เปิดช่องเพิ่มเอกชนร่วมทุนจัดการขยะทั่วปท. ฝ่ายกม.มท. จี้ทบทวน ร่างประกาศ "สัญญาจ้างทำ" หวั่นขัดหลักสัญญาทางปกครอง

ตรวจการบ้าน "ร่างประกาศมหาดไทยฉบับใหม่" ว่าด้วยการ เปิดโอกาส "เอกชนร่วมทุน" จัดการมูลฝอยท้องถิ่นทั่วประเทศ” ล่าสุด ฝ่ายกฎหมาย มท. แนะทบทวนการมอบหมายให้เอกชนเข้าดำเนินการ ในหลายประเด็น เฉพาะ ข้อความว่าด้วย "วิธีการจ้างทำ" ตามประมวลกฎหมายแพ่งฯ ยกเหตุ อปท.มอบเอกชนเก็บขยะแทน เป็นบริการสาธารณะ จึงไม่ใช้ "สัญญาจ้างทำ" หวั่นขัด! หลักสัญญาทางปกครอง แต่ยังเน้นเพิ่มอำนาจ “มท.1” จัดการขยะระบบ

วันนี้ (3 ส.ค. 2566) มีรายงานจากกระทรวงมหาดไทย เปิดเผยว่า เมื่อเร็วๆ นี้ คณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมาย กระทรวงมหาดไทย คณะที่ 1ได้พิจารณา "เพิ่มเติม"

ร่างประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง การจัดการมูลฝอย (ฉบับที่ ..) พ.ศ.. ที่ยกร่าง โดย กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.)

เมื่อต้นปี สถ. เพิ่งนำความเห็นต่อร่างฉบับนี้ ของคณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมายไปแก้ไข ซึ่งมีหลักการเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และมาตรฐานการจัดการมูลฝอยให้ถูกต้องด้วยสุขลักษณะตามหลักวิชาการ

“โดยเฉพาะ การกำหนดกระบวนการมอบหมายให้เอกชน เข้าดำเนินการหรือร่วมดำเนินการกำจัดมูลฝอย ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น รวมทั้งสอดคล้องกับกฎหมายว่าด้วยการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน”

สาระสำคัญของร่างฉบับนี้ นอกจากว่าด้วย การกำหนดมาตรฐาน การคัดแยกและกำจัดมูลฝอย ประเภทต่างๆ ทั้งในครัวเรือน และการคัดแยกเพื่อนำไปกำจัด

โดยไม่กระทบสิ่งแวดล้อมและนำไปใช้ประโยชน์ได้แล้ว จากการฝังกลบ ทำการหมัก กำจัดด้วยพลังงานความร้อน และการแปรสภาพเป็นเชื้่อเพลิง

ล่าสุด คณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมาย ขอให้ สถ.ไปพิจารณาทบทวนความในข้อ 13/2 ว่าด้วยการ มอบหมายให้เอกชนเข้าดำเนินการ ในส่วนที่ระบุว่า

"ให้ใช้ วิธีการจ้างทำของตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เนื่องจากการมอบเอกชนให้ดำเนินการเก็บขยะแทน มีลักษณะเป็นการให้บริการสาธารณะ ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง มิใช้สัญญาจ้างทำของการระบุไว้เช่นนั้น จะขัดกับหลักสัญญาทางปกครอง"

รวมถึงความในข้อ 14 ของร่างประกาศดังกล่าว ในส่วนที่ระบุว่า ให้ปฏิบัติตามแนวทางในประกาศคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (กกถ.)

ว่าด้วยการทำความตกลงร่วมมือกันจัดทำบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) โดยให้หมายความรวมไปถึง "หน่วยงานของรัฐ" ที่มิใช่ราชการส่วนท้องถิ่น มีความไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของประกาศ กกถ. ที่หมายความถึง ราชการส่วนท้องถิ่นด้วยกันเท่านั้น

"จึงต้องระบุความเพิ่มเติมให้ชัดเจนว่า "ในกรณีที่ราชการส่วนท้องถิ่น" ดำเนินการร่วมกับหน่วยงานของรัฐ ให้ถือว่าหน่วยงานของรัฐ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นตาม ประกาศ กกถ.ดังกล่าวด้วย"

ยังให้เพิ่มความว่า “และให้ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย” ในข้อ 21 วรรคสองตอนท้าย ของร่างประกาศดังกล่าว

เพื่อให้เกิดความชัดเจนว่า "ราชการส่วนท้องถิ่นเจ้าของโครงการ" ต้องปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย โดยให้แก้ไขเป็นดังนี้

“...เพื่อน่าเสนอ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย พิจารณาให้ความเห็นชอบอีกครั้ง คำวินิจฉัยของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยนี้ให้เป็นที่สุด และให้ถือปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย"

ในส่วนของข้อ 22 ของร่างประกาศดังกล่าว ควรมีการกำหนดแนวทางให้เกิดความชัดเจนว่า "ราชการส่วนท้องถิ่น" จะต้องดำเนินการอย่างไรต่อไป ในกรณีที่ "ราชการส่วนท้องถิ่นเจ้าของโครงการ" คัดเลือกเอกชน

โดยนำหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้าง และการบริหาร พัสดุภาครัฐ มาใช้บังคับโดยอนุโลมตามความเหมาะสม โดยใช้วิธีการประมูลก่อนแล้ว แต่ยังไม่ได้เอกชน ที่ได้รับการคัดเลือก

ให้ตัดความว่า “...และให้นำบทบัญญัติข้อ 23 มาใช้บังคับกับการแก้ไขสัญญา โดยอนุโลม” ในข้อ 24 วรรคหนึ่ง ของร่างประกาศดังกล่าวออก

"เนื่องจากกรณีที่ทำสัญญาไปแล้ว และต้องการแก้ไขสัญญา จะต้องให้ผู้กำกับดูแลให้ความเห็นชอบ เสมือนหนึ่งตอนทำสัญญา โดยไม่นำหลักการพิจารณาว่าการแก้ไขสัญญาดังกล่าว เป็นการแก้ไขในสาระสำคัญหรือไม่ มาพิจารณา"

สุดท้ายให้เพิ่มความในข้อ 34 ให้ชัดเจนในกรณีสัญญาที่ได้ลงนามไปแล้ว ก่อนร่างประกาศฉบับนี้ใช้บังคับ หากจะมีการแก้ไขสัญญาในภายหลังให้ปฏิบัติตามข้อ 24

เมื่อต้นปี สถ. เสนอ ร่างฉบับนี้ ว่าด้วย การกำหนดมาตรฐาน การคัดแยกและกำจัดมูลฝอย ประเภทต่างๆ ทั้งในครัวเรือน และการคัดแยกเพื่อนำไปกำจัด

โดยไม่กระทบสิ่งแวดล้อมและนำไปใช้ประโยชน์ได้แล้ว จากการฝังกลบ ทำการหมัก กำจัดด้วยพลังงานความร้อน และการแปรสภาพเป็นเชื้่อเพลิง

ที่น่าสนใจ คือ การแก้ไขปรับปรุงกระบวนการมอบหมายเอกชน เข้ามาดำเนินการหรือร่วมดำเนินการ โดยการร่วมลงทุนระหว่าง อปท. และเอกชนในการจัดการมูลฝอยบางประการ มีประเด็นสำคัญ ได้แก่

1. วัตถุประสงค์ของโครงการ จะต้องสอดคล้องกับแผนพัฒนาท้องถิ่น แผนพัฒนาจังหวัด และการรวมกลุ่มของราชการส่วนท้องถิ่นภายในจังหวัด และความเป็นหุ้นส่วน ระหว่างราชการส่วนท้องถิ่นและเอกชน

ซึ่งต้องมีการจัดสรรความเสี่ยงและผลประโยชน์ตอบแทนให้แก่เอกชนอย่างเป็นธรรม โดยคำนึงถึงความสำเร็จและความคุ้มค่าในการดำเนินโครงการ

2. อปท. ต้องจัดทำรายงานการศึกษาและวิเคราะห์โครงการ เพื่อให้คณะกรรมการจังหวัดหรือคณะกรรมการกลาง แล้วแต่กรณี ให้คำแนะนำ

ทั้งนี้ ให้ อปท. จัดทำหลักการของโครงการ เสนอ “รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (มท.1)” ให้ความเห็นชอบด้วย

“เฉพาะวิธีการ กำจัดโดยการแปรสภาพเป็นพลังงาน (การกำจัดมูลฝอยโดยวิธีฝังกลบ การหมักทำปุ๋ยและการหมัก ทำก๊าซชีวภาพ และการกำจัดด้วยพลังงานความร้อน) ไม่ต้องเสนอ มท.1”

3. การแก้ไขเปลี่ยนแปลงหลักการของโครงการ ที่ได้รับความเห็นชอบแล้ว ในสาระสำคัญ ให้ อปท. เจัาของโครงการทำความตกลงกับ “มท.1”

หากมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงโครงการ ซึ่งไม่ถือว่าเป็นการแก้ไขในสาระสำคัญ แต่เป็นไปเพื่อประโยชน์แห่งราชการหรือประโยชน์สาธารณะ

ให้ อปท.เจ้าของโครงการทำความตกลงกับ “ผู้ว่าราชการจังหวัด (ผู้ว่าฯ)” สำหรับกรุงเทพมหานคร (กทม.) ให้ขอทำความตกลงกับ “มท.1”

4. การแก้ไขสัญญาโครงการ ต้องอยู่ภายใต้ขอบข่ายแห่งวัตถุประสงค์เดิม กรณีมีการแก้ไขสัญญาโครงการในสาระสำคัญ ให้ อปท.เจ้าของโครงการ ทำความตกลงกับ “มท.1”

และหากมีการแก้ไขสัญญาโครงการซึ่งไม่ถือว่าเป็นการแก้ไข ในสาระสำคัญให้ อปท.เจ้าของโครงการทำความตกลงกับผู้ว่าฯ สำหรับ กทม. ให้ขอทำความตกลงกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย

“ทั้งนี้ หากเห็นว่าสัญญาจะมีปัญหาในทางเสียประโยชน์หรือไม่รัดกุมพอ ก็ให้ส่งร่างสัญญาที่แก้ไขนั้นไปให้สำนักงานอัยการสูงสุด (อสส.) พิจารณาให้ความเห็นชอบก่อน”

5. การดำเนินโครงการต่อเนื่อง ให้ อปท.เจ้าของโครงการ เสนอผู้ว่าราชการจังหวัด พิจารณาให้ความเห็นชอบ โดยคำแนะนำของคณะกรรมการจังหวัด สำหรับ กทม.ให้เสนอ มท.1 โดยคำแนะนำของคณะกรรมการกลาง

6. กำหนดให้ อปท.เจ้าของโครงการประกาศเผยแพร่ สรุปข้อมูลโครงการร่วมทุน ในรูปแบบที่เข้าใจง่ายต่อสาธารณชนผ่านระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ ของ อปท.เจ้าของโครงการ

และเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของทางราชการและกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล

สำหรับประเด็น ว่าด้วยการร่วมลงทุนระหว่าง อปท.และเอกชน ที่คณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมายฯ คณะที่ 1 ได้ตรวจพิจารณาให้แก้ไขฯ ที่น่าสนใจ

ตั้งแต่ ข้อ 20 ในกรณีโครงการที่จะมอบหมายให้เอกชนดำเนินการหรือร่วมดำเนินการเก็บ ขน และหรือกำจัดมูลฝอยเฉพาะวิธีการแปรสภาพเป็นพลังงาน

ตามข้อ 12 (4) ให้ราชการส่วนท้องถิ่นเจ้าของโครงการ จัดทำหลักการของโครงการเสนอต่อ มท.1 หรือข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งบริหารระดับสูงที่ได้รับมอบหมาย

เพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ พร้อมกับรายงานการศึกษาและวิเคราะห์โครงการ รูปแบบการร่วมลงทุนระหว่างราชการส่วนท้องถิ่นและเอกชน

“ซึ่งอย่างน้อย ต้องประกอบด้วย หน้าที่และความรับผิดชอบของราชการส่วนท้องถิ่นและเอกชน ในการดำเนินโครงการ ระยะเวลาของโครงการ กรรมสิทธในทรัพย์สินชองโครงการ และการแบ่งผลประโยชน์ตอบแทนระหว่างราชการส่วนท้องถิ่นและเอกชน เป็นต้น”

เช่น แก้ไขในข้อ 21 วรรคสอง ควรกำหนดขั้นตอนที่ต้องให้ อัยการสูงสุด ตรวจพิจารณาสัญญา แล้วจึงนำมาลงนามร่วมกับเอกชนต่อไป

แก้ไขในข้อ 21/2 วรรคสอง เห็นว่า ในการแก้ไขสัญญาควรกำหนด ให้ส่งอัยการสูงสุดตรวจพิจารณาก่อน ดำเนินการทุกกรณีว่าราชการเสียประโยชน์หรือไม่

แก้ไขในข้อ 21/3 วรรคหนึ่ง เห็นว่า ควรกำหนดว่ามีโครงการ ประเภทใดบ้าง และควรกำหนดให้สัญญาสิ้นสุดภายในระยะเวลา 1-2 ปีเท่านั้น

เนื่องจาก อปท.มีความหลากหลาย ไม่อาจนำไปเทียบเคียงได้กับประกาศคณะกรรมการนโยบายการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน

เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการดำเนินการโครงการร่วมลงทุนที่มีมูลค่าตํ่ากว่าที่กำหนด ในมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. 2562 พ.ศ. 2563.