คืบหน้า “ยกร่างประมวลกฎหมายจัดตั้ง อปท.” ฉบับรวม อบจ. เทศบาล อบต. ไว้ในฉบับเดียวกัน หลังผ่านกฤษฎีกา - มท.1 เห็นชอบ ส่วนฝ่ายกฎหมาย มท. ยังกังวล! หาก “อบต.” ไม่ประสงค์ ยกฐานะเป็นเทศบาล อาจขัด ม.249 รธน.60 จัดตั้ง อปท.ให้คํานึงถึงเจตนารมณ์ ปชช.พื้นที่ กรณีมีรูปแบบบริหารต่างกัน หากบังคับรวมเทศบาลขึ้นใหม่ อาจกระทบข้อบัญญัติในเรื่องเดียวกันหลายฉบับ รวมถึงปมตําแหน่งฝ่ายบริหาร เผยคนท้องถิ่น ร้อยละ 66 เห็นด้วย เปลี่ยนแปลงฐานะ อบต. เป็นเทศบาลทั้งหมด
วันนี้ (16 ก.ย.) มีรายงานจากกระทรวงมหาดไทย เปิดเผยถึงความคืบหน้า ในการยกร่าง พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ให้ใช้ ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. .... และร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)
ซึ่งมีหลักการปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้ง อปท. ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตําบล (อบต.) รวมไว้ในกฎหมายฉบับเดียวกัน
ล่าสุด คณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมาย กระทรวงมหาดไทย คณะที่ 2 มีความเห็นต่อร่างกฎหมายฉบับนี้ ซึ่่งผ่านการพิจารณาจากคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้ว
รวมถึง กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) หน่วยงานที่ยกร่าง ได้มีการปรับปรุงบางส่วนใหม่ มีประเด็นที่น่าสนใจ เช่น
ร่างมาตรา 6 กรณีที่ อบต. ไม่ประสงค์ จะเปลี่ยนแปลงฐานะเป็นเทศบาล และเห็นว่า การยุบ อบต.แล้วเปลี่ยนฐานะเป็นเทศบาลทั้งหมด
อาจขัดกับหลักการและเจตนารมณ์ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 249 วรรคสอง ที่กําหนดให้การจัดตั้ง อปท.ในรูปแบบใด ให้คํานึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น
และความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ จํานวน และความหนาแน่นของประชากร และพื้นที่ที่ต้องรับผิดชอบประกอบกัน
โดยเรื่องความหนาแน่นของประชากรตามบริบทของชุมชนเมือง หรือชุมชนชนบท ซึ่งมีปัญหาและรูปแบบการบริหารจัดการที่แตกต่างกัน นับเป็นปัจจัยสําคัญในการพิจารณาจัดตั้งและกําหนดอํานาจหน้าที่ของเทศบาล
รวมถึงการกําหนดบังคับให้รวมเป็นเทศบาลขึ้นใหม่ ในวันที่กฎหมายใช้บังคับ อาจก่อให้เกิดปัญหาที่สืบเนื่องมาจาก อปท. สองแห่งถูกรวมเข้าด้วยกัน
เช่น ปัญหาเกี่ยวกับข้อบัญญัติ ที่จะนํามาบังคับใช้ กรณีมีข้อบัญญัติในเรื่องเดียวกันหลายฉบับ จะยึดฉบับใดเป็นหลัก ปัญหาการดํารงตําแหน่งของผู้บริหารท้องถิ่นและการบริหารงาน เป็นต้น
หรือในกรณีที่สมาชิกสภาท้องถิ่น ว่างลงด้วยเหตุอื่น อัน “มิใช่” กรณีครบอายุของสภาท้องถิ่นหรือมีการยุบสภาท้องถิ่น หรือถือว่ามีการยุบสภาท้องถิ่น
ให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นแทนตําแหน่งที่ว่างตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิก สภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น
เว้นแต่เมื่อตําแหน่งสมาชิกสภาท้องถิ่นว่างลง และมีสมาชิกสภาท้องถิ่น เหลืออยู่ไม่ถึงกึ่งหนึ่ง และอายุของสภาท้องถิ่น เหลืออยู่ไม่ถึงหนึ่งร้อยแปดสิบวัน” นั้น
“เห็นว่า ควรกําหนด กรณีที่จํานวนสมาชิกสภาท้องถิ่นเหลืออยู่ ถึงขนาดไม่ครบองค์ประชุม ให้สภาท้องถิ่นสามารถทํางานต่อไปได้ ไว้ในกฎหมายให้ชัดเจน เพื่อมิให้เกิดปัญหาข้อถกเถียงในภายหลัง”
ในส่วนประเด็นเรื่องกองทุน ตามร่างมาตรา 145 กําหนดให้จัดตั้ง “กองทุนส่งเสริมกิจการ อบจ. (ก.ส.อ.) และกองทุนส่งเสริมกิจการเทศบาล (ก.ส.ท.) นั้น
ควรพิจารณาตรวจสอบ ด้วยว่ากองทุนดังกล่าวเข้าลักษณะกองทุนหมุนเวียน หรือมีหลักเกณฑ์ตามตามพระราชบัญญัติการบริหารทุนหมุนเวียน พ.ศ. 2558 กําหนดให้ต้องดําเนินการหรือไม่
แม้ในวรรคท้ายของร่างมาตรานี้จะกําหนดไว้ว่า กองทุนนี้ไม่อยู่ภายใต้บังคับกฎหมายว่าด้วยการบริหารทุนหมุนเวียนและกฎหมายว่าด้วย วินัยการเงินการคลังของรัฐ
แต่ข้อเท็จจริงไม่ปรากฏให้เห็นถึงเหตุผลว่า เพราะเหตุใดจึงกําหนดหลักการไว้ เช่นนั้น เนื่องจากกองทุนดังกล่าวอาจต้องอยู่ภายใต้กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐที่มีลักษณะเป็นกฎหมายกลางด้วย
มีรายงานว่า เมื่อเร็วๆ นี้ สถ. ได้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากผู้ที่เกี่ยวข้อง ต่อร่างฉบับนี้ พบว่า ร้อยละ 66 ให้เปลี่ยนแปลงฐานะของ อบต. เป็นเทศบาลทั้งหมด
ร้อยละ 57 เห็นด้วยให้ยกเลิกประเภทเทศบาล (เทศบาลนคร/เทศบาลเมือง/เทศบาลตําบล) และกําหนดให้ เป็น “เทศบาล” ทั้งหมด
ร้อยละ 67 กําหนดจํานวนสมาชิกสภาเทศบาล ตามเกณฑ์ประชากร โดยให้มีสมาชิกจํานวน ตั้งแต่ 9-24 คน ร้อยละ 52 ยกเลิกบทบัญญัติห้ามมิให้มีกํานันหรือผู้ใหญ่บ้านในเขตเทศบาล
ร้อยละ 81 กําหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วม โดยมี “คณะกรรมการชุมชนหรืออาสาสมัคร ผู้ทําประโยชน์แก่ อปท.” โดยหลักเกณฑ์และการจ่ายค่าตอบแทน (เงินเดือน) ให้เป็นไปตามระเบียบ กระทรวงมหาดไทย
ร้อยละ 70 เห็นด้วยให้เพิ่มฐานความผิด “การทุจริตต่อหน้าที่” และ “การกระทําที่ฝ่าฝืนมาตรฐาน จริยธรรมอย่างร้ายแรง” เป็นเหตุให้พ้นจากตําแหน่งได้ เป็นต้น
สำหรับสาระสําคัญ ของร่างฯ ที่ผ่านการเห็นชอบจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย สรุปได้ดังนี้
(1) ยกเลิกกฎหมายจัดตั้ง อปท. ทั้ง 3 ฉบับ อบจ. 2540 เทศบาล 2496 และแก้ไขเพิ่มเติม และ อบต. 2537 และที่แก้ไขเพิ่มเติม
(2) กําหนดให้มี “คณะกรรมการส่งเสริมกิจการท้องถิ่น” มีอํานาจหน้าที่ในการให้ คําแนะนําและวินิจฉัยการปฏิบัติการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายนี้
(3 ) กําหนดระบบและรูปแบบ อปท. โดยให้มีระบบ 2 ชั้น คือ ระดับภาพรวมจังหวัด และระดับพื้นที่ ประกอบด้วย อบจ.รับผิดชอบในระดับภาพรวมจังหวัด เทศบาลรับผิดชอบในระดับพื้นที่ จําแนกเป็นเทศบาลตําบล เทศบาลเมือง เทศบาลนคร สําหรับ อบต. ยกฐานะเป็น “เทศบาลตําบล” ทั้งหมด
(4) การรวม อปท. ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชน ในเขต อปท.นั้น และให้มีการรวม อปท.ในตําบลเดียวกัน โดยให้ทําเป็นประกาศกระทรวงมหาดไทย
ทั้งนี้ กรณีจําเป็นเทศบาลอาจขอเปลี่ยนแปลงเขตพื้นที่บางส่วน ไปรวมกับเทศบาลอื่นได้ เพื่อประโยชน์ในการพัฒนาพื้นที่และการให้บริการสาธารณะ
(5) สมาชิกสภาท้องถิ่น แบ่งตามเกณฑ์ (แก้ไขจากเกณฑ์ประชากรเป็นประเภท) ดังนี้ เทศบาลตําบลให้มีสมาชิกสภาเทศบาลได้ 12 คน เทศบาลเมืองให้มีสมาชิกสภาเทศบาลได้ 18 คน และ เทศบาลนคร ให้มีสมาชิกสภาเทศบาลได้ 24 คน ตําแหน่งคราวละสี่ปี
(6) ผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน และมีวาระการดํารง
(7) การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น กําหนดให้การบริหารงานบุคคลของ อปท.เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น
(8) หน้าที่และอํานาจของ อปท. กําหนดให้ครอบคลุม เป็นมาตรฐานเดียวกันทั้งประเทศ โดยนํากฎหมายจัดตั้ง อปท. กฎหมายว่าด้วย การกําหนดแผนและการกระจายอํานาจให้แก่ อปท.
และกฎหมายอื่นที่จําเป็น ในการปฏิบัติงานของ อปท. บัญญัติรวมไว้ในประมวลกฎหมายนี้ โดยไม่แบ่งแยกหน้าที่ ต้องจัดทําหรืออาจทํา
แต่ให้คํานึงถึงศักยภาพ ความสามารถ และมีรายได้ที่เพียงพอในการจัดทําบริการสาธารณะ ในพื้นที่ของตน รวมทั้งกําหนดหน้าที่และอํานาจ อบจ.ให้ชัดเจน ไม่ซ้ำซ้อนกับหน้าที่ และอํานาจของเทศบาล
(9) ข้อบัญญัติท้องถิ่น กําหนดวิธีการเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พิจารณาข้อบัญญัติ ของสภาท้องถิ่น และการตราข้อบัญญัติท้องถิ่น การประกาศใช้บังคับของข้อบัญญัติท้องถิ่นแต่ละประเภท มีความสอดคล้องเป็นไปตามมาตรฐานเดียวกัน
(10) การเงิน การคลัง และการงบประมาณ กําหนดให้รายได้ของ อปท.ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยรายได้ของ อปท. โดยให้มีบัญชีรายรับ รายจ่ายและ บัญชีเงินสะสมของอปท.อย่างเป็นระบบ
การสั่งจ่ายเงินจากบัญชีรายรับให้กระทําได้เฉพาะที่ กําหนดไว้ในข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจําปี หรือข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม
(11) กองทุนส่งเสริมกิจการ อปท. กําหนดให้จัดตั้งกองทุนฯ ขึ้นใน กรม สถ. ได้แก่ กองทุนส่งเสริมกิจการ อบจ. (ก.ส.อ.) และกองทุนส่งเสริมกิจการเทศบาล (ก.ส.ท.)
มีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นทุนหมุนเวียนสนับสนุนในการดําเนินกิจการตามอํานาจหน้าที่ของ อปท.
(12) การส่งเสริมการดําเนินงานกิจการสถานธนานุบาล อปท. (ส.ธ.ท.) กําหนดให้มีคณะกรรมการ ส.ธ.ท. คณะหนึ่ง โดยให้มีสํานักงาน จ.ส.ท. ทําหน้าที่ในทางธุรการ
(13) ความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานของรัฐ กับ อปท. ส่วนราชการ หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ สามารถจัดทําบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะในเรื่องเดียวกันกับ อปท.
โดยไม่เป็นการตัดอํานาจของส่วนราชการหรือหน่วยงานอื่นของรัฐนั้น เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้ เป็นอย่างอื่น
ทั้งนี้ ในกิจการที่เป็นของหน่วยงานของรัฐ ให้ อปท.ให้ความร่วมมือ ช่วยเหลือและสนับสนุนกิจการของหน่วยงานของรัฐตามที่หน่วยงานของรัฐขอความร่วมมือโดยให้คํานึงถึงหน้าที่และอํานาจรวมทั้งฐานะทางการคลัง
(14) การกํากับดูแล อปท.ให้ “ผู้ว่าราชการจังหวัด” เป็นผู้กํากับดูแล อบจ.และเทศบาล โดยอาจมอบหมายให้ “นายอําเภอ” กํากับดูแล เทศบาลตําบล เทศบาลเมือง ตามที่กฎหมายกําหนด
โดยมีหลักการกํากับดูแล อปท.เท่าที่จําเป็นเพื่อเป็นการคุ้มครอง ประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม การสั่งเพิกถอน หรือสั่งให้ระงับการปฏิบัติราชการของ อปท.นั้นไว้ก่อน
และเพิ่มเติมมูลฐานความผิดกรณีทุจริตต่อหน้าที่เป็นเหตุในการสั่งให้พ้นจากตําแหน่ง
(15) การมีส่วนร่วมของประชาชน กําหนดให้มีการเปิดเผยข้อมูลและรายงานผล การดําเนินงานให้ประชาชนทราบ และมีกลไกให้ประชาชนมีส่วนร่วม กําหนดกิจกรรม วิธีการ และกระบวนการ ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน
รวมถึงภาระค่าใช้จ่ายในการดําเนินการ ตลอดจนการตั้งอาสาสมัครที่ทําประโยชน์ให้กับราชการหรือประชาชน รวมถึงการจ่ายค่าตอบแทนให้เป็นไปตามระเบียบที่กระทรวงมหาดไทย กําหนด นอกจากนี้
นอกจากนี้ ยังให้ “เทศบาล” ให้มีคณะกรรมการชุมชนด้วย