู่ไม่ใช่กฎหมายแห่งชาติอีกต่อไป แต่เป็นกฎหมายการศึกษาขั้นพื้นฐานที่ยังใส่ชื่อเดิมอยู่
ตอนนี้ผมจะเสนอว่าสถาปัตยกรรมที่ถูกต้องหน้าตาเป็นอย่างไร
ขอให้นึกภาพสะพาน พื้นสะพานคือกฎหมายแม่บท มันเป็นแผ่นเดียวยาวตลอด เชื่อมฝั่งหนึ่งไปอีกฝั่งหนึ่ง และเป็นสิ่งที่ทำให้คนทั้งประเทศเดินทางไปในทิศทางเดียวกัน
เสาตอม่อคือกฎหมายระดับปฏิบัติการ แต่ละต้นรับน้ำหนักคนละช่วง แต่ละต้นมีวิศวกรรมของตัวเอง แต่ละต้นซ่อมได้โดยไม่ต้องรื้อสะพานทั้งหลัง
วันนี้ประเทศไทยมีเสาตอม่ออยู่แล้วสี่ต้น คือ อาชีวศึกษา (2551) อุดมศึกษา (2562) การพัฒนาเด็กปฐมวัย (2562) และการส่งเสริมการเรียนรู้ (2566)แต่เสาที่รับน้ำหนักมากที่สุดของสะพานทั้งหลัง คือการศึกษาขั้นพื้นฐาน ซึ่งดูแลผู้เรียนหลายล้านคนและครูอีกหลายแสนคน และที่สำคัญคืออนาคตของประเทศไทยทั้งประเทศ กลับไม่มีเสาของตนเอง มันยังฝังจมอยู่ในหินฐานรากก้อนเก่าของปี 2542
ภารกิจของการปฏิรูปกฎหมายรอบนี้จึงชัดเจนมาก คือการสกัดส่วนที่เป็นการศึกษาขั้นพื้นฐานออกจากหินก้อนเดิม แล้วหล่อขึ้นใหม่ให้เป็นเสาที่ยืนได้ด้วยตัวเอง
กฎหมายแม่บทควรมีอะไร ผมเสนอว่าพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ควรมีสาระสำคัญเพียงเจ็ดเรื่อง และไม่ควรมีอะไรมากไปกว่านี้
หนึ่ง ปรัชญา เจตนารมณ์ และสิทธิทางการศึกษาของพลเมือง
ต้องเขียนสิทธิในการเรียนรู้ตลอดชีวิต ไม่ใช่แค่สิทธิในจำนวนปีของการเรียนในโรงเรียน ต้องระบุว่าใครเป็นผู้ทรงสิทธิ ใครเป็นผู้มีหน้าที่ และต้องยกความเสมอภาคขึ้นเป็นหลักการทางกฎหมายที่ฟ้องร้องอ้างอิงได้ ไม่ใช่เป็นเพียงความปรารถนาในแผน
ที่สำคัญที่สุดคือต้องฝันให้บรรเจิดว่า ประชากรไทยควรมีคุณลักษณะและคุณสมบัติอย่างไร จึงจะสามารถอยู่รอดและนำได้ในโลกแห่งยุคศตวรรษที่ 21 และโลกที่กำลังได้ประโยชน์อย่างมหาศาล แต่ก็เสี่ยงต่อการถูกทำลายด้วยปัญญาประดิษฐ์ที่กำลังถาโถมเข้ามาแบบเปลี่ยนแปลงเป็นรายวัน
และที่สำคัญยิ่ง คือ การศึกษาซึ่งเป็นเครื่องมือเดียวที่สำคัญ จะสร้างประชากรไทยให้มีคุณสมบัติเช่นนั้นได้อย่างไร
สอง นิยามและมาตรฐานกลางที่ทุกระดับต้องใช้ร่วมกัน
ได้แก่ กรอบคุณวุฒิแห่งชาติ ระบบหน่วยกิต ธนาคารหน่วยกิต การเทียบโอนผลการเรียน และการรับรองการเรียนรู้จากประสบการณ์ นี่คือหัวใจที่ถูกละเลยมาตลอด
เราพูดเรื่อง “ระบบการศึกษาที่ไร้รอยต่อ” มาสามทศวรรษ แต่ในทางปฏิบัติ หน่วยกิตของการศึกษาขั้นพื้นฐาน หน่วยกิตของอาชีวศึกษา หน่วยกิตของอุดมศึกษา และผลการเรียนรู้จากการเรียนรู้ตลอดชีวิต ยังแปลงข้ามกันไม่ได้จริง
ระบบไร้รอยต่อต้องมี “เงินตรากลาง” ที่ทุกระดับยอมรับ และมีเพียงกฎหมายแม่บทเท่านั้นที่ออกเงินตรานี้ได้ เพราะมันต้องผูกพันหลายกระทรวงพร้อมกัน
สาม กลไกบูรณาการข้ามกระทรวง ซึ่งจะกล่าวถึงโดยละเอียดข้างล่าง
สี่ ระบบข้อมูลกลางและมาตรฐานข้อมูล
ผู้เรียนหนึ่งคนต้องมีเลขประจำตัวเดียว และมีระเบียนการเรียนรู้ต่อเนื่องตลอดชีวิตที่ข้ามกระทรวงได้ พร้อมมาตรการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลที่รัดกุม ทุกวันนี้แม้แต่ตัวเลขเด็กหลุดจากระบบ เรายังนับได้ไม่ตรงกันระหว่างหน่วยงาน แล้วเราจะออกแบบนโยบายบนฐานอะไร
ห้า หลักการทางการคลังเพื่อการศึกษา
ต้องบัญญัติหลักการว่างบประมาณเดินตามตัวผู้เรียน และต้องถ่วงน้ำหนักตามความเสียเปรียบ พร้อมทั้งวางความสัมพันธ์กับกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษาให้ชัด
หก การประเมินระบบโดยองค์กรอิสระ และรายงานต่อรัฐสภาประจำปี
ประเทศไทยต้องมีรายงานสถานะการศึกษาแห่งชาติประจำปีที่ไม่มีรัฐมนตรีคนใดแก้ไขได้ก่อนเผยแพร่
เจ็ด มาตราเชื่อมต่อกฎหมาย
ข้อนี้เป็นเทคนิคการร่างที่ถูกละเลยที่สุดในกฎหมายการศึกษาไทย และเป็นข้อที่ทำให้ระบบสองระดับทำงานได้จริง แทนที่จะกลายเป็นสงครามแย่งอำนาจ
กฎหมายแม่บทต้องระบุให้ชัดว่า อะไรคือสิ่งที่กฎหมายระดับปฏิบัติการต้องปฏิบัติตาม อะไรคือสิ่งที่ปล่อยให้กฎหมายระดับปฏิบัติการกำหนดเอง และเมื่อขัดกันจะใช้หลักใดตัดสิน
กฎหมายแม่บทต้องไม่มีอะไร ข้อนี้สำคัญไม่แพ้กัน
กฎหมายแม่บทต้องไม่มีโครงสร้างส่วนราชการระดับกรมกอง ไม่มีองค์ประกอบและจำนวนกรรมการในระดับปฏิบัติ ไม่มีรายละเอียดหลักสูตรและการวัดผล ไม่มีการบริหารงานบุคคลของครูและเรื่องวิทยฐานะ และไม่มีเรื่องเขตพื้นที่การศึกษา
หลักง่าย ๆ ที่ผมเสนอคือแบบทดสอบความทนทาน
ถ้ามาตราใดคาดได้ว่าจะต้องแก้ภายในสิบปี มาตรานั้นไม่ควรอยู่ในกฎหมายแม่บทและถ้ามาตราใดผูกพันเพียงกระทรวงเดียว มาตรานั้นก็ไม่ควรอยู่เช่นกัน
ทำไมกลไกระดับชาติต้องอยู่เหนือกระทรวง
ประการแรกต้องเข้าใจให้ถูกต้องก่อนว่า การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ไม่เคยเป็นกิจการผูกขาดของกระทรวงศึกษาธิการ และยิ่งวันยิ่งไม่ใช่
กระทรวงการอุดมศึกษาฯ ดูแลการผลิตกำลังคนระดับสูงและงานวิจัย,กระทรวงแรงงานดูแลมาตรฐานฝีมือแรงงานและการยกระดับทักษะของคนวัยทำงาน ซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ,กระทรวงการพัฒนาสังคมฯ ดูแลสวัสดิภาพเด็กและครอบครัว ซึ่งเป็นตัวแปรที่พยากรณ์ผลการเรียนได้ดีกว่าตัวแปรในโรงเรียนหลายตัว กระทรวงสาธารณสุขดูแลพัฒนาการเด็กปฐมวัยและสุขภาวะนักเรียน
กระทรวงมหาดไทยกำกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งจัดการศึกษาและศูนย์เด็กเล็กจำนวนมหาศาล
กระทรวงดิจิทัลฯ ดูแลโครงสร้างพื้นฐานและทักษะดิจิทัล และเป็นปัจจัยสำคัญของการเรียนรู้อย่างไร้พรมแดนและตลอดชีวิต
ยังไม่นับภาคเอกชนที่เป็นผู้ใช้ผลผลิตปลายทาง และภาคประชาสังคมที่ทำงานกับกลุ่มเปราะบาง และโรงเรียนทางเลือกอื่น ๆ เช่น Home School โรงเรียนชุมชน รวมถึงโรงเรียนเอกชนนานาชาติ ซึ่งดูจะกลายเป็นรัฐอิสระทางการศึกษาอีกรัฐหนึ่งที่ซ้อนอยู่ในประเทศไทย
กฎหมายที่สั่งได้เฉพาะกระทรวงศึกษาธิการ จึงไม่มีทางเป็นกฎหมาย “แห่งชาติ” ได้ในทางเนื้อหา ต่อให้ใส่คำว่าแห่งชาติไว้ในชื่อก็ตาม
ผมจึงเสนอให้มี“คณะกรรมการนโยบายการศึกษาและการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์แห่งชาติ” ซึ่งอาจเรียกโดยย่อว่า “ซูเปอร์บอร์ดการศึกษา”
ข้อเสนอนี้สอดคล้องกับข้อเสนอของหลายท่านและหลายองค์กร แต่อาจต่างจากซูเปอร์บอร์ดที่เริ่มปรากฏบ้างแล้วในร่าง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติฉบับของกระทรวงศึกษาธิการ
คณะกรรมการระดับสูงสุดทางการศึกษาหรือซูเปอร์บอร์ดในที่นี้ มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน มีที่นั่งอยู่ในระดับคณะรัฐมนตรี และมีข้อที่ขาดไม่ได้คือ ต้องมีอำนาจตามกฎหมายเกาะเกี่ยวเข้ากับวงจรงบประมาณ
คณะกรรมการที่ไม่มีเขี้ยวเล็บในกระบวนการงบประมาณ ไม่ว่าจะมีใครนั่งเป็นประธาน ก็จะกลายเป็นเพียงเวทีเสวนาภายในหนึ่งปีงบประมาณเท่านั้น
สำนักงานเลขาธิการที่ต้องเป็นอิสระจริง
ซูเปอร์บอร์ดจะมีชีวิตได้ก็ต่อเมื่อมีฝ่ายเลขานุการที่มีสมองและมีอิสระ
ผมเสนอให้ยกระดับและปรับบทบาทสำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษาขึ้นเป็นองค์กรใหม่ที่อาจเรียกว่า“สภาแห่งชาติเพื่อการศึกษาและอนาคต (สชศอ.)” โดยแยกออกจากสายบังคับบัญชาของกระทรวงศึกษาธิการอย่างเด็ดขาด
ทำหน้าที่มองอนาคตและวางยุทธศาสตร์ระยะยาว กำหนดมาตรฐานกลางของระบบ เป็นผู้ดูแลข้อมูลการศึกษาแห่งชาติ ประเมินระบบอย่างเป็นอิสระ และรายงานต่อสาธารณะ
หัวใจอยู่ที่การออกแบบหลักประกันความเป็นอิสระ ซึ่งต้องเขียนไว้ในกฎหมาย ไม่ใช่ฝากไว้กับมารยาททางการเมือง ได้แก่
การสรรหาผู้บริหารโดยคณะกรรมการสรรหาแบบเปิด
วาระที่แน่นอนและเงื่อนไขการต่ออายุ
การถอดถอนได้เฉพาะเหตุที่กฎหมายกำหนด
งบประมาณตั้งเป็นรายการแยกไม่ผ่านกระทรวง
หน้าที่เผยแพร่ผลการศึกษาและวิเคราะห์ทุกชิ้นต่อสาธารณะภายในกำหนดเวลา
โดยหน่วยงานที่ถูกวิเคราะห์มีหน้าที่ตอบเป็นลายลักษณ์อักษร แต่ไม่มีหน้าที่ต้องเชื่อฟัง จุดที่ต้องย้ำให้หนักที่สุดคือ องค์กรนี้ต้องไม่มีอำนาจปฏิบัติการใด ๆ เลย ไม่มีโรงเรียนในสังกัด ไม่มีอำนาจบริหารงานบุคคล ไม่มีอำนาจจัดซื้อจัดจ้างแทนโรงเรียน อำนาจขององค์กรนี้เป็นอำนาจทางความรู้และทางมาตรฐาน ไม่ใช่อำนาจทางการบริหาร นี่คือเส้นแบ่งระหว่าง “องค์กรกำกับทิศทาง” กับ “ระบบราชการอีกชั้นหนึ่ง”
ผมทราบดีว่าจะมีเสียงคัดค้านว่านี่คือการเพิ่มหน่วยงานให้ระบบราชการบวมขึ้น ขอตอบสองประเด็น
ประเด็นแรก นี่ไม่ใช่การ “เพิ่ม” แต่เป็นการ “ย้ายตำแหน่ง”
สภาการศึกษามีอยู่แล้วและมีพันธกิจใกล้เคียงกับที่ผมพูดถึงอยู่แล้ว ปัญหาไม่ได้อยู่ที่การมีอยู่ แต่อยู่ที่การที่ปัจจุบันสภาการศึกษานั่งอยู่ใต้รัฐมนตรีคนเดียวกับที่สภาฯ มีหน้าที่ประเมิน ซึ่งเป็นความขัดกันเชิงโครงสร้างที่ไม่มีความสุจริตส่วนบุคคลใดแก้ได้ ในทางปฏิบัติ สภาการศึกษาภายใต้กระทรวงศึกษาธิการในปัจจุบัน จึงกลายเป็นเพียงเวทีเสวนาที่สร้างประโยชน์โภคผลจริงในทางปฏิบัติไม่ได้
ประเด็นที่สอง จำนวนหน่วยงานไม่ใช่ตัวชี้วัดประสิทธิภาพ ความชัดเจนของบทบาทต่างหากที่เป็น ระบบที่มีหลายองค์กรแต่แบ่งหน้าที่ชัด ทำงานได้ดีกว่าระบบที่มีองค์กรเดียวแต่ทำทุกอย่าง และหลักการนี้ก็เป็นสิ่งที่พบร่วมกันในระบบการศึกษาที่ทำงานได้ดี ไม่ว่าจะเป็นการแยกกระทรวงนโยบายออกจากองค์กรประเมินและองค์กรคุณวุฒิในนิวซีแลนด์ การแยกกระทรวงออกจากหน่วยงานระดับชาติและการไว้วางใจเทศบาลในฟินแลนด์ หรือการวางกลไกประสานทุนมนุษย์ไว้ที่ศูนย์กลางของรัฐบาลในสิงคโปร์ และประเทศอื่น ๆ ที่มีพัฒนาการสูงทางการศึกษา ซึ่งหากจะยกมาอ้างก็จะได้อีกหลายสิบประเทศ
ผมไม่ได้เสนอให้ลอกประเทศใดประเทศหนึ่ง แต่ชี้ว่าหลักการเดียวกันคือการแยก “ผู้กำกับทิศทาง” ออกจาก “ผู้ลงมือจัด” ปรากฏอยู่ในทุกระบบที่ไปได้ไกล ที่สามารถสร้างทุนมนุษย์ที่มีคุณภาพของแต่ละชาติได้โดยเป็นที่ประจักษ์
เรื่องที่ต้องทำพร้อมกัน มิฉะนั้นจะตายตั้งแต่วันแรก
มีข้อเท็จจริงทางเทคนิคที่คนพูดถึงน้อยมาก แต่จะเป็นตัวชี้ขาดความสำเร็จหรือความล้มเหลวทั้งหมด
นั่นคือกฎหมายอีกสามฉบับที่ต้องปรับให้สอดคล้องกันในแพ็กเกจเดียวกัน ได้แก่ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546,พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. 2547
และพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. 2546
เหตุผลตรงไปตรงมา
ถ้าเราเขียนความเป็นอิสระของสถานศึกษาไว้ใน พ.ร.บ.การศึกษาขั้นพื้นฐานฉบับใหม่ แต่ปล่อยให้อำนาจบริหารงานบุคคลยังรวมศูนย์อยู่ตามกฎหมายปี 2547 อย่างเดิม กฎหมายใหม่จะตายตั้งแต่วันประกาศใช้เพราะโรงเรียนจะมีอิสระในการออกแบบการเรียนรู้ แต่ไม่มีอิสระในการเลือกและพัฒนาคนที่จะไปกระทำการ นี่คือบทเรียนที่แพงที่สุดจากปี 2542 การออกกฎหมายสถาปัตยกรรมโดยไม่แก้ระบบท่อ คือการสร้างบ้านสวยที่ไม่มีน้ำไหล
ตอนสุดท้าย ผมจะเสนอว่าเสาต้นที่ยังขาดหายไป คือพระราชบัญญัติการศึกษาขั้นพื้นฐาน ควรถูกออกแบบอย่างไรจึงจะส่งอำนาจไปถึงห้องเรียนได้จริง
