พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ 2542 – กฎหมายที่กลายพันธุ์โดยไม่มีใครสังเกต โดย ดร.ภาวิช ทองโรจน์ ประธานศูนย์รวมผู้เชี่ยวชาญเพื่อการปฏิรูปการศึกษาไทย สำนักงานการวิจัยแห่งชาติอดีตเลขาธิการคณะกรรมการการอุดมศึกษา
อดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงศึกษาธิการ อธิการบดีผู้ก่อตั้งมหาวิทยาลัยมหาสารคาม
ในเดือนตุลาคมนี้ กระทรวงศึกษาธิการมีกำหนดเสนอหลักการของร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ต่อคณะรัฐมนตรี และตั้งเป้าให้เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาให้ทันก่อนปิดสมัยประชุมในเดือนธันวาคม 2569 ขณะเดียวกัน ก็คงจะมีร่างของฝ่ายนิติบัญญัติเสนอคู่ขนานเข้ามาอีกหลายฉบับจากพรรคการเมืองต่าง ๆ
ประเทศไทยใช้พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 มายาวนานถึง 27 ปี และหลังจากความพยายามยกร่างฉบับใหม่ล้มเหลวมาแล้วไม่ต่ำกว่าสามครั้ง
สิ่งแรกที่ควรตระหนักก็คือ ความสำคัญของการศึกษาที่ทุกคนรู้อยู่แก่ใจ แต่ทุกคนก็มองความตกต่ำของการศึกษาไทยแบบตาปริบ ๆ โดยยังไม่เห็นความพยายามใด ๆ ที่จะแก้ปัญหาของเครื่องมืออันสำคัญสำหรับการพัฒนาชาติไทยทั้งชาติ อันได้แก่ การพัฒนาคนไทยให้มีความรู้ มีคุณสมบัติเหมาะสมที่จะเป็นประชากรโลกได้
นายกรัฐมนตรีที่มีชื่อเสียงคนหนึ่งของสหราชอาณาจักร ได้แก่ นายโทนี่ แบลร์ เคยพูดคำสำคัญเกี่ยวกับการศึกษาสำหรับประเทศนั้นอยู่สองประเด็น
ประเด็นแรกคือ เขาเชื่อว่านโยบายสำหรับการฟื้นฟูเศรษฐกิจที่ดีที่สุดมีอยู่นโยบายเดียว คือ การศึกษา
ประเด็นที่สอง เขากล่าวว่า ดังนั้น หากจะถามถึงนโยบายของรัฐบาลชุดของเขาก็คือ ง่ายมาก มีเพียงสามข้อ คือ การศึกษา การศึกษา และการศึกษา
ที่จริง หากเราต้องการเห็นความสำคัญของการศึกษาต่อประเทศชั้นนำต่าง ๆ ในโลกนี้ เราก็จะพบลักษณะเช่นเดียวกันนี้ทุกที่ หากแต่อาจต่างกันเพียงถ้อยคำและการแสดงออกเท่านั้น
สำหรับประเทศไทยในขณะนี้ ในการยกร่างพระราชบัญญัติการศึกษา “แห่งชาติ” หรือจะพูดให้ตรงประเด็นกว่านั้น คือ การร่างแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 เพราะกระบวนการที่กำลังเกิดขึ้นดูจะเป็นเพียงเท่านั้น การถกเถียงในสังคมขณะนี้พุ่งไปที่ “เนื้อหา” ทั้งหมดว่า ควรนิยามการศึกษาอย่างไร ควรมีคำว่าอะไรอยู่ในกฎหมาย ควรวางบทบาทของครูและผู้เรียนไว้ตรงไหน
แต่แทบไม่มีใครถามคำถามที่ต้องถามก่อนคำถามเหล่านั้นทั้งหมด นั่นคือ ประเทศไทยควรมีกฎหมายการศึกษาเพื่ออะไร โครงสร้างทางนิติบัญญัติควรเป็นอย่างไร ควรมีกฎหมายเป็นชุด หรือมีกี่ฉบับ และแต่ละฉบับควรทำหน้าที่อะไร
ผมขอเสนอข้อวินิจฉัยที่อาจฟังดูรุนแรง แต่ผมเชื่อว่าตรงกับความจริงมากที่สุด นั่นคือ ความล้มเหลวของ พ.ร.บ. 2542 ไม่ได้เกิดจากเนื้อหาที่ล้าสมัยเป็นด้านหลัก หากเกิดจากความผิดพลาดเชิงสถาปัตยกรรม
และหากเรายังยืนยันที่จะออกกฎหมายฉบับเดียวเหมือนเดิม เราก็จะได้ความผิดพลาดชุดเดิมกลับมาอีกครั้ง เพียงแต่ห่อหุ้มด้วยถ้อยคำที่ทันสมัยกว่า
ลำดับศักดิ์ที่เรารู้จัก กับลำดับหน้าที่ที่เราไม่เคยพูดถึง
วงการกฎหมายไทยคุ้นเคยอย่างยิ่งกับเรื่อง “ลำดับศักดิ์ของกฎหมาย” รัฐธรรมนูญอยู่เหนือพระราชบัญญัติ พระราชบัญญัติอยู่เหนือพระราชกฤษฎีกา และกฎกระทรวง เราสอนเรื่องนี้ตั้งแต่ชั้นมัธยม
แต่มีลำดับชั้นอีกชุดหนึ่งที่เราแทบไม่เคยพูดถึงเลย นั่นคือ “ลำดับหน้าที่ของกฎหมาย” (functional hierarchy)
กฎหมายสองฉบับที่มีศักดิ์เท่ากัน คือเป็นพระราชบัญญัติเหมือนกัน อาจทำหน้าที่คนละอย่างโดยสิ้นเชิง ฉบับหนึ่งอาจทำหน้าที่ประกาศเจตนารมณ์ กำหนดทิศทาง และประสานผู้เล่นหลายฝ่ายเข้าด้วยกัน ซึ่งในทางสากลเรียกว่า กฎหมายแม่บท (umbrella law หรือ framework law)
ส่วนอีกฉบับหนึ่งทำหน้าที่ให้อำนาจ วางกลไก และเดินเครื่องระบบจริง ซึ่งเรียกว่า กฎหมายระดับปฏิบัติการ (operational law)
สิ่งสำคัญคือ กฎหมายสองประเภทนี้มี “คุณสมบัติที่ขัดแย้งกันเอง”
กฎหมายแม่บทต้องกว้าง ต้องทน ต้องอยู่ได้ 20-30 ปีโดยไม่ต้องแก้ ต้องผูกพันผู้เล่นหลายกระทรวง และต้องมีรายละเอียดน้อยที่สุดเท่าที่จะน้อยได้ เพราะรายละเอียดคือสิ่งที่ทำให้กฎหมายพ้นสมัยในเชิงหลักการเร็ว
กฎหมายระดับปฏิบัติการต้องเฉพาะเจาะจง ต้องแก้ไขได้ทุก 5-10 ปี ต้องระบุอำนาจหน้าที่และกระบวนการอย่างชัดเจนจนเจ้าหน้าที่หยิบไปใช้ได้ทันที และต้องยืดหยุ่นพอที่จะปรับตามเทคโนโลยีและสภาพสังคมที่เปลี่ยนเร็ว
เมื่อคุณสมบัติสองชุดนี้ขัดกันโดยธรรมชาติ การยัดเยียดทั้งสองอย่างไว้ในกฎหมายฉบับเดียวจึงไม่ใช่ “การประหยัดกฎหมาย” แต่คือการทำให้กฎหมายฉบับนั้นทำหน้าที่ทั้งสองอย่างไม่ได้สักอย่าง มันจะแข็งเกินกว่าจะบริหารโรงเรียนได้ และละเอียดเกินกว่าจะยืนเป็นธรรมนูญได้
พ.ร.บ. 2542 ทำสำเร็จในการรวบรวมทั้งสองเรื่องไว้ด้วยกัน คือปรัชญาหรือหลักการทั่วไปเกี่ยวกับการศึกษา กับกระบวนการจัดการการศึกษา
แต่เมื่อใช้ผ่านมาเป็นเวลาสักพักหนึ่ง ก็เริ่มพบความล้มเหลวพร้อมกับปรากฏการณ์การเคลื่อนไหลของหน้าที่แบบจำต้องเปลี่ยนไปเอง (Evolutionary Functional Drift)
สิ่งที่น่าสนใจที่สุดของ พ.ร.บ. 2542 ไม่ใช่สิ่งที่มันเขียนไว้ แต่คือสิ่งที่มัน “ถูกแกะออกไป” ทีละชิ้นตลอด 27 ปีที่ผ่านมา โดยที่ตัวบทของมันแทบไม่เปลี่ยน
ปี 2551 พระราชบัญญัติการอาชีวศึกษาแยกตัวออกไปเป็นกฎหมายของตนเอง
ปี 2561 พระราชบัญญัติกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษาแยกกลไกการเงินเพื่อความเสมอภาคออกไปตั้งเป็นองค์กรอิสระ
ปี 2562 เป็นปีที่แผ่นดินไหวจริง พระราชบัญญัติการอุดมศึกษาประกาศใช้ พร้อมกับการตั้งกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม อุดมศึกษาจึงไม่ได้แยกออกไปแค่ “จากกฎหมาย” แต่แยกออกไป “จากกระทรวง”
ในปีเดียวกันนั้นเอง พระราชบัญญัติการพัฒนาเด็กปฐมวัยก็แยกการศึกษาปฐมวัยออกไปพร้อมคณะกรรมการของตนเอง และพระราชบัญญัติพื้นที่นวัตกรรมการศึกษาก็ถูกตราขึ้น
ปี 2566 พระราชบัญญัติส่งเสริมการเรียนรู้ประกาศใช้ ยกเลิกกฎหมาย กศน. เดิม และยกระดับการเรียนรู้ตลอดชีวิตขึ้นเป็นกฎหมายและจัดตั้งหน่วยงานคือกรมของตนเอง
คำถามคือ เมื่อแยกกันไปหมดแล้ว อะไรยังเหลืออยู่ในกฎหมายที่ชื่อว่า “แห่งชาติ”
คำตอบคือ เหลือการศึกษาขั้นพื้นฐาน กับโครงสร้างการบริหารส่วนกลางของกระทรวงศึกษาธิการ กับปรัชญาและหลักการทางการศึกษาแบบ “อ้อม ๆ แอ้ม ๆ”
กลายเป็นร่มถูกถอดผ้าออกไปทีละชิ้น จนสิ่งที่เหลืออยู่คือด้ามร่ม
ผมขอเรียกปรากฏการณ์นี้ว่า Evolutionary Functional Drift หรือ “การเลื่อนไหลของหน้าที่โดยวิวัฒนาการ” คือภาวะที่กฎหมายฉบับหนึ่งไม่ได้ถูกแก้ ไม่ได้ถูกยกเลิก แต่ระบบนิเวศทางกฎหมายรอบตัวมันเปลี่ยนไปเรื่อย ๆ จนหน้าที่จริงของมันไม่ตรงกับหน้าที่ที่มันประกาศตัวเองอีกต่อไป
ทุกวันนี้ พ.ร.บ. 2542 ยังเรียกตัวเองว่ากฎหมาย “แห่งชาติ” แต่ในทางปฏิบัติ มันทำงานเป็นกฎหมายการศึกษาขั้นพื้นฐาน บวกกับบางส่วนของเนื้อหาการเป็นกฎหมายจัดระเบียบกระทรวงศึกษาธิการ
มันมีชื่อของธรรมนูญ โดยคำว่า “แห่งชาติ” แต่มีชีวิตการทำงานของคู่มือปฏิบัติงาน และหลักฐานที่พูดได้ชัดที่สุดในเรื่องนี้คือ พระราชบัญญัติพื้นที่นวัตกรรมการศึกษา พ.ศ. 2562
ลองคิดดูให้ดีว่ากฎหมายฉบับนั้นมีไว้ทำอะไร มันมีไว้เพื่อสร้างเขตยกเว้นจากกฎหมายการศึกษาของรัฐเอง เพื่อให้โรงเรียนสามารถทำสิ่งที่ พ.ร.บ. 2542 ประกาศไว้ตั้งแต่ต้นว่าอยากให้ทำ นั่นคือ การบริหารโดยสถานศึกษาและการพัฒนาหลักสูตรตามบริบทพื้นที่
เมื่อรัฐต้องออกกฎหมายฉบับหนึ่งเพื่อหนีกฎหมายอีกฉบับหนึ่ง กฎหมายที่ถูกหนีนั้นย่อมมีปัญหาที่โครงสร้าง ไม่ใช่ที่ถ้อยคำ
คำถามที่ไม่มีใครถามในห้องประชุม
ผมขอออกตัวว่าข้อวินิจฉัยข้างต้นไม่ได้มาจากการอ่านตัวบทกฎหมายเพียงอย่างเดียว
ตลอดสามทศวรรษที่ผ่านมา ผมมีโอกาสได้นั่งอยู่ในโครงสร้างที่กำลังกล่าวถึงนี้เกือบทุกชั้น ผมเคยเป็นกรรมการทั้งในสภาการศึกษา ในคณะกรรมการการอาชีวศึกษา และในคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน
กล่าวอีกอย่างหนึ่งคือ ผมได้นั่งอยู่ในทั้งสามชั้นของโครงสร้างที่บทความนี้กำลังชี้ว่ามันค่อย ๆ แยกตัวออกจากกัน
ต่อมาผมรับหน้าที่เลขาธิการคณะกรรมการการอุดมศึกษาในช่วง พ.ศ. 2547-2549 ซึ่งเป็นช่วงที่อุดมศึกษากำลังเคลื่อนตัวออกจากร่มเดิมอย่างชัดเจน และภายหลังได้เป็นผู้ช่วยรัฐมนตรีประจำกระทรวงศึกษาธิการ
สิ่งที่ผมอยากบันทึกไว้ ณ ที่นี้ และเป็นเหตุผลสำคัญที่ทำให้ผมตัดสินใจเขียนบทความชุดนี้ก็คือ เท่าที่ผมจำได้ ตลอดเวลาที่การแยกตัวเกิดขึ้นทีละระดับตลอดยี่สิบกว่าปีนั้น แทบไม่เคยมีการประชุมครั้งใดเลยที่ตั้งคำถามว่า เมื่อแยกกันจนหมดแล้ว จะเหลืออะไรอยู่ในกฎหมายที่ชื่อว่า “แห่งชาติ”
ทุกครั้งที่มีการเสนอแยกกฎหมายออกไป เหตุผลที่ยกขึ้นมาล้วนถูกต้องในตัวมันเอง
อาชีวศึกษามีธรรมชาติเฉพาะที่กฎหมายรวมตอบไม่ได้ อุดมศึกษาต้องการเสรีภาพทางวิชาการและความคล่องตัวในการแข่งขันระดับโลก ปฐมวัยต้องการการบูรณาการข้ามกระทรวงที่กระทรวงศึกษาธิการฝ่ายเดียวทำไม่ได้ การเรียนรู้ตลอดชีวิตต้องการกฎเกณฑ์ที่ยืดหยุ่นกว่าระบบโรงเรียน
ทุกเหตุผลถูกต้องหมด และผมเองก็สนับสนุนหลายเรื่องในนั้น
แต่การตัดสินใจแต่ละครั้งถูกพิจารณาแยกจากกันเป็นเรื่อง ๆ ในวาระคนละวาระ คนละคณะกรรมการ คนละรัฐบาล โดยไม่มีใครถือแบบแปลนของอาคารทั้งหลังอยู่ในมือ
นี่คือธรรมชาติที่แท้จริงของการเคลื่อนไหล (drift)
มันไม่ได้เกิดจากความผิดพลาดครั้งใหญ่เพียงครั้งเดียวที่เราจะชี้หน้าใครได้ แต่เกิดจากการตัดสินใจที่ถูกต้องหลายครั้งติดต่อกัน ทุกครั้งถูกหมด แต่ไม่มีใครหันกลับไปมองประเด็นการประสานองค์รวมที่ควรจะเกิดขึ้น
โดยไม่มีใครรับผิดชอบต่อผลรวมของมัน และเมื่อไม่มีใครถามคำถามนั้นในตอนนั้น ผมจึงเห็นว่าจำเป็นต้องถามในตอนนี้ ก่อนที่ร่างฯ ฉบับใหม่จะเดินเข้าสู่ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี
อาการสามอย่างของกฎหมายที่ผิดสถาปัตยกรรม
อาการที่หนึ่ง อัมพาตในการแก้ไข
เมื่อรายละเอียดการบริหารโรงเรียนถูกฝังอยู่ในกฎหมายที่มีสถานะเป็นธรรมนูญของชาติ การจะขยับเรื่องเล็ก ๆ ในห้องเรียนจึงต้องเปิดกฎหมายทั้งฉบับ ซึ่งมีต้นทุนทางการเมืองสูงลิ่ว ต้องผ่านความเห็นพ้องระดับชาติ ต้องผ่านทุกกลุ่มผลประโยชน์ผลคือไม่มีอะไรขยับเลยตลอด 27 ปี
การปฏิรูปการศึกษาไทยไม่ได้ล้มเหลวเพราะขาดความคิดที่ดี แต่ล้มเหลวเพราะความคิดที่ดีทั้งหมดถูกขังอยู่หลังประตูที่ต้องใช้ฉันทามติระดับชาติจึงจะเปิดได้
อาการที่สอง เนื้อหาต่างระดับปะปนกันจนอ่านไม่ออกว่าอะไรคือคำสั่ง
ในกฎหมายฉบับเดียวกัน มาตราว่าด้วยความมุ่งหมายและหลักการของการศึกษาไทยวางอยู่ไม่ห่างจากมาตราว่าด้วยองค์ประกอบของคณะกรรมการ ผู้อ่านแยกไม่ออกว่าอะไรคืออุดมคติที่ตั้งไว้ให้มุ่งไป และอะไรคือข้อบังคับที่ต้องทำวันนี้
เมื่อข้าราชการแยกไม่ออก สิ่งที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติของระบบราชการคือ บังคับใช้เฉพาะส่วนที่บังคับใช้ได้ นั่นคือส่วนธุรการและโครงสร้าง ส่วนอุดมคติถูกเก็บไว้ในคำนำของแผนและในสไลด์เปิดการประชุม
อาการที่สาม บทบัญญัติที่เป็นโมฆะโดยพฤตินัย
ข้อนี้สำคัญที่สุดและมักถูกเข้าใจผิดมากที่สุด
หลายคนเชื่อว่าประเทศไทย “เคยลองกระจายอำนาจแล้วไม่สำเร็จ” ซึ่งไม่จริง เพราะเราไม่เคยลองเลย เราเพียงแต่ประกาศ พ.ร.บ. 2542 เขียนเรื่องสถานศึกษาเป็นนิติบุคคล เขียนเรื่องเขตพื้นที่การศึกษา เขียนเรื่องคณะกรรมการสถานศึกษา เขียนเรื่องการมีส่วนร่วมของชุมชนไว้ครบถ้วนตั้งแต่ 27 ปีก่อน
แล้วมันไปไม่ถึงไหน เพราะกฎหมายแม่บททำได้แค่ “ประกาศ” แต่ไม่มีเครื่องยนต์ ไม่มีสูตรงบประมาณที่ส่งเงินถึงโรงเรียนจริง ไม่มีการโอนอำนาจบริหารงานบุคคล ไม่มีตารางเวลาเปลี่ยนผ่าน ไม่มีระบบความรับผิดรับชอบรองรับ
การประกาศความเป็นอิสระโดยไม่สร้างกลไกของความเป็นอิสระ ย่อมได้ความเป็นอิสระบนกระดาษ
แล้วสังคมก็สรุปผิดว่าแนวคิดนี้ใช้ไม่ได้กับประเทศไทย ทั้งที่สิ่งที่ใช้ไม่ได้คือวิธีเขียนกฎหมาย ไม่ใช่ตัวแนวคิด
ร่างฉบับใหม่กำลังเดินซ้ำรอยเดิม
น่าสนใจว่าในการสื่อสารต่อสาธารณะ ฝ่ายผู้ยกร่างเอง ได้แก่ ฝ่ายรัฐบาล ในบางโอกาสก็ใช้ถ้อยคำที่ถูกต้องมาก มีการพูดถึงการสร้าง “ธรรมนูญการศึกษาและการเรียนรู้ของประเทศ” และพูดถึง “สถาปัตยกรรมใหม่ทางการศึกษา” ซึ่งเป็นภาษาที่ตรงกับหลักการที่ผมกำลังเสนอทุกประการ
แต่ธรรมนูญที่ยังแบกรายละเอียดการบริหารการศึกษาขั้นพื้นฐานไว้ข้างใน ย่อมไม่ใช่ธรรมนูญ
และในทางเศรษฐศาสตร์การเมืองก็มีข้อจำกัดที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ คือ เมื่อกระบวนการยกร่างตั้งอยู่ในกระทรวงศึกษาธิการ กฎหมายที่ออกมาย่อมมีแนวโน้มเป็นกฎหมายว่าด้วยกระทรวงศึกษาธิการ ไม่ใช่กฎหมายว่าด้วยการพัฒนามนุษย์ของทั้งประเทศ
นี่ไม่ใช่ข้อกล่าวหาต่อบุคคล แต่เป็นธรรมชาติของทุกองค์กรที่ร่างกฎหมายเกี่ยวกับตัวเอง
ผมจึงอยากเสนอ “แบบทดสอบสามข้อ” ให้คณะผู้ยกร่างใช้กับทุกมาตราที่เขียนขึ้น
หนึ่ง ถ้าตัดมาตรานี้ออกไป กฎหมายยังพูดแทนทั้งประเทศได้อยู่หรือไม่
สอง มาตรานี้จะยังใช้ได้โดยไม่ต้องแก้ในอีก 20 ปีข้างหน้าหรือไม่
สาม มาตรานี้ผูกพันใครบ้างนอกกระทรวงศึกษาธิการ
ถ้ามาตราใดตกทั้งสามข้อ มาตรานั้นไม่ควรอยู่ในกฎหมายแม่บท แต่ควรย้ายไปอยู่ในกฎหมายระดับปฏิบัติการ
และเมื่อลองใช้แบบทดสอบนี้กับร่างที่กำลังพูดกันอยู่ จะพบว่าเนื้อหาจำนวนมากตกทั้งสามข้อ
ทางออกจึงไม่ใช่การเขียนกฎหมายฉบับเดียวให้ดีขึ้น แต่คือการยอมรับความจริงที่วิวัฒนาการได้บอกเราไปแล้วตลอด 27 ปี ว่าระบบการศึกษาไทยได้เดินเข้าสู่โครงสร้าง “สองระดับ” ไปเรียบร้อยแล้ว
เหลือเพียงขั้นตอนเดียวคือ การทำให้กฎหมายเดินตามความจริงนั้น ด้วยการแยกออกเป็น“พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ” ในฐานะกฎหมายแม่บท และ“พระราชบัญญัติการศึกษาขั้นพื้นฐาน” ในฐานะกฎหมายระดับปฏิบัติการ
ตอนต่อไป ผมจะเสนอว่ากฎหมายแม่บทควรมีอะไร ต้องไม่มีอะไร และองค์กรระดับชาติที่จะทำให้มันมีชีวิตควรถูกออกแบบอย่างไร
