กฤษฎีกา ชี้ช่อง 2 หน่วยงานรัฐ "คทช. ในกำกับสำนักนายกฯ หรือ คณะกรรมการจัดที่ดิน มีกรมที่ดินเป็นฝ่ายเลขาฯ ใครมีอำนาจ? อนุมัติให้ออกเอกสารสิทธิในที่ดิน "เกาะช้าง-เกาะกูด" จ.ตราด จัดที่ดินในที่เกาะให้แก่ประชาชน หลัง 2 หน่วยงาน ยกข้อกฎหมายเห็นแย้ง พบประชาชนบนสองเกาะยังรอ เหตุไร้เอกสารสิทธิที่ทำกิน กว่า 634 ราย ทั้งเขตที่ราชพัสดุหรืออุทยานเกาะช้าง
วันนี้ (6 มี.ค.2568) มีรายงานจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เปิดเผยว่า เมื่อเร็ว ๆ นี้ คณะกรรมการกฤษฎีกา คณะที่ 7 (ด้านที่ดิน ) มีความเห็นในเรื่องเสร็จที่ 218/2568 เพื่อพิจารณาข้อหารือ กรณีที่ว่า อำนาจหน้าที่ในการอนุมัติให้ออกเอกสารสิทธิในที่ดินเกาะช้าง และเกาะกูด จ.ตราด จัดที่ดินในที่เกาะให้แก่ประชาชน เป็นอำนาจของใคร
ระหว่างคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) สำนักนายกรัฐมนตรี ตามพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ.2562 หรือ คณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ตาม พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มติมประมวลที่ดิน (ฉบับ 14) พ.ศ.2562 ที่มีกรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย เป็นฝ่ายเลขานุการ
คณะกรรมการกฤษฎีกา คณะที่ 7 พิจารณาข้อหารือและหารือเพิ่มเติม มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาเพียงว่า เมื่อได้มีการตรา พ.ร.บ.คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ. 2562 ขึ้นใช้บังคับ
และมีการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน โดยพ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ 16) พ.ศ. 2562 ให้มีผลใช้บังคับพร้อมกันด้วยแล้ว
อำนาจจัดที่ดินให้แก่ประชาชนเป็นอำนาจของ คทช. หรือ คณะกรรมการจัดที่ดิน โดยที่การใช้บังคับกฎหมายต้องมุ่งที่จะทำให้วัตถุประสงค์ในการตรากฎหมายนั้นบรรลุผลและใช้บังคับได้อย่างมีเหตุผล
เมื่อพ.ร.บ.ทั้งสองฉบับ ประกาศในราชกิจจานุเบกษาและมีผลใช้บังคับพร้อมกัน อีกทั้งบทบัญญัติของกฎหมายทั้งสองฉบับก็ไม่มีส่วนใด หรืออาจตีความได้ว่ามีเนื้อความส่วนใดกำหนดให้ใช้บังคับเหนือกว่ากันเป็นการเฉพาะ
ย่อมต้องถือว่า พ.ร.บ.ทั้งสองฉบับมีผลบังคับใช้เท่ากันและใช้ได้ร่วมกันเท่าที่ไม่ขัดกันระหว่างวัตถุประสงค์ของ พ.ร.บ.ทั้งสองฉบับนั้น
โดย "คทช." มีหน้าที่และอำนาจตามมาตรา 10 แห่ง พ.ร.บ.คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติฯ ในการกำกับดูแลการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินโดยทั่วไป ด้วยการบูรณาการการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน ชุมชน และภูมิสังคม ซึ่งจะทำให้การบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศที่มีอยู่เกิดประโยชน์สูงสุด
ส่วน "คณะกรรมการจัดที่ดิน" มีหน้าที่และอำนาจตามมาตรา 20 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ. แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2562
ในการควบคุมการจัดที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน เพื่อให้ประชาชนมีที่ดินสำหรับอยู่อาศัยและหาเลี้ยงชีพตามควรแก่อัตภาพและสอดคล้องกับนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ
ดังนั้นเมื่อพิจารณาหน้าที่และอำนาจของคณะกรรมการทั้งสองคณะในการจัดที่ดินให้แก่ประชาชนตามกฎหมายปัจจุบัน ย่อมเห็นได้ว่า คทช. มีฐานะเป็นองค์กรที่กำหนดและกำกับดูแลด้านนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศในภาพรวม
ส่วนคณะกรรมการจัดที่ดิน เป็นองค์กรปฏิบัติที่รับนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดิน ที่คทช.จัดทำขึ้นและคณะรัฐมนตรีเห็นชอบแล้ว ไปดำเนินการภายใต้ขอบเขตตามหน้าที่และอำนาจตามกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบให้บรรลุผล
แม้ปัจจุบันการกำหนดนโยบายการจัดที่ดินให้แก่ประชาชนจะอยู่ในความรับผิดชอบของคทช.
"แต่กรณีการจัดที่ดินในเกาะช้างนั้น ปรากฏว่าเคยมีมติคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติในปี พ.ศ. 2540 อนุมัติในหลักการที่จะนำที่ดินในเกาะช้าง ไปจัดให้แก่ประชาชน"
ซึ่งเป็นการดำเนินการตามประมวลกฎหมายที่ดินที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น แนวทางการจัดการที่ดินดังกล่าวจึงมีผลสมบูรณ์ตามที่ได้กระทำมา และมติดังกล่าวยังคงใช้บังคับได้ต่อไปตามมาตรา 25 แห่ง พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2562
คณะกรรมการจัดที่ดิน จึงสามารถดำเนินการตามมติของคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติต่อไปได้ จนกว่าจะแล้วเสร็จตามมาตรา 4 แห่ง พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2562
อย่างไรก็ดี การดำเนินการของคณะกรรมการจัดที่ดิน ตามมติคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติดังกล่าว ยังเป็นเพียงแนวทางการจัดการที่ดิน
ซึ่ง "กรมที่ดิน" ซึ่งเป็นหน่วยงานที่จะต้องปฏิบัติตามมติและแนวทางนั้น ยังมีขั้นตอนตามประมวลกฎหมายที่ดินที่จะต้องดำเนินการเพื่อออกเอกสารสิทธิ เช่น การสำรวจที่ดินและการออกใบจอง ซึ่งต้องปฏิบัติตามกระบวนการของกฎหมายและมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง
ดังนั้น หาก คทช.ซึ่งปัจจุบัน เป็นองค์กรที่มีอำนาจในการบริหารจัดการที่ดินของประเทศในภาพรวม เห็นว่า แนวทางการจัดการที่ดินตามมติคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติเดิมนั้น
"ยังไม่สอดคล้องกับมาตรการหรือแนวทางการกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรม ก็มีอำนาจทบทวนและกำหนดกรอบแนวทางในการจัดที่ดินดังกล่าวขึ้นใหม่ เพื่อให้คณะกรรมการจัดที่ดิน รับไปดำเนินการต่อไปภายใต้ขอบเขตตามหน้าที่และอำนาจ
ตามประมวลกฎหมายที่ดินได้"
และหากเห็นว่าแนวทางปฏิบัติในการออกเอกสารสิทธิ ที่กรมที่ดินจะต้องอาศัยอำนาจตามกฎหมายและมติคณะรัฐมนตรี ที่เกี่ยวข้องในการดำเนินการยังขาดความชัดเจนทั้งในเชิงรูปแบบการจัดกรรมสิทธิ์และบทบัญญัติกฎหมายที่รองรับ เช่น รูปแบบการจัดที่ดินจะเป็นในลักษณะแปลงรวมโดยไม่ให้กรรมสิทธิ์หรือจะเป็นรูปแบบอื่นใด
ก็สมควรที่สำนักงานคทช. จะได้รวบรวมสภาพปัญหาและกำหนดแนวทางการดำเนินการที่เหมาะสม โดยมีการหารือร่วมกันกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องแล้วเสนอต่อ คทช. นำไปกำหนดนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ
และเสนอคณะรัฐมนตรี ตามมาตรา 10 (1) แห่ง พ.ร.บ.คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติฯ โดยเมื่อ ครม.ให้ความเห็นชอบนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินดังกล่าว และคทช.ได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาตามมาตรา 14 แห่ง พ.ร.บ.คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติฯ แล้ว
"กรมที่ดินและหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง ก็จะต้องดำเนินการตามหน้าที่และอำนาจเพื่อให้เป็นไปตามนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินนั้นภายใต้ขอบเขตตามหน้าที่และอำนาจตามกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบ"
นอกจากนี้ หากเห็นว่าการดำเนินการตามนโยบายและแผนการ บริหารจัดการที่ดินที่เสนอต่อ ครม.ดังกล่าวยังขาดบทบัญญัติกฎหมายมารองรับเพื่อให้การดำเนินการบรรลุผล
คทช.อาจอาศัยอำนาจตามมาตรา 10 (6) เสนอแนะต่อ ครม.เพื่อให้มีการตรา แก้ไข ปรับปรุง หรือยกเลิกกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดิน เพื่อให้ "คณะกรรมการจัดที่ดิน" ดำเนินการจัดที่ดินให้แก่ประชาชนตามนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินดังกล่าวได้โดยถูกต้อง
รวมทั้ง คทช.อาจมอบหมายให้คณะกรรมการจัดที่ดินอาศัยอำนาจตามมาตรา 20 (5) แห่งประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโย พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ 14) พ.ศ.2562
เพื่อให้ดำเนินการจัดที่ดินตามนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศได้ด้วย
มีรายงานว่า ก่อนหน้านั้น มีประชาชนบนเกาะช้าง ที่ไม่มีเอกสารสิทธิในที่ดิน จำนวน 634 ราย ซึ่งอยู่อาศัยในเขตที่ดินที่ราชพัสดุ จำนวน 329 ราย ที่ดินในเขตอุทยานแห่งชาติหมู่เกาะช้าง จำนวน 139 ราย และพื้นที่ที่มีหลักฐานการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1).
เมื่อปี พ.ศ. 2540 คณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ มีมติอนุมัติในหลักการให้นำที่ดินในเกาะช้าง ส่วนที่กันออกจากเขตอุทยานแห่งชาติ เฉพาะบริเวณที่มีความลาดชัน ไม่เกิน 35 เปอร์เซ็นต์ ไปจัดให้แก่ประชาชน ตามข้อ 14 (3) แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ 43 (พ.ศ. 2537)
ออกตามความในพ.ร.บ.ให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 ภายใต้กฎหมาย ระเบียบข้อบังคับ หลักเกณฑ์ของส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง
โดยมีเงื่อนไขว่าก่อนดำเนินการจะต้องให้กรมพัฒนาที่ดินตรวจสอบและรังวัดกันพื้นที่ที่มีความลาดชันเกิน 35 เปอร์เซ็นต์ ออกจากพื้นที่ก่อน
ต่อมากรมพัฒนาที่ดิน ได้ดำเนินการสำรวจและจัดทำแผนที่แสดงพื้นที่ที่มีความลาดชันเกิน 35 เปอร์เซ็นต์ ของเกาะช้างในส่วนที่กันออกจากเขตอุทยานแห่งชาติ รวม 5 แปลง เนื้อที่ 41,175 ไร่
และ จ.ตราดได้ตรวจสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับรายชื่อประชาชนที่ครอบครองที่ดินในบริเวณที่ดินที่จะนำไปจัด จำนวนเนื้อที่ สภาพพื้นที่และสภาพการทำประโยชน์ในที่ดินที่ครอบครองที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน มีจำนวน 634 ราย
สำหรับกรณีพื้นที่เกาะกูด สืบเนื่องจาก คทช.จ.ตราด ได้มีการพิจารณาเรื่องการนำที่ราชพัสดุในท้องที่ อ.เกาะช้างและอ.เกาะกูด จ.ตราด ไปจัดให้แก่ประชาชน ซึ่งเป็นการดำเนินการในกลุ่มที่ราษฎรยื่นขอพิสูจน์สิทธิ โดยใช้พยานบุคคลและไม่มีหลักฐานเดิมรวมทั้งสิ้น 131 แปลง
อย่างไรก็ตาม ครม.เคยมีมติเมื่อ 29 ธ.ค.2513 อนุมัติให้ กระทรวงกลาโหม สงวนพื้นที่เกาะกูดทั้งเกาะไว้ใช้ในราชการกระทรวงกลาโหม จึงได้มีการสอบถามไปยังกองทัพเรือซึ่งเป็นหน่วยงานราชการที่ใช้ประโยชน์ในพื้นที่ดังกล่าวเพื่อยืนยันการใช้ประโยชน์
ต่อมากองทัพเรือ แจ้งยืนยันว่า ได้เข้าใช้ประโยชน์ที่ดินในเกาะกูดทั้งเกาะ ดังนั้น ที่ดินในเกาะกูดจึงเป็นที่ดิน ที่สงวนหรือหวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะและเป็นที่ราชพัสดุทั้งเกาะ.