คกก.กฤษฎีกาแจงกรณี พรบ.ส่งเสริมการใช้ไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ฯ ย้ำไม่ใช่ไม่เห็นด้วย แต่ต้องพิจารณาอย่างรอบคอบและรอบด้าน โดยเฉพาะผลกระทบกับประชาชน

โฆษกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาชี้แจงกรณีที่มีข่าวว่าคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่เห็นชอบร่าง พรบ.ส่งเสริมการใช้พลังงานแสงอาทิตย์ฯ ว่าสำนักงานฯ และคณะกรรมการกฤษฎีกา เห็นด้วยในหลักการ แต่ต้องคำนึงถึงความจำเป็นที่จะต้องมีกฎหมาย ความสอดคล้องกับหลักกฎหมาย การบังคับใช้กฎหมาย รวมถึงผลกระทบกับประชาชน เพราะกฎหมายนั้นจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน จึงต้องตราขึ้นเฉพาะกรณีที่มีความจำเป็นอย่างแท้จริงเท่านั้น

ทั้งนี้ ความเห็นของ คกก.กฤษฎีกาเกี่ยวกับร่าง พรบ.ส่งเสริมการใช้ไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ฯ สรุปได้ดังนี้

1. การตรากฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น

โดยที่กฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน เช่น กฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการพลังงาน กฎหมายว่าด้วยโรงงาน กฎหมายว่าด้วยการผังเมือง กฎหมายว่าด้วยการพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน มีบทบัญญัติรองรับการส่งเสริมการใช้ไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์สำหรับใช้ในที่อยู่อาศัยหรือในสถานประกอบกิจการของตนเองอยู่แล้ว และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้แก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายลำดับรองเพื่อแก้ไขปัญหาและอุปสรรคในการติดตั้งระบบพลังงานแสงอาทิตย์ โดยไม่ถือเป็นการดัดแปลงอาคารตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร เพื่ออำนวยความสะดวกและส่งเสริมให้มีการใช้พลังงานแสงอาทิตย์ตามนโยบายรัฐบาลอยู่แล้ว การเสนอให้ตรากฎหมายนี้ขึ้นใหม่เพื่อยกเว้นกฎหมายดังกล่าวจึงมิใช่การแก้ปัญหาที่ต้นเหตุและอาจทำให้เกิดความสับสนในระบบกฎหมาย สมควรให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องร่วมกันพิจารณาเรื่องการพลังงานในภาพรวมในลักษณะ “คิดแบบองค์รวม” (Holistic Thinking) แล้วเสนอแก้ปัญหาแบบบูรณาการเป็นระบบภายใต้กลไกทางบริหารที่มีอยู่ แทนการออกเป็นกฎหมายใหม่เพื่อยกเว้นกฎหมายเก่าซึ่งจะส่งผลกระทบต่อการบริหารงานในเรื่องอื่น ๆ ของกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่แล้ว

2. ความซ้ำซ้อนกับกฎหมายอื่น

บทบัญญัติในร่างพระราชบัญญัตินี้ มีความซ้ำซ้อนกับกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันหลายฉบับ ซึ่งหากกระทรวงพลังงานได้พิจารณาแล้วเห็นว่ากฎหมายในเรื่องใดก่อให้เกิดปัญหาหรืออุปสรรคในการปฏิบัติก็อาจเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเป็นหลักการเพื่อให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่เกี่ยวข้อง หรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายลำดับรองที่ออกตามกฎหมายนั้น ๆ ได้ เพื่อให้เป็นไปตามนโยบายของรัฐบาล หรือหากเห็นว่า เรื่องใดเป็นปัญหาในทางบริหารก็สามารถใช้มาตรการในทางบริหารเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวหรือบูรณาการร่วมกันระหว่างหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องเพื่อให้การดำเนินการเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผลเพื่อประโยชน์ต่อประชาชน

3. การส่งเสริมการใช้ไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์

ร่างพระราชบัญญัตินี้เป็นการส่งเสริมให้ประชาชนและผู้ประกอบกิจการสามารถติดตั้งระบบผลิตไฟฟ้าจากพลังงานแสงอาทิตย์เพื่อใช้ในที่อยู่อาศัยหรือสถานประกอบกิจการของตนเอง ซึ่งลักษณะของการส่งเสริมเพื่อให้ประชาชนดำเนินการในเรื่องหนึ่งเรื่องใด โดยหลักการในการตรากฎหมายแล้วไม่สมควรตราเป็นกฎหมายเพราะธรรมชาติของกฎหมายคือการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และเมื่อมีกฎหมายก็จะมีกระบวนการขั้นตอนที่ต้องปฏิบัติตามอีกมากมายที่สร้างภาระให้แก่ประชาชน เป็นภาระแก่งบประมาณในการบังคับใช้กฎหมาย การเพิ่มหน้าที่และอำนาจที่มีอยู่แล้วในหน่วยงานปัจจุบัน ให้แก่หน่วยงานอื่นเพื่อให้มีหน้าที่และอำนาจในเรื่องเดียวกัน หรือกำหนดบทลงโทษที่รุนแรงเกินควรและให้ดุลพินิจแก่พนักงานเจ้าหน้าที่มากจะกระทบต่อสิทธิเสรีภาพในเคหสถานของประชาชน แต่ควรจะอำนวยความสะดวก (facilitate) ประชาชนด้วยการลดกฎหมาย หรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเพื่อขจัดอุปสรรคขั้นตอนที่ไม่จำเป็นลง จึงจะเป็นการส่งเสริมที่แท้จริง นอกจากนี้ ควรมีการให้แรงจูงใจ (incentive) เพื่อให้มีการใช้พลังงานแสงอาทิตย์ให้มากขึ้น ซึ่งจะมีผลดีกว่าการออกกฎหมายมาบังคับ

4. การสร้างภาระแก่ประชาชนเกินความจำเป็น

ร่างพระราชบัญญัตินี้มีบทบัญญัติที่กำหนดให้มีการออกประกาศกำหนดหลักเกณฑ์ในเรื่องต่าง ๆ ที่ต้องดำเนินการเป็นส่วนใหญ่และการกำหนดโทษทางอาญาแก่ผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย โดยให้การปฏิบัติตามกฎหมายนั้นต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ หรือเงื่อนไขที่จะกำหนดไว้ในกฎที่จะออกในภายหลังและไม่มีกรอบหรือหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนในการออกกฎซึ่งเป็นการไม่สอดคล้องกับพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๖๒ และไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมายที่เป็นการส่งเสริมการใช้พลังงานแสงอาทิตย์ด้วย รวมทั้งจะเป็นการซ้ำซ้อนหรือไม่สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ที่หน่วยงานอื่นได้กำหนดไว้แล้ว

อนึ่ง ประการสำคัญในการจัดทำร่างกฎหมายของกระทรวงพลังงานและในขั้นตอนการตรวจพิจารณาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นต่อร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว ปรากฏว่าผู้เข้าร่วมแสดงความเห็นส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วยกับหลักการหรือสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติฯ โดยมีการให้เหตุผลรวมไปถึงประเด็นความไม่สอดคล้องกับกฎหมายอื่น การกำหนดกลไกและมาตรการเพื่อการใช้บังคับกฎหมาย รวมทั้งการสร้างภาระและความยุ่งยากแก่ประชาชนจนเกินความจำเป็น แต่ก็ไม่ปรากฏว่ากระทรวงพลังงานมีคำชี้แจง (Response) ในประเด็นต่าง ๆ นั้นอย่างไร กระบวนการรับฟังความคิดเห็นดังกล่าวจึงไม่สมบูรณ์คงเป็นเพียงการเปิดรับฟังความคิดเห็นให้ครบขั้นตอนเท่านั้น ซึ่งอาจถูกโต้แย้งทางศาลได้ว่า กระบวนการรับฟังความคิดเห็นไม่ชอบ

ด้วยเหตุผลดังที่ได้กล่าวข้างต้น คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) จึงเห็นว่ายังไม่มีความจำเป็นถึงขนาดที่จะต้องตราร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมการใช้ไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ พ.ศ. .... ขึ้น ตามที่กระทรวงพลังงานเสนอ และมาตรการหรือกลไกตามร่างกฎหมายที่เสนอก็มีความคลุมเครือ มีการใช้ดุลพินิจอย่างกว้างขวาง ซึ่งอาจกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนเกินสมควร จึงเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาทบทวนหลักการให้ชัดเจน มิได้คัดค้านหลักการร่างกฎหมายตามที่เป็นข่าว ทั้งนี้ รายละเอียดปรากฏตามบันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาประกอบร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมการใช้ไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ พ.ศ. .... (เรื่องเสร็จที่ 1146/2568)