“คำนูณ” ชี้พลิกแก้ กม.ขายฝากที่ดินคนจนเป็นคดีผู้บริโภค คุ้มครองผู้อ่อนแอ

“คำนูณ” ชี้ข้อดีของการมีมาตรา 11 ในร่างกฎหมายขายฝากที่ดินคนจนที่กำหนดให้คดีขายฝากเป็นคดีผู้บริโภค ที่ผู้ที่อ่อนแอกว่าจะได้รับการคุ้มครอง

วันนี้ (14 ม.ค.) นายคำนูณ สิทธิสมาน ในฐานะกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน ได้โพสต์ข้อความในเฟซบุ๊ก โดยชี้ให้เห็นถึงข้อดีของมาตรา 11 ขอร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองประชาชนฯ หรือกฎหมายขายฝากที่ดินฯ ที่กำหนดให้คดีขายฝากเป็นคดีผู้บริโภค โดยเป็นการคุ้มครองผู้ที่อ่อนแอกว่าซึ่งเข้าลักษณะกฎหมายมหาชน ดังรายละเอียดังนี้

“ให้คดีขายฝากเป็นคดีผู้บริโภค

กม.ขายฝากที่ดินคนจน “กลับหลัก” ทั้งสารบัญญัติและวิธีสบัญญัติ!
_________

“มาตรา 11 ให้คดีที่มีข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการขายฝากเป็นคดีผู้บริโภคตามกฎหมายว่าด้วยการพิจารณาคดีผู้บริโภค โดยให้ถือว่าผู้ขายฝากเป็นผู้บริโภค”

นี่คือหนึ่งในบทบัญญัติสำคัญที่สุดของร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองประชาชนในการทำสัญญาขายฝากที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมหรือที่อยู่อาศัย พ.ศ. ...

เท่ากับว่านอกจากจะให้การขายฝากที่ดินคนจนกลับหลักกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้ว เมื่อถึงขั้นตอนเป็นคดีความ ยังให้กลับหลักกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งอีก โดยให้ดำเนินกระบวนพิจารณาตามกฎหมายเฉพาะที่มุ่งคุ้มครองผู้อ่อนแอกว่าคือกฎหมายวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค

เรียกว่าเข้าลักษณะเชิงกฎหมายมหาชนเต็มรูปทั้งด้านสารบัญญัติและวิธีสบัญญัติ

ตลอดเวลาที่ผ่านมา คดีขายฝากที่ใช้กระบวนพิจารณาตามกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ที่ใช้ระบบกล่าวหา มีจุดอ่อนที่คนจนเสียเปรียบหลายประการ

จากนี้ไปคดีขายฝากที่ดินคนจนจะใช้กระบวนพิจารณาในระบบไต่สวน เปิดโอกาสให้ตุลาการไต่สวนคู่ความและกำหนดประเด็นเพื่อความเป็นธรรมได้

และสามารถนำสืบหักล้างพยานเอกสารได้มากกว่ากระบวนพิจารณาตามกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง

ที่มาของมาตรานี้เกิดขึ้นในชั้นกฤษฎีกา

กรรมาธิการของ สนช.ไม่ได้แก้ไข

ขอย้อนเล่าให้ฟังนิด...

ตอนจัดทำร่างกฎหมายฉบับนี้ในชั้นคณะอนุกรรมการ (ของคณะกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน) ที่มีผมเป็นประธานนั้น หลักคิดของเรายังคิดแค่ระดับกฎหมายสารบัญญัติเท่านั้น ต้องการให้มีลักษณะเป็นกฎหมายมหาชน ไม่ใช่กฎหมายเอกชนอย่างเช่นประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คือให้รัฐคุ้มครองผู้เสียเปรียบผู้ด้อยโอกาส ในการนี้เราจึงกำหนดให้การขายฝากที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมหรือที่อยู่อาศัยเป็น “ธุรกิจควบคุม” ตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองผู้บริโภค ทั้งนี้ก็เพื่อที่จะให้เจ้าหน้าที่ของรัฐในสำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคเข้ามากำหนดรูปแบบของสัญญาขายฝากและมาตรการอื่นๆ เท่าที่จำเป็นในฐานะหน่วยงานของรัฐ และเราคิดเอาเองว่าสำนักงานฯน่าจะพึงพอใจและทำหน้าที่นี้ได้ดี

ปรากฏว่าเราคิดผิด เพราะในชั้นรับฟังความคิดเห็น ผู้แทนจากสำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคไม่เห็นด้วย

เจ้าหน้าที่ท่านบอกว่าไม่เข้าข่ายหน้าที่ของหน่วยงาน

เพราะการขายฝากเป็นเรื่องระหว่างบุคคลกับบุคคลที่มาทำนิติกรรมสัญญาต่อกัน ไม่ใช่การทำธุกิจ

เมื่อไม่ใช่ “ธุรกิจ” ก็เลยไม่มี “ผู้บริโภค” เลยทำให้ไม่เข้าข่ายงานของ “สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค” กระมัง - อันนี้ผมแปลความต่อให้เอาเองนะ!

มาถึงการตรวจร่างฯชั้นกฤษฎีกา ผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคได้รับเชิญเข้ามาให้ความเห็นอีก โดยในวันแรกผมในฐานะผู้แทนหน่วยงานผู้เสนอร่างฯ (คณะกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน) ได้อรรถาธิบายหลักคิดพื้นฐานให้คณะกรรมการกฤษฎีกาคณะพิเศษที่มีท่านอาจารย์มีชัย ฤชุพันธุ์ ฟังว่าเดี๋ยวนี้การขายฝากเป็น “ธุรกิจ” อย่างไร มีการลงทุนขนาดใหญ่พอสมควรอย่างไร มีระบบ “โค้ชชิ่ง” สอนผู้ลงทุนอย่างไร ฯลฯ

เมื่อถึงมาตราที่ระบุให้การขายฝากเป็นธุรกิจควบคุมตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองผู้บริโภค ผู้แทนสำนักงานฯ ยังคงไม่เห็นด้วยด้วยเหตุผลเดิม

กฤษฎีกาจึงตกลงให้ตัดออก

ไม่ใช่เพราะเห็นด้วยกับเหตุผลของผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค

แต่เมื่อกฤษฎีกาคณะพิเศษเข้าใจเจตนาหลักของผู้เสนอร่างฯ ท่านจึงเลือกแนวทางให้ระบุข้อความที่จำเป็นที่พึงมีไว้ในตัวร่างฯ เลย อาทิ รายละเอียดที่ต้องระบุในสัญญา การทำกินในที่ขายฝาก การส่งมอบ ผลิตผล ค่าเช่า ฯลฯ ไม่ต้องให้ไปเป็นภาระของสำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค และเพื่อให้ได้ผลชะงัดกว่า จึงปรากฏความในมาตรา 11 ขึ้นมาในเบื้องต้น

“ให้คดีที่มีข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการขายฝากเป็นคดีผู้บริโภคตามกฎหมายว่าด้วยการพิจารณาคดีผู้บริโภค...”

กรรมการกฤษฎีกาผู้ผลักดันมาตรานี้ท่านมาจากผู้พิพากษาศาลฎีกา ท่านให้ความเห็นว่าหากดำเนินกระบวนพิจารณาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ซึ่งส่วนใหญ่เป็นเรื่องระหว่างเอกชนกับเอกชนจะมีข้อจำกัด อาทิ โดยหลักแล้วจะนำสืบหักล้างข้อความสัญญาที่เป็นหนังสือไม่ได้ ทั้งๆ ที่ในสัญญาบางประเภท คนจนเซ็นไปโดยไม่ได้อ่าน หรืออ่านแล้วไม่เข้าใจ หรือตกลงกันเองนอกเหนือจากสัญญาที่เป็นเอกสาร เพราะไม่มีทางเลือก จึงควรมาพิจารณาตามช่องของกฎหมายวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภคจะเหมาะกว่า และศาลก็มีแผนกนี้อยู่โดยเฉพาะเป็นหนึ่งในคดีชำนัญพิเศษ

ในการพิจารณานัดต่อมา เพื่อความชัดเจนยิ่งขึ้นไม่ต้องถกเถียงกันอีก ท่านได้เสนอให้เพิ่มข้อความลงไปอีกประโยคหนึ่งว่า

“...โดยให้ถือว่าผู้ขายฝากเป็นผู้บริโภค”

กฤษฎีกาคณะพิเศษชุดนี้แก้ปัญหาได้เบ็ดเสร็จงดงาม สมเจตนาของร่างฯ อย่างยิ่ง
___________

จะขออนุญาตเขียนบอกเล่าไปสักระยะถึงร่างกฎหมายที่คนจนรอคอยมาเกือบ 50 ปีนี้นะครับ”