สตง.ตรวจโครงการเช่าระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดิน มูลค่า 1.6 พันล้าน “เทศบาลนครสมุทรสาคร” พร้อมแนะทบทวน เหตุพบกิจการประปา “ขาดทุนสะสม” หลังผุดโครงการให้เอกชนเช่า เฉลี่ยปีละ 30 ล้าน แม้มีรายได้เฉลี่ยปีละ 60 ล้าน แถมต้นปี 65 สภา ทน.เพิ่งอนุมัติ 180 ล้าน กู้วิกฤตขาดทุน จัดซื้อน้ำประปาตามแผน 3 ปี เผย โครงการมีปัญหา ตั้งแต่กระบวนการคัดเลือกเอกชนเข้าประมูล ตั้งแต่เริ่มโครงการปี 2560
วันนี้ (5 พ.ค.) มีรายงานจากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน หรือ สตง. เปิดเผยว่า เมื่อเร็วๆ นี้ สตง. เผยแพร่ผลการตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงานโครงการให้เช่าระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดิน ของเทศบาลนครสมุทรสาคร (ทน.) วงเงิน 1,631.07 ล้านบาท เป็นโครงการที่เริ่มดำเนินการตั้งแต่ปี 2560 แล้วเสร็จเมื่อปีงบประมาณ 2562
โดp สตง. มีหนังสือให้ ทน.สมุทรสาคร ทบทวนการดำเนินโครงการให้เช่าระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดินแล้ว
โครงการนี้ใช้งบ 2 ส่วน เป็นงบลงทุนก่อสร้างระบบ 602.10 ล้านบาท และงบตามสัญญาเช่าระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดิน ซึ่งเอกชนต้องจ่ายให้กับ ทน.สมุทรสาคร 730.45 ล้านบาท และสัญญาซื้อขายน้ำประปา ซึ่ง ทน.สมุทรสาครต้องจ่ายให้กับเอกชน 298.52 ล้านบาท
ถือเป็นการร่วมทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน (Public Private Partnership หรือ PPP) ที่ สตง. เห็นว่า หากดําเนินการไม่เหมาะสมจะทําให้โครงการร่วมทุนระหว่างภาครัฐกับเอกชนเกิดความล้มเหลว หรือไม่มีประสิทธิภาพ และอาจส่งผลให้การดําเนินการไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้
สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินภูมิภาคที่ 3 (จังหวัดนครปฐม) เข้าตรวจสอบโครงการนี้พบว่า ข้อตรวจพบที่ 1 โดยเฉพาะ “ระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดิน” ที่ขณะตรวจสอบ “ไม่ได้รับการพัฒนา” ให้เกิดการใช้ประโยชน์อย่างเต็มประสิทธิภาพ อันเป็นผลมาจากการนำระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดหาประโยชน์ในทรัพย์สินฯ มาใช้เป็นหลักเกณฑ์และวิธีการให้เอกชนร่วมลงทุน
สตง. พบผลกระทบที่เกิดเขึ้น ทำให้ ทน.สมุทรสาคร ต้องตัดรายละเอียดเกี่ยวกับการลงทุนของเอกชนในการพัฒนาระบบ ซึ่งได้มีการกำหนดไว้ในรายงานศึกษาวิเคราะห์โครงการออกไป
จึงไม่ปรากฏรายละเอียดหรือเงื่อนไขที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาระบบ ในสัญญาเช่าระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดินเอกชนคู่สัญญามีหน้าที่ผลิตน้ำประปาให้ได้ปริมาณและคุณภาพตามสัญญา
ไม่มีการกำหนดแผนการพัฒนาระบบที่ชัดเจน มีเพียงการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าในการปรับปรุงซ่อมแซมระบบให้สามารถผลิตน้ำประปาให้ได้คุณภาพตามที่กำหนดไว้เท่านั้น
ขณะที่การพัฒนาคุณภาพน้ำประปาให้มีคุณภาพตามมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรมน้ำบริโภคกระทรวงอุตสาหกรรม ไม่บรรลุผลสำเร็จตามวัตถุประสงค์
“ตามสัญญาซื้อขายน้ำประปา ตามโครงการ พบว่า มีการระบุถึงมาตรฐานคุณภาพน้ำที่เอกชนผู้เช่าต้องผลิตและจำหน่ายให้กับ ทน.สมุทรสาคร ต้องเป็นไปตามเกณฑ์คุณภาพน้ำประปาของกรมอนามัย โดยไม่ได้กำหนดคุณภาพน้ำประปาให้เป็นไปตามมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรมน้ำบริโภค กระทรวงอุตสาหกรรม ตามวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้แต่อย่างใด อันเป็นผลมาจากที่ไม่มีการดำเนินการตามรายงานศึกษาวิเคราะห์โครงการ”
ขณะที่การร่วมทุน “อาจมีความเสี่ยง” ไม่สามารถดำเนินต่อไปได้จนครบตามระยะเวลาที่กำหนดไว้อันเป็นผลมาจากการแยกทำสัญญาเช่าระบบฯกำหนดระยะเวลา 25 ปี และทำสัญญาการซื้อขายน้ำประปามีการกำหนดระยะเวลาไว้ 5 ปี ซึ่งอาจเกิดปัญหาเมื่อครบระยะเวลาตามสัญญาซื้อขายน้ำประปา จะต้องมีการดำเนินการคัดเลือกเอกชนรายใหม่ด้วยวิธีการประมูล
อาจมีความเสี่ยงที่จะไม่ได้ทำสัญญากับเอกชนผู้เช่าระบบผลิตน้ำประปารายเดิม หากมีเอกชนรายอื่นเข้ามาแข่งขันและชนะการประมูล หรือเอกชนผู้เช่ารายเดิมไม่เข้าร่วมประมูลเนื่องจากผลตอบแทนไม่คุ้มค่ากับการลงทุน ก็จะส่งผลกระทบต่อทน.สมุทรสาคร อาจต้องมีการปรับเพิ่มอัตราค่าน้ำประปาที่จะซื้อจากเอกชนเพิ่มสูงขึ้น เพื่อจูงใจให้เอกชนเข้ามาร่วมประมูล และดำเนินการผลิตน้ำประปาจำหน่ายให้กับ ทน.สมุทรสาคร
นอกจากนี้ จากการกำหนดประโยชน์ตอบแทนโดยไม่ได้พิจารณาให้ครบทุกมิติและขาดการวิเคราะห์ผลตอบแทนทางการเงินและทางเศรษฐศาสตร์ จากการตรวจสอบข้อมูลการชำระค่าเช่าและค่าตอบแทนจากการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินของบริษัทเอกชนผู้เช่าระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดิน พบว่า บริษัทฯมีการชำระเงินล่าช้าไม่ตรงตามสัญญา เนื่องจากประสบภาวะการขาดทุนและการขาดสภาพคล่องทางการเงินอย่างต่อเนื่อง
ขณะที่ การดำเนินโครงการให้เช่าระบบ พบว่า ขาดการกำกับดูแลและติดตามผลจากกระทรวงมหาดไทยและสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ เนื่องจาก ทน.สมุทรสาคร ไม่ได้ดำเนินการจัดส่งเอกสารที่เกี่ยวข้องตามที่กำหนด โดยมีการจัดส่งเอกสาร ภายหลังจากมีการลงนามในสัญญาร่วมทุนกับเอกชนไปแล้วเป็นระยะเวลาประมาณ 4 ปี ขาดการกำกับดูแลและติดตามผลตามอำนาจหน้าที่ของแต่ละหน่วยงาน
สตง. ยังตรวจสอบ ถึงขั้นตอนการคัดเลือก พบว่า วิธีการดำเนินการไม่ถูกต้องตามประกาศคณะกรรมการนโยบายให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการให้เอกชนร่วมลงทุนในโครงการที่มีวงเงินต่ำกว่าที่กำหนดในมาตรา 23 แห่งพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556 และ พ.ศ. 2559
พบว่า เมื่อปี 2560 กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ได้นำประเด็นดังกล่าวหารือไปยังกระทรวงมหาดไทย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ ซึ่งหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาข้อกฎหมายทั้งกระทรวงมหาดไทย และสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ ยังไม่ได้ข้อสรุปที่ชัดเจนว่าระเบียบดังกล่าวสามารถนำมาใช้ได้หรือไม่
จากการตรวจสอบวิธีการกำหนดประโยชน์ตอบแทน พบว่า ภายหลังจากที่ ทน.สมุทรสาคร ได้รับคำแนะนำจากกองกฎหมายและระเบียบท้องถิ่น สถ.ว่า ถ้าจะเลือกดำเนินการตามพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556 จะต้องศึกษารายละเอียดมากกว่านี้ ต้องใช้ระยะเวลา และต้องจ้างที่ปรึกษาเพื่อวิเคราะห์ทางหลักเศรษฐศาสตร์
ควรเปลี่ยนเป็นการให้เช่า ซึ่งทำได้ง่าย โดยใช้ระเบียบจัดหาประโยชน์ในทรัพย์สินดำเนินการ ซึ่งจะเน้นเฉพาะค่าเช่าเท่านั้น ทำให้คณะกรรมการจัดหาประโยชน์ในทรัพย์สิน ต้องกำหนดประโยชน์ตอบแทนใหม่ โดยมีการตัดรายละเอียดเกี่ยวกับการลงทุนของเอกชนออกทั้งหมด และกำหนดประโยชน์ตอบแทนเฉพาะส่วนที่เป็นค่าเช่าเท่านั้น เป็นการหลีกเลี่ยงการดำเนินการตามขั้นตอนที่ถูกต้อง
นอกจากนี้ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการจัดสรรผลตอบแทนระหว่างรัฐกับเอกชน พบว่า การประมาณการผลตอบแทนไม่ได้ แสดงให้เห็นอัตราผลตอบแทนทางการเงินและทางเศรษฐศาสตร์ตามลักษณะของการร่วมทุน มีการประมาณการผลตอบแทนจากการให้เอกชนร่วมลงทุนในส่วนของค่าเช่าและผลตอบแทนจากการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สิน
แต่จากการตรวจสอบสัญญาร่วมทุนตามโครงการให้เช่าระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดิน พบว่า การจัดทำสัญญาตามโครงการไม่เป็นไปตามข้อกำหนดมาตรฐานของสัญญาร่วมทุนที่ดำเนินการทั่วไป
“การคัดเลือกเอกชนตามวิธีการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ ผู้ชนะการประมูล คือกิจการร่วมค้า ไบรท์บลู สมุทรสาคร เจวี ตามสัญญาซื้อขายน้ำประปาของ ทน.สมุทรสาครเลขที่ ปป.5/2560 ลงวันที่ 15 ส.ค. 2560 วงเงินตามสัญญา 298.52 ล้านบาท ระยะเวลาตามสัญญา 5 ปี แม้ว่าคู่สัญญาจะเป็นเอกชนรายเดียวกัน แต่ระยะเวลาตามสัญญาเช่าระบบผลิตน้ำประปาและระยะเวลาตามสัญญาการซื้อขายน้ำประปาไม่สอดคล้องกัน”
ขณะที่ตรวจสอบ “เอกชนผู้เช่าระบบผลิตน้ำประปา” ยังไม่ได้รับอนุญาตหรือสัมปทานจาก รมว.ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และยังไม่มีการนำน้ำประปาจากกำลังการผลิตส่วนเกินไปจัดหารายได้ตามที่คาดการณ์ไว้
จากการตรวจสอบการขอรับสัมปทานประกอบกิจการประปาของเอกชนผู้เช่าระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดิน พบว่า ปัจจุบันบริษัทยังไม่ได้รับสัมปทานให้ดำเนินกิจการประปาในเขตเทศบาลนครสมุทรสาครแต่อย่างใด
ส่วนข้อตรวจพบที่ 2 ประเด็น การบริหารกิจการประปาจากการประเมินผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพ ภายหลังจากให้เอกชนเช่าระบบ พบว่า ยังไม่เกิดผลสัมฤทธิ์ตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ ยังไม่สามารถพัฒนารายได้ให้เพียงพอต่อการบริหารจัดการองค์กร ยังคงต้องพึ่งพาเงินช่วยเหลือจาก ทน.อย่างต่อเนื่อง
จากการตรวจสอบข้อมูลทางการเงิน พบว่า การดำเนินกิจการประปาในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2551-2556 เป็นระบบผลิตน้ำประปาแบบบาดาล กองการประปาฯ มีรายได้เฉลี่ยปีละ 58-60 ล้านบาท และมีกำไรอย่างต่อเนื่อง
เมื่อมีการเปลี่ยนมาใช้ระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดินแทน ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2557-2560 กองการประปาฯ ต้องขอรับเงินช่วยเหลือจาก ทน.สมุทรสาคร เนื่องจากมีรายได้ไม่เพียงพอกับค่าใช้จ่ายในการดำเนินการและประสบปัญหาขาดทุนต่อเนื่องทุกปี และภายหลังจากมีการให้เอกชนเช่าระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดิน
“ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 ถึงปัจจุบัน ปรากฏว่า ยังคงประสบปัญหาขาดทุนอย่างต่อเนื่อง มีรายได้ไม่เพียงพอกับค่าใช้จ่ายในการดำเนินกิจการประปา ทั้งที่ได้รับเงินค่าเช่าและค่าตอบแทนจากการใช้ทรัพย์สินจากเอกชนผู้เช่าระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดินแล้วก็ตาม โดยยังคงขอรับเงินอุดหนุนจาก ทน.สมุทรสาคร เป็นเงินเฉลี่ยปีละ 20-30 ล้านบาท”
อย่างไรก็ตาม ปีงบประมาณ พ.ศ. 2557-2560 ซึ่งกองการประปาฯ เป็นผู้รับผิดชอบบริหารจัดการเดินระบบผลิตน้ำประปาด้วยตนเอง มีรายได้จากการจำหน่ายน้ำประปาเพิ่มสูงขึ้นทุกปี โดยมีรายได้สูงสุดในปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 จำนวน 107.13 ล้านบาท
“แต่ภายหลังจากให้เอกชนเช่าระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดิน ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 รายได้จากการจำหน่ายน้ำประปาลดลงเหลือจำนวน 96.23 ล้านบาท โดยลดลงจากปีงบประมาณ พ.ศ. ถึงจำนวน 10.90 ล้านบาท และตั้งแต่นั้นเป็นต้นมากองการประปาฯ มีรายได้จากการจำหน่ายน้ำประปาลดลงอย่างต่อเนื่อง”
ขณะที่คุณภาพน้ำประปาที่เอกชนผู้เช่าผลิตและจำหน่าย พบว่า ยังไม่ได้คุณภาพมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรมน้ำบริโภค กระทรวงอุตสาหกรรม จากการตรวจสอบข้อมูล พบว่า ตามสัญญาซื้อขายน้ำประปามีการกำหนดคุณภาพน้ำประปาตามเกณฑ์คุณภาพน้ำประปาดื่มได้ของกรมอนามัยเท่านั้น ไม่ได้กำหนดให้มีคุณภาพตามเกณฑ์มาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรมน้ำบริโภค กระทรวงอุตสาหกรรมตามวัตถุประสงค์ของโครงการแต่อย่างใด
ระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดินไม่มีการพัฒนาปรับปรุงหรือก่อสร้างระบบผลิตน้ำประปารูปแบบใหม่แต่อย่างใด จากการตรวจสอบข้อมูลเกี่ยวกับการพัฒนาระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดิน ตามข้อกำหนดในสัญญาเช่าระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดิน พบว่า ไม่ได้มีการกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการพัฒนาระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดินไว้อย่างชัดเจน
จากการตรวจสอบสังเกตการณ์ระบบผลิตน้ำประปาแบบผิวดินเมื่อ 16 พ.ย. 2564 พบว่า ระบบการผลิตน้ำประปาแบบผิวดิน ยังคงเป็นระบบการผลิตแบบเดิม ไม่มีการพัฒนาปรับปรุงระบบผลิตน้ำประปาแบบใหม่แต่อย่างใด
สตง. พบผลกระทบการบริหารกิจการประปา พบว่า ประชาชนผู้ใช้น้ำในเขต ทน.สมุทรสาคร ยังคงประสบปัญหาในการใช้น้ำประปาทั้งในด้านคุณภาพและความแรงของน้ำประปาที่มีการไหลอย่างสม่ำเสมอ
จากการสุ่มสอบถามประชาชนผู้ใช้น้ำประปาแบบผิวดิน ของ ทน.สมุทรสาคร 198 ราย ถึงความพึงพอใจในคุณภาพน้ำประปา ได้ข้อมูลว่ามีระดับความใสและความสะอาด สี และกลิ่นของน้ำประปา “อยู่ในระดับปานกลางลงมาจนถึงน้อยที่สุด”
“ความแรงของน้ำที่มีการไหลอย่างสม่ำเสมอ อยู่ในระดับปานกลางลงมาจนถึงน้อยที่สุด”
ทั้งโครงการนี้ ทำให้ ทน.สมุทรสาคร เสียโอกาสที่จะนำเงินงบประมาณในส่วนที่ต้องจัดสรรให้กับกองการประปาฯ ปีละ 20-30 ล้านบาท ไปใช้เพื่อแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนในภารกิจอื่น
สตง. ยังพบ “ปริมาณน้ำสูญเสีย” มีเป็นจำนวนมาก ซึ่งเป็นต้นทุนค่าใช้จ่ายที่ไม่เกิดรายได้ จากการเปรียบเทียบปริมาณน้ำประปาที่จัดซื้อจากบริษัท กับปริมาณน้ำประปาที่จำหน่ายให้กับผู้ใช้น้ำ ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2561-2563 พบว่า มีอัตราน้ำสูญเสียเฉลี่ยประมาณร้อยละ 37.05 สูงกว่าเกณฑ์ที่กำหนดไว้ต้องไม่เกินร้อยละ 25
เมื่อพิจารณาอัตราน้ำสูญเสียในแต่ละปี พบว่า อัตราน้ำสูญเสียมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น โดยเฉพาะในปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 กองการประปาฯ มีการจัดซื้อน้ำประปาจากบริษัท จำนวน 9.66 ล้านลูกบากศ์เมตร
“แต่มีการจำหน่ายน้ำประปาให้กับผู้ใช้น้ำได้เพียง 5.79 ล้านลูกบากศ์เมตร มีปริมาณน้ำสูญเสียในระหว่างการจ่ายน้ำสูงถึง 3.87 ล้านลูกบากศ์เมตร คิดเป็นอัตราน้ำสูญเสียร้อยละ 40.79 หรือคิดเป็นมูลค่างบประมาณที่กองการประปาฯ ต้องเสียไปโดยไม่เกิดประโยชน์เป็นเงินจำนวน 17.82 ล้านบาท โดยคำนวณจากอัตราค่าน้ำประปาที่จัดซื้อในราคา 4.60 บาท คูณด้วยปริมาณน้ำสูญเสีย”
มีรายงานว่า เมื่อต้นปี 2565 ทีาประชุมสภา ทน.สมุทรสาคร ในสมัยสามัญที่ 1 ครั้งแรกประจำปี 2565 มีการเสนอญัตติขออนุมัติใช้เงินงบประมาณก่อหนี้ผูกพันระยะยาวกว่า 1 ปี มีวงเงิน 180 ล้านบาท ของทางกองการประปาฯ เพื่อไปจัดซื้อน้ำประปาแบบผิวดิน (จากภาคเอกชน) ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2566-2568 เนื่องจากมีค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานค่อนข้างสูงมาก และมีแนวโน้มจะสูงขึ้นเรื่อยๆ ตามลำดับ ส่งผลให้ต้องเจอภาวะขาดทุนอย่างต่อเนื่อง