ธุรกิจสตาร์ตอัปมีบทบาทสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและเสริมสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศในโลกยุคใหม่ที่เต็มไปด้วยความเปลี่ยนแปลงและความไม่แน่นอน เนื่องจากสามารถสร้างและพัฒนาผลิตภัณฑ์หรือบริการนวัตกรรมเพื่อแก้ไขปัญหาและอำนวยความสะดวกแก่สังคม ควบคู่กับการสร้างมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจและยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน แต่ระบบนิเวศของประเทศไทยยังไม่เอื้อต่อการเติบโตของธุรกิจสตาร์ตอัป ส่งผลให้เผชิญอุปสรรคในการดำเนินงานและความเสี่ยงด้านการแข่งขันที่สูงขึ้น
Pain Point ของธุรกิจสตาร์ตอัปไทย
การดำเนินธุรกิจสตาร์ตอัปในประเทศไทยเผชิญปัญหาเชิงโครงสร้างที่จำกัดศักยภาพการเติบโตและเพิ่มความเสี่ยงด้านการแข่งขัน โดยเฉพาะข้อจำกัดทางกฎหมายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ป.พ.พ.) ว่าด้วยบริษัทจำกัด ซึ่งยังไม่สอดคล้องกับรูปแบบการระดมทุนและการบริหารจัดการธุรกิจสมัยใหม่ในการให้บริษัทจำกัดสามารถออกหุ้นกู้ เสนอขายหุ้นแก่ประชาชน เสนอขายหุ้นที่ออกใหม่ให้แก่บุคคลอื่นที่ไม่ใช่ผู้ถือหุ้น หรือให้บริษัทเป็นเจ้าของถือหุ้นของตนเองเพื่อการจัดสรรหุ้นให้แก่กรรมการหรือพนักงานของบริษัทหรือนักลงทุน รวมถึงการแปลงหุ้นบุริมสิทธิให้เป็นหุ้นสามัญ ตลอดจนให้บริษัทสามารถหักหนี้แทนการชำระค่าหุ้นได้ นอกจากนี้ ธุรกิจสตาร์ตอัปจำนวนมากยังประสบอุปสรรคด้านการเข้าถึงแหล่งทุน บุคลากรที่มีทักษะสูง คำปรึกษาจากผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน และเครือข่ายความร่วมมือ ตลอดจนการขาดหน่วยงานภาครัฐที่เป็นหน่วยงานหลักในการส่งเสริมและพัฒนาธุรกิจสตาร์ตอัปอย่างเป็นระบบ ปัญหาและอุปสรรคซึ่งเป็น Pain Point เหล่านี้สะท้อนให้เห็นถึงช่องว่างของระบบกฎหมายไทยที่ยังไม่รองรับธรรมชาติของระบบนิเวศสตาร์ตอัปและความต้องการเฉพาะของธุรกิจสตาร์ตอัปอย่างแท้จริง ทำให้จำเป็นต้องมีมาตรการเชิงนโยบายและเครื่องมือทางกฎหมายที่เฉพาะเจาะจง เพื่อแก้ไขอุปสรรคดังกล่าวอย่างเป็นระบบและทันต่อสถานการณ์ อันนำไปสู่แนวคิดการจัดทำร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมธุรกิจสตาร์ตอัป พ.ศ. .... (ร่าง พ.ร.บ. สตาร์ตอัป)
การจัดทำร่าง พ.ร.บ. สตาร์ตอัป จากจุดเริ่มต้นถึงปัจจุบัน
ร่าง พ.ร.บ. สตาร์ตอัป เริ่มมาจากข้อเสนอที่คณะกรรมการร่วมภาคเอกชน ๓ สถาบัน (กกร.) เสนอต่อคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (คพก.) เพื่อปรับปรุงบทบัญญัติใน ป.พ.พ. เกี่ยวกับหุ้นกู้แปลงสภาพ การทยอยให้หุ้น สิทธิในการซื้อหุ้นในราคาที่กำหนดและหุ้นบุริมสิทธิ เพื่อลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจสตาร์ตอัป ซึ่ง คพก. เห็นด้วยกับข้อเสนอดังกล่าวและนำเสนอแนวทางต่อนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น (พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา) และนายกรัฐมนตรีได้มีบัญชามอบหมาย คพก. ร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการปรับปรุงกฎหมายที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน หรือหากมีความจำเป็นให้จัดทำร่างกฎหมายใหม่ให้แล้วเสร็จโดยเร็ว ด้วยเหตุดังกล่าว ในปี พ.ศ. ๒๕๖๕ คพก. จึงได้มีคำสั่งแต่งตั้ง “คณะอนุกรรมการศึกษาแนวทางการปรับปรุงหลักการเกี่ยวกับการกำกับดูแลและส่งเสริมธุรกิจ Startup” (คณะอนุกรรมการฯ) เพื่อศึกษาและเสนอแนวทางการปรับปรุงกฎหมายที่เป็นอุปสรรคและจัดทำร่างกฎหมายเพื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรี โดยคณะอนุกรรมการฯ ดำเนินการศึกษาเชิงลึกเกี่ยวกับลักษณะ วงจรการดำเนินธุรกิจ แหล่งทุน ปัจจัยความสำเร็จ และอุปสรรคของธุรกิจสตาร์ตอัปไทย พร้อมทั้งรับฟังความคิดเห็นจากภาครัฐและเอกชน ตลอดจนเปรียบเทียบกับแนวทางของต่างประเทศมีพัฒนาการด้านการส่งเสริมธุรกิจสตาร์ตอัปอย่างก้าวหน้า เช่น สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร สิงคโปร์ อิตาลี อินเดีย อินโดนีเซีย และสเปน ทั้งนี้ เพื่อศึกษาความเป็นไปได้ในการประยุกต์ใช้แนวทางที่เหมาะสมกับประเทศไทย และเพื่อประกอบการพิจารณาจัดทำร่างกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมธุรกิจสตาร์ตอัปให้มีประสิทธิภาพและสอดคล้องกับมาตรฐานสากลมากที่สุด และปรากฏเป็นร่าง พ.ร.บ. สตาร์ตอัป ที่นำไปดำเนินการรับฟังความคิดเห็น
ผลการรับฟังความคิดเห็นร่าง พ.ร.บ. สตาร์ตอัป
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) ได้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป ผ่านทางเว็บไซต์ระบบกลางทางกฎหมาย (law.go.th) ระหว่างวันที่ ๘ - ๒๗ ตุลาคม ๒๕๖๘ รวมระยะเวลา ๒๐ วัน โดยมีผู้แสดงความคิดเห็นจำนวน ๑๗๘ คน จากผู้มีส่วนได้เสียโดยตรง เช่น ผู้ประกอบธุรกิจสตาร์ตอัป ผู้ประกอบการ SMEs หน่วยบ่มเพาะ หน่วยเร่งการเติบโต สถาบันอุดมศึกษา นักลงทุนในธุรกิจสตาร์ตอัป และปรากฏว่า ผู้แสดงความคิดเห็นส่วนใหญ่ (ร้อยละ ๙๗.๒) เห็นด้วยกับการมีกฎหมายเฉพาะเพื่อส่งเสริมธุรกิจสตาร์ตอัป และเห็นควรให้เร่งดำเนินการโดยด่วน เนื่องจาก ป.พ.พ. ในส่วนที่เกี่ยวกับบริษัทจำกัดมีความล้าสมัย ก่อให้เกิดภาระแก่ธุรกิจสตาร์ตอัปที่มีรูปแบบการประกอบกิจการที่แตกต่างจากบริษัททั่วไป และการกำหนดหน่วยงานภาครัฐที่ทำหน้าที่เป็นหน่วยงานหลักจะช่วยสร้างระบบนิเวศ (Ecosystem) ที่ชัดเจน เพิ่มความเชื่อมั่นของนักลงทุนทั้งในและต่างประเทศ ทำให้เกิดการส่งเสริมและพัฒนาธุรกิจสตาร์ตอัปอย่างเป็นระบบ
ร่าง พ.ร.บ. สตาร์ตอัป https://url.in.th/QKSgZ
สรุปผลการรับฟังความคิดเห็นร่าง พ.ร.บ. สตาร์ตอัป https://url.in.th/fzhud
เนื่องจาก ป.พ.พ.เป็นกฎหมายหลักที่ใช้กับบริษัทจำกัดทุกแห่ง การแก้ไข ป.พ.พ. จะมีผลผูกพันต่อบริษัทจำกัดโดยทั่วไป ซึ่งต้องผ่านกระบวนการวิเคราะห์และประเมินผลกระทบและรับฟังความคิดเห็นจากผู้ที่เกี่ยวข้องอย่างละเอียดรอบคอบซึ่งเป็นขั้นตอนที่ซับซ้อนและใช้เวลานานในขณะที่สถานการณ์ปัจจุบันของธุรกิจสตาร์ตอัปไทยสามารถเทียบเคียงได้กับภาวะวิกฤติทางธุรกิจที่มีความเสี่ยงต่อการสูญเสียศักยภาพในการแข่งขัน จึงมีความจำเป็นต้องตรากฎหมายเฉพาะ เพื่อสร้างกรอบกฎหมายที่สามารถยกเว้นข้อกำหนดตาม ป.พ.พ.บางประการและกำหนดแนวทางในการดำเนินการเพื่อสนับสนุนการดำรงอยู่และดำเนินกิจการของธุรกิจสตาร์ตอัปได้อย่างทันท่วงที โดยไม่กระทบต่อความมั่นคงของกฎหมายที่กำหนดหลักเกณฑ์ทั่วไปของบริษัทจำกัดอย่างไรก็ดีการตรากฎหมายใหม่นี้มิได้ห้ามหรือจำกัดการดำเนินการแก้ไขป.พ.พ.เพียงแต่ร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัปเป็นมาตรการเร่งด่วนที่ออกแบบมาเพื่อแก้Pain Pointของธุรกิจสตาร์ตอัปไทยเท่านั้นในขณะเดียวกันผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอาจนำหลักการของร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป ไปดำเนินการแก้ไข ป.พ.พ. ได้ต่อไป
ร่างกฎหมายใหม่เป็นทางเลือก ไม่ใช่ข้อบังคับสตาร์ตอัปมีอิสระเลือกดำเนินการได้
ร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัปนี้มีลักษณะเป็นมาตรการทางเลือก (OptionalLegalFramework)เพื่อเป็นกลไกเพิ่มเติมในการส่งเสริมและพัฒนาการดำเนินธุรกิจสตาร์ตอัปโดยมิได้มีผลบังคับให้สตาร์ตอัปทุกรายต้องอยู่ภายใต้บังคับของร่างกฎหมายนี้โดยอัตโนมัติโดยกำหนดกลไกการส่งเสริมเป็น ๒ ระดับ คือระดับที่หนึ่งสตาร์ตอัปทุกแห่งจะได้รับการส่งเสริมและพัฒนาตามบทบัญญัติในหมวด ๑โดยไม่คำนึงถึงลักษณะหรือระยะการเติบโตของธุรกิจและระดับที่สองเฉพาะสตาร์ตอัปที่ได้ยื่นคำขอรับรองตัวเองว่ามีลักษณะตามที่กำหนด ซึ่งเรียกว่า “บริษัทสตาร์ตอัป”โดยได้รับสิทธิและประโยชน์“เพิ่มเติม”ตามบทบัญญัติในหมวด ๓ ซึ่งแบ่งออกเป็น ๒กลุ่ม (โปรดดูข้างล่าง)ทั้งนี้บริษัทสตาร์ตอัปดังกล่าวต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์เงื่อนไข และวิธีการที่กำหนดเพื่อประโยชน์ในการคุ้มครองสิทธิและสร้างความมั่นใจแก่ผู้ถือหุ้น นักลงทุน และผู้มีส่วนได้เสียที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนเพื่อรักษาความน่าเชื่อถือของกระบวนการลงทุนและโครงสร้างตลาดทุน อย่างไรก็ดี แม้ว่าจะเป็นบริษัทสตาร์ตอัปที่ได้ยื่นคำขอรับรองตนเองแล้ว แต่หากเห็นว่าสามารถดำเนินการภายใต้กรอบกฎหมายอื่นได้อย่างมีประสิทธิภาพแล้วจะเลือกไม่รับสิทธิและประโยชน์ตามร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัปนี้ก็ได้
สิทธิและประโยชน์ตามร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัปในหมวด ๓ มีอะไรบ้าง
นอกจากร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการส่งเสริมธุรกิจสตาร์ตอัปเพื่อกำหนดนโยบายและแนวทางส่งเสริมสตาร์ตอัปในภาพรวมและกำหนดให้สำนักงานนวัตกรรมแห่งชาติ (NIA)เป็นหน่วยงานหลักที่ทำหน้าที่เป็นOne-stop serviceให้แก่สตาร์ตอัปแล้วร่างกฎหมายนี้ยังกำหนดสิทธิและประโยชน์ โดยจำแนกออกเป็น ๒กลุ่ม ได้แก่(๑) สิทธิและประโยชน์ที่เกี่ยวข้องกับการระดมทุนและการจัดการหุ้นตาม ป.พ.พ.ซึ่งได้เปิดช่องให้บริษัทสตาร์ตอัปสามารถดำเนินการได้เพื่อแก้Pain Pointในสิ่งที่ไม่สามารถดำเนินการตามกฎหมายปัจจุบันอันสอดคล้องกับวิธีการระดมทุนยุคใหม่ที่สตาร์ตอัปทั่วโลกนิยมใช้ ได้แก่การออกหุ้นกู้ เสนอขายหุ้นแก่ประชาชน เสนอขายหุ้นที่ออกใหม่ให้แก่บุคคลอื่นที่ไม่ใช่ผู้ถือหุ้นหรือให้บริษัทเป็นเจ้าของถือหุ้นของตนเองเพื่อการจัดสรรหุ้นให้แก่กรรมการหรือพนักงานของบริษัทหรือนักลงทุนรวมถึงการแปลงหุ้นบุริมสิทธิให้เป็นหุ้นสามัญ ตลอดจนให้บริษัทสามารถหักหนี้แทนการชำระค่าหุ้นได้ และ(๒) สิทธิและประโยชน์หรือมาตรการส่งเสริมที่มีอยู่ในกฎหมายอื่น เช่น มาตรการด้านภาษี มาตรการด้านแรงงานและทักษะบุคลากร มาตรการด้านทรัพย์สินทางปัญญา หรือมาตรการอื่นที่เกี่ยวกับการประกอบกิจการในบางอุตสาหกรรมซึ่งเป็นมาตรการส่งเสริมที่มีความหลากหลายและมีรายละเอียดค่อนข้างมากและมีหน่วยงานรับผิดชอบเฉพาะ จึงสมควรให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์เงื่อนไขและวิธีการ ที่กำหนดไว้ในกฎหมายเฉพาะเพื่อให้มีความยืดหยุ่นและสามารถกำหนดสิทธิและประโยชน์ที่เหมาะสมกับสตาร์ตอัปแต่ละประเภทได้ โดยมีNIAประสานกับหน่วยงานที่รับผิดชอบกฎหมายเฉพาะนั้น ๆดังนั้น การที่ร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัปกำหนดไว้จึงเป็นเพียง “ประตูทางกฎหมาย” เพื่อให้บริษัทสตาร์ตอัปรู้ว่าจะได้รับสิทธิและประโยชน์ใดบ้าง และสามารถเข้าถึงได้ง่ายขึ้นและเป็นระบบมากขึ้น โดยไม่จำเป็นต้องแก้กฎหมายอื่นให้ซ้ำซ้อนหรือกระทบต่อผู้ประกอบการทั่วไปที่มิใช่สตาร์ตอัป
บทสรุป
ร่าง พ.ร.บ.สตาร์ตอัป เป็นความพยายามของภาครัฐและเอกชนในการแก้ไขPain Pointเชิงโครงสร้างที่ขัดขวางการเติบโตของธุรกิจนวัตกรรมไทยมายาวนาน โดยกำหนดให้สตาร์ตอัปเข้าถึงรูปแบบการระดมทุนสมัยใหม่ ลดข้อจำกัดตาม ป.พ.พ. และเชื่อมโยงมาตรการส่งเสริมจากกฎหมายอื่นให้เข้าถึงง่ายขึ้นอย่างเป็นระบบ ร่างกฎหมายนี้ยังเป็น “เครื่องมือทางเลือก” ที่ไม่บังคับใช้กับทุกราย แต่ถูกออกแบบเพื่อสร้างระบบนิเวศที่เอื้อต่อการแข่งขัน เสริมความเชื่อมั่นของนักลงทุนและยกระดับศักยภาพสตาร์ตอัปไทยให้ทัดเทียมมาตรฐานสากล
